PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. REMESSA NECESSÁRIA. AÇÃO POPULAR. PROCEDÊNCIA. CONTRATAÇÕES IRREGULARES DE SERVIDORES SEM CONCURSO PÚBLICO. AUMENTO EXPRESSIVO DE CARGOS COMISSIONADOS EM PERÍODO PRÉ-ELEITORAL. UTILIZAÇÃO DE DIARISTAS EM FUNÇÕES PERMANENTES. DESVIO DE VERBAS DO FUNDEF. LESIVIDADE AO ERÁRIO E AFRONTA À MORALIDADE ADMINISTRATIVA CONFIGURADAS. RESSARCIMENTO FIXADO NOS MOLDES DO TCM/BA. SENTENÇA ILÍQUIDA SUJEITA AO REEXAME NECESSÁRIO NOS TERMOS DO ART. 496, I, DO CPC C/C SÚMULA 490/STJ. SENTENÇA CONFIRMADA.

I. CASO EM EXAME

 1. Remessa Necessária oriunda de sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara dos Feitos Relativos às Relações de Consumo, Cíveis, Comerciais, Registros Público e Acidentes de Trabalho da Comarca de Ribeira do Pombal, nos autos da Ação Popular ajuizada do ex-prefeito do Município de Ribeira do Pombal, que julgou procedente o pedido para: (a) declarar a nulidade de todos os contratos de trabalho temporário e nomeações para cargos comissionados realizados entre 2005 e 2008; (b) reconhecer a ilegalidade na aplicação dos recursos do FUNDEF em despesas estranhas à educação fundamental, condenando o réu ao ressarcimento ao erário nos moldes fixados pelo Tribunal de Contas dos Municípios; e (c) determinar que o Município de Ribeira do Pombal se abstenha de realizar novas contratações irregulares sem concurso público, ressalvadas as hipóteses constitucionais de excepcional interesse público. Não houve interposição de recurso voluntário.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

 2. A questão em discussão consiste em verificar se as contratações de servidores sem prévio concurso público, realizadas de forma massiva entre os anos de 2005 e 2008 no Município de Ribeira do Pombal, com especial concentração em períodos pré-eleitorais, bem como a utilização indevida de verbas do FUNDEF para pagamento de tais servidores, configuram atos lesivos ao patrimônio público e à moralidade administrativa aptos a ensejar a procedência da ação popular e o consequente dever de ressarcimento ao erário.

III. RAZÕES DE DECIDIR

 3.Embora a sentença de procedência proferida em ação popular não se submeta, como regra, ao reexame necessário — à luz do art. 19 da Lei nº 4.717/1965, que restringe o duplo grau obrigatório de jurisdição às hipóteses de carência ou improcedência do pedido —, a hipótese vertente ostenta peculiaridade relevante: a condenação foi prolatada de forma ilíquida, circunstância que atrai a incidência da Súmula 490 do Superior Tribunal de Justiça, segundo a qual a dispensa do reexame necessário, fundada no reduzido valor da condenação ou do direito controvertido, não se aplica às sentenças desprovidas de liquidez. 

 4. A ação popular se erige como instrumento de estatura constitucional vocacionado à tutela do interesse público primário, conferindo ao cidadão legitimidade extraordinária para postular a invalidação de atos administrativos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico-cultural, nos termos do art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal, com regulamentação específica na Lei nº 4.717/1965. 

 5. No caso em exame, o acervo probatório encartado aos autos revela, com densidade e coerência, a prática de condutas que extrapolam a mera irregularidade formal, configurando atuação administrativa dissociada de sua finalidade constitucional, com reflexos diretos sobre o erário e inequívoca prevalência de interesses particularizados em detrimento da finalidade pública. 

