PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quarta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA n. 8001088-14.2022.8.05.0110 |
| Órgão Julgador: Quarta Câmara Cível |
| APELANTE: ELENI ALVES DE FIGUEIREDO |
| Advogado(s): JUNIOR GOMES DE OLIVEIRA |
| APELADO: TACIANO MENDES DA SILVA e outros |
| Advogado(s): JAQUES DOUGLAS GARAFFA, ADRIANO GONCALVES DE QUEIROZ |
*** E
Submete-se à apreciação desta Corte a pretensão da impetrante de anular o ato administrativo que reduziu sua jornada de 40 para 20 horas semanais, com o restabelecimento do enquadramento anterior e o pagamento das diferenças remuneratórias, por alegada nulidade do processo administrativo.
Considerando a declaração de hipossuficiência constante dos autos e a inexistência de elementos que afastem sua veracidade, defiro à apelante os benefícios da gratuidade da justiça nesta instância recursal, nos termos do art. 98 do Código de Processo Civil.
Satisfeitos os requisitos de admissibilidade, conheço do recurso.
Do mérito
A controvérsia está relacionada à validade do processo administrativo que culminou na redução da jornada funcional da servidora de 40 para 20 horas semanais, especialmente quanto à observância das garantias do contraditório e da ampla defesa, à imparcialidade da comissão processante e à possibilidade de revisão de ato administrativo que produziu efeitos favoráveis há mais de uma década.
O mandado de segurança constitui remédio constitucional destinado à proteção de direito líquido e certo, nos termos do art. 5º, inciso LXIX, da Constituição Federal, e do art. 1º da Lei nº 12.016/2009, quando este é violado ou ameaçado de violação por ato de autoridade pública ou de agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.
Para o seu cabimento, exige-se a comprovação pré-constituída do direito invocado e a existência de ato ilegal ou abusivo da autoridade coatora, sendo inadequada a via mandamental quando a aferição do direito demandar dilação probatória.
O ato administrativo questionado deve possuir aptidão para afetar, direta e concretamente, a esfera jurídica da impetrante, sendo irrelevante, para a configuração da ameaça, que os efeitos do ato já tenham se consumado ou ainda estejam em curso.
No caso em exame, a impetração visa desconstituir ato administrativo que acarretou a redução de jornada de trabalho de servidora, sob a alegação de nulidade de processo administrativo e consequente decréscimo remuneratório, matéria que, em tese, é compatível com a via do mandado de segurança, por se apoiar em provas documentais pré-constituídas e envolver ato administrativo específico e individualizado.
Da autotutela e da decadência
Nos termos da Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal, a Administração Pública pode anular seus próprios atos quando eivados de ilegalidade, ou revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e assegurada a apreciação judicial.
Tal prerrogativa decorre do princípio da autotutela, que impõe à Administração o dever de zelar pela legalidade e moralidade de seus atos, impedindo a consolidação de situações manifestamente ilegais. Entretanto, esse poder não é absoluto, devendo ser exercido dentro de limites temporais e substanciais, sob pena de violação aos princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança legítima e da boa-fé administrativa (ARE 1.464.669/MG, Rel. Min. Edson Fachin, DJe 13/11/2023; RE 817.338/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe 30–31/07/2020).
O art. 54 da Lei nº 9.784/1999, aplicável subsidiariamente aos entes municipais (Súmula 633/STJ), estabelece que o direito da Administração de anular atos que tenham produzido efeitos favoráveis decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé do beneficiário.
O STF incluiu à hipótese de excepcionalidade o ato flagrantemente inconstitucional, dada a supremacia da Constituição e da moralidade administrativa sobre a estabilidade das relações jurídicas.
A decadência administrativa, portanto, constitui limite objetivo ao exercício da autotutela, impedindo que a Administração, de forma ilimitada no tempo, revogue (conveniência e/ou oportunidade) ou anule (ilegalidade) atos que criaram situações legítimas e expectativas de permanência, salvo nas hipóteses excepcionais já citadas.
Em ambas as hipóteses, o decurso do tempo, aliado à boa-fé do administrado, impede a Administração de revisar atos meramente irregulares, especialmente quando já plenamente consumados e geradores de efeitos patrimoniais continuados, como ocorre nas relações estatutárias.
No caso em exame, verifica-se que a impetrante ingressou no serviço público municipal em 09/03/1998 e, em 02/09/2010, formulou requerimento administrativo para ampliação de sua jornada de trabalho de 20 para 40 horas semanais. Esse pedido foi deferido em 21/09/2010 e homologado em 08/06/2011, resultando na expedição da Portaria nº 064/2011, ato formal que consolidou o novo enquadramento funcional.
Os pareceres do Conselho do FUNDEB e da Prefeitura Municipal, emitidos apenas em 2020, reafirmaram a regularidade do desdobramento da carga horária e a conformidade do enquadramento com as normas municipais de educação, concluindo nesse sentido:
“[...] foi votado com aprovação unânime pela elaboração do Parecer solicitado pela Secretaria de Administração em favor dos quarenta e sete (47) professores requerentes da regulamentação do desdobramento de carga horária de vinte (20) para quarenta (40) horas.
Esse Parecer reflete as análises e discussões feitas em consonância com as leis educacionais municipais e ponderações com esse respaldo legal, diante da realidade objetiva dos condicionantes e situações específicas da Rede Pública Municipal de Educação de Jussara/BA.”
Constata-se, portanto, que o ato administrativo produziu efeitos favoráveis e contínuos por mais de uma década, sem qualquer demonstração de má-fé da servidora ou de vício insanável na origem. Outrossim, inexiste inconstitucionalidade flagrante. Logo, nenhuma das exceções previstas pelo STF, para aplicação do instituto da decadência, se verifica.
Assim, instaurado o Processo Administrativo nº 