 6. A irregularidade foi expressamente consignada nos Pareceres nº 334/06 e nº 408/07, exarados pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia. O Parecer nº 408/07, em especial, determinou ao gestor a devolução à conta corrente do FUNDEF, com recursos da municipalidade, das despesas glosadas no valor de R$ 45.251,03, acrescidas da quantia de R$ 87.446,76 remanescente do exercício anterior, totalizando R$ 132.697,79 — a ser devolvido ainda durante a gestão, sob pena de representação ao Ministério Público Estadual por ato de improbidade administrativa, devendo as quantias restituídas ser aplicadas exclusivamente no ensino fundamental.

7. As admissões promovidas em descompasso com a exigência constitucional do concurso público, bem como a correlata remuneração de servidores temporários, inclusive daqueles que não demonstraram o efetivo exercício de atribuições, configuram ato manifestamente lesivo ao patrimônio público, na exata conformidade do art. 2º, alíneas "c", "d" e "e", da Lei nº 4.717/1965. 

8. A jurisprudência pátria é firme no sentido de que a contratação temporária para o exercício de funções permanentes, sem a realização de concurso público ou processo seletivo simplificado, configura ilegalidade passível de impugnação via ação popular, ainda que não demonstrado efetivo prejuízo ao erário — o qual, no caso concreto, restou cabalmente comprovado pelos documentos acostados ao feito e pelos próprios Pareceres do Tribunal de Contas dos Municípios.

9. Tem-se, portanto, a presença de máculas que atingem os elementos estruturais dos atos administrativos impugnados, impondo-se o reconhecimento de sua nulidade, ante a inequívoca ofensa aos princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa, insculpidos no caput do art. 37 da Constituição Federal, com reflexos diretos sobre a integridade do erário.

IV. DISPOSITIVO

10.Sentença confirmada em Remessa Necessária.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Remessa Necessária n. 0000996-48.2008.8.05.0213, em que figuram como remetente JUIZ DE DIREITO DA 1ª V DOS FEITOS RELATIVOS ÀS REL. DE CONSUMO, CÍVEIS, COMERCIAIS, REGISTRO PÚBLICO E ACID DE TRAB. DE RIBEIRA DO POMBAL-BA. e como interessados MUNICIPIO DE RIBEIRA DO POMBAL e outros.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Segunda Câmara Cível do Estado da Bahia, por unanimidade, em CONFIRMAR A SENTENÇA EM REMESSA NECESSÁRIA, nos termos do voto do relator. 

Sala das Sessões, data registrada no sismtea.

Des. JORGE BARRETTO

Relator

(assinado eletronicamente)

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 SEGUNDA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 7 de Abril de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Trata-se de Remessa Necessária em face da sentença (ID99305651) prolatada pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Ribeira do Pombal nos autos da Ação Popular ajuizada por BRENNO DE MELO GOMES CALASANS em face de JOSÉ LOURENÇO MORAIS DA SILVA JUNIOR representante do MUNICIPIO DE RIBEIRA DO POMBAL, julgou procedentes os pedidos formulados na inicial para, assim, declarar a nulidade de todos os contratos temporários e das nomeações para cargos comissionados realizados entre os anos de 2005 e 2008, por conseguinte, reconhecendo a ilegalidade na aplicação dos recursos do FUNDEF. Em razão disso, condenou o réu ao ressarcimento ao erário, nos termos fixados pelo Tribunal de Contas dos Municípios. 

Determinou, ainda, que o Município de Ribeira do Pombal se abstenha de promover novas contratações irregulares sem prévia aprovação em concurso público.

Não houve interposição de recurso voluntário pelas partes.

Por força do quanto previsto no art. 496, do CPC, o douto Juiz sentenciante submeteu a presente demanda à Remessa Necessária.

A Procuradoria de Justiça oficiou pela confirmação da sentença (ID 100373907).

Conclusos os autos, elaborei o presente relatório e solicitei inclusão em pauta para julgamento, na forma do artigo 931 do CPC c/c 173, § 1º do RITJBA, esclarecendo que será permitida a sustentação oral, nos termos do artigo 187, inciso I, do Regimento Interno.

Salvador/Ba, data registrada no Sistema. 

Des. JORGE BARRETTO

Relator

(Assinado eletronicamente)

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Como relatado, trata-se de Remessa Necessária em face de sentença que julgou procedente o pedido formulado em Ação Popular para declarar a nulidade das contratações irregulares de servidores sem concurso público e das nomeações para cargos comissionados realizadas entre 2005 e 2008 no Município de Ribeira do Pombal, reconhecer a ilegalidade na aplicação de verbas do FUNDEF em despesas estranhas à educação fundamental e condenar o réu ao ressarcimento ao erário nos moldes definidos pelo Tribunal de Contas dos Municípios.

De proêmio, impende consignar que, como regra, a sentença de procedência proferida em ação popular não se submete ao reexame necessário, à luz do art. 19 da Lei nº 4.717/1965, o qual circunscreve o duplo grau obrigatório de jurisdição às hipóteses de carência ou improcedência do pedido, reservando às decisões favoráveis ao autor o manejo de recurso voluntário.

Nada obstante, a hipótese vertente ostenta peculiaridade relevante: a sentença foi prolatada de forma ilíquida, circunstância que atrai a incidência da Súmula 490 do Superior Tribunal de Justiça, segundo a qual a dispensa do reexame necessário, fundada no reduzido valor da condenação ou do direito controvertido, não se aplica às sentenças desprovidas de liquidez.

A exceção legal prevista no art. 496, § 3º, do Código de Processo Civil pressupõe, de maneira cumulativa, a fixação de valor certo e determinado, bem como a observância dos limites ali estipulados, o que não se verifica quando a condenação depende de ulterior apuração. 

Nesse sentido:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS/PRODUTOS. REEXAME NECESSÁRIO. NECESSIDADE. SENTENÇA ILÍQUIDA. PRECEDENTES. 1. Cinge-se a controvérsia em definir se a sentença é líquida ou ilíquida para incidência do dispositivo tido por violado, qual seja, o art. 498, § 3º, II, do CPC. 2. Na espécie, o Tribunal de origem entendeu que a sentença é ilíquida, pois o Estado do Paraná foi condenado ao fornecimento de medicamentos e dermocosméticos, sem delimitação de prazo e sem condenação em valor líquido e certo. Desse modo, consignou ser caso de reexame necessário. 3. A Corte Especial, no julgamento do REsp n. 1.101.727/PR sob o rito do art. 543-C do CPC/73, firmou o entendimento de que é obrigatório o reexame da sentença ilíquida proferida contra a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e as respectivas autarquias e fundações de direito público (art. 475, § 2º, CPC/1973). 4. Na esteira da aludida compreensão, foi editada a Súmula n. 490 do STJ: "A dispensa de reexame necessário, quando o valor da condenação ou do direito controvertido for inferior a sessenta salários-mínimos, não se aplica a sentenças ilíquidas.". 5. A jurisprudência da Segunda Turma do Superior Tribunal não tem admitido o afastamento do reexame necessário com fundamento em estimativa do valor da condenação, pressupondo a certeza de que ela não superará o teto previsto, seja no art. 475 do CPC/1973, seja no art. 496 do CPC/2015. 6. No caso em análise, verifica-se que a sentença é, de fato, ilíquida, uma vez que, não tendo delimitado o prazo em que o medicamento e os dermocosméticos devem ser fornecidos, a decisão tornou incerto o valor a ser arcado pelo ente estatal, sujeitando-se, assim, ao duplo grau de jurisdição. 7. O acórdão recorrido não merece reparos, porquanto está alinhado à orientação desta Corte Superior no que tange ao cabimento do reexame necessário em sentenças ilíquidas. 8. Agravo interno a que se nega provimento. (STJ - AgInt no AREsp: 1716261 PR 2020/0146809-4, Data de Julgamento: 23/05/2022, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 31/05/2022)  

Na origem foi proposta ação popular por cidadão fundada na ocorrência de reiteradas ilegalidades na administração do Município de Ribeira do Pombal entre 2005 e 2008, consistentes, sobretudo, na contratação massiva de servidores sem prévio concurso público, na utilização de diaristas em funções permanentes, no aumento expressivo e injustificado de cargos comissionados em período pré-eleitoral e no desvio de verbas do FUNDEF para o pagamento de tais servidores.

Devidamente citado para integrar a relação processual, o ente municipal quedou-se inerte, deixando transcorrer in albis o prazo para apresentação de contestação, razão pela qual foi decretada a sua revelia, com as consequências processuais daí decorrentes, nos termos do art. 344 do Código de Processo Civil.

Pois bem. A ação popular erige-se como instrumento de estatura constitucional vocacionado à tutela do interesse público primário, conferindo ao cidadão legitimidade extraordinária para postular a invalidação de atos administrativos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico-cultural, nos termos do art. 5º, LXXIII, da Constituição da República, com regulamentação específica na Lei nº 4.717/1965.

Seu cabimento pressupõe a demonstração de ato comissivo ou omissivo maculado por ilegalidade, ilegitimidade ou desvio de finalidade, do qual decorra lesão efetiva ou potencial aos bens e valores juridicamente tutelados, notadamente quando evidenciada a instrumentalização da máquina pública para satisfação de interesses privados, em manifesta subversão ao princípio da supremacia do interesse público e aos cânones da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa.

Na espécie, tal quadro delineia-se de forma cristalina.

O acervo probatório amealhado aos autos revela, com densidade e coerência, a prática de condutas que extrapolam a mera irregularidade formal, configurando atuação administrativa dissociada de sua finalidade constitucional. Do exame acurado da documentação encartada, constata-se que houve expressivo incremento nas contratações de agentes públicos, sobremodo concentradas em período pré-eleitoral, bem como significativo acréscimo no quantitativo de cargos em comissão, que passaram de 290 (duzentos e noventa), em 2007, para 341 (trezentos e quarenta e um), em 2008, conforme documentação acostada sob o Id. 99304798, com base em dados extraídos do Sistema de Acompanhamento de Pagamento de Pessoal — SAPPE.

Tal evolução numérica, desprovida de justificativa idônea quanto à ampliação dos serviços públicos, revela indícios consistentes de utilização distorcida da estrutura administrativa em proveito de finalidades eleitorais, desvirtuando o caráter excepcional das nomeações em comissão.

Outrossim, extrai-se do caderno processual a adoção de contratações sob a rubrica de "diárias" para o desempenho de atribuições de natureza permanente, expediente que vulnera frontalmente a exigência constitucional do concurso público e evidencia desvio de finalidade. Embora formalmente amparadas por legislação municipal — notadamente a Lei nº 438/2007, que disciplinava contratações por tempo determinado para atendimento de necessidade temporária de excepcional interesse público, nos termos do art. 37, IX, da Constituição Federal —, tais admissões, na prática, serviram como mecanismo de contorno à regra constitucional, desnaturando a excepcionalidade do instituto e subvertendo a finalidade da norma.

A utilização reiterada, massiva e concentrada em período pré-eleitoral evidencia que a motivação real das contratações não era o atendimento de qualquer emergência administrativa, mas a captação de apoio eleitoral, configurando desvio de finalidade em sua forma mais grave.

A jurisprudência pátria é uníssona no sentido de que o ajuizamento de ação popular é cabível tendo por objeto a legalidade da contratação sem a realização de concurso público ou processo seletivo simplificado, à assertiva de violação dos princípios norteadores da Administração Pública, ainda que não tenha sido demonstrado o efetivo prejuízo do erário público — o qual, no caso concreto, encontra-se amplamente documentado:

Cito o seguinte precedente:

 APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE SERVIDOR EM CARGO COMISSIONADO COMO RECOMPENSA POR TER AUXILIADO O PREFEITO ELEITO DURANTE A CAMPANHA ELEITORAL. SERVIDOR CONTRATADO QUE NUNCA EXERCEU AS ATIVIDADES DOS CARGOS OCUPADOS. “FUNCIONÁRIO FANTASMA”. CONFISSÃO DO SERVIDOR CORROBORADA PELA PROVA TESTEMUNHAL PRODUZIDA EM JUÍZO. PRESENÇA DE DOLO. CONFIGURAÇÃO DO ATO ÍMPROBO. ARTIGO 10, INC. XII E ARTIGO 11 DA LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DANO AO ERÁRIO CONFIGURADO. DEVER DE RESSARCIMENTO. NECESSIDADE, CONTUDO, DE APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE PARA REDUZIR A MULTA CIVIL IMPOSTA AO RÉU. DEMAIS SANÇÕES MANTIDAS. SENTENÇA REFORMADA EM PARTE. APELO PARCIALMENTE PROVIDO. (TJPR - 5ª C. Cível - 0001459- 68.2016.8.16.0159 - São Miguel do Iguaçu - Rel.: DESEMBARGADOR ROGERIO RIBAS - J. 10.05.2021) (TJ-PR - REEX: 00014596820168160159 São Miguel do Iguaçu 0001459-68.2016.8.16.0159 (Acórdão), Relator: Rogerio Ribas, Data de Julgamento: 10/05/2021, 5ª Câmara Cível, Data de Publicação: 10/05/2021)

Para além das admissões efetivadas nos moldes anteriormente delineados, desprovidas de motivação idônea, infere-se que a própria quitação remuneratória dos servidores assim contratados também se revestiu de manifesta irregularidade. Os vencimentos foram adimplidos mediante a utilização de recursos provenientes do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério — FUNDEF, disciplinado pela Lei federal nº 9.424/1996, em descompasso com a destinação constitucional e legalmente vinculada dessas verbas. Tal proceder caracteriza desvio de finalidade na aplicação de recursos públicos vinculados, vulnerando a estrita legalidade orçamentária e financeira.

A irregularidade foi expressamente consignada nos Pareceres nº 334/06 e nº 408/07, exarados pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia, os quais conferiram respaldo técnico incontestável à constatação das impropriedades apontadas. Em especial, o Parecer nº 408/07 determinou ao gestor a devolução à conta corrente do FUNDEF, com recursos da própria municipalidade, da totalidade das despesas glosadas — R$ 45.251,03 relativos ao exercício de 2006, acrescidos de R$ 87.446,76 remanescentes do exercício anterior, perfazendo o montante de R$ 132.697,79 —, sob pena de representação ao Ministério Público Estadual por ato de improbidade administrativa. Não obstante tais determinações da Corte de Contas, a gestão municipal manteve e ampliou as admissões irregulares, evidenciando o elemento volitivo da conduta ímproba.

As admissões promovidas em descompasso com a exigência constitucional do concurso público, bem como a correlata remuneração de servidores temporários — inclusive daqueles que não demonstraram o efetivo exercício de atribuições —, configuram ato manifestamente lesivo ao patrimônio público, na exata conformidade do art. 2º, alíneas "c", "d" e "e", da Lei nº 4.717/1965.

A conduta administrativa evidencia, cumulativamente: (i) vício de forma, diante da inobservância do procedimento constitucionalmente estabelecido para o provimento de cargos e funções públicas; (ii) ilegalidade do objeto, porquanto direcionada ao preenchimento de atividades de natureza permanente sob o rótulo de excepcionalidade; e (iii) desvio de finalidade, na medida em que a atuação estatal se distanciou do interesse público primário, convertendo-se em instrumento para consecução de objetivos eleitorais estranhos à ordem jurídica.

Tem-se, portanto, a presença de máculas que atingem os elementos estruturais dos atos administrativos impugnados, impondo-se o reconhecimento de sua nulidade, ante a inequívoca ofensa aos princípios da legalidade, impessoalidade e moralidade administrativa, com reflexos diretos sobre a integridade do erário.

Por derradeiro, tenho por prequestionada toda a matéria de legislação federal e constitucional versada nos presentes autos.

Diante do exposto, voto no sentido de CONFIRMAR a sentença em Remessa Necessária, em seus integrais termos.

Salvador/BA, data registrada no Sistema.

Des. JORGE BARRETTO

Relator

(assinado eletronicamente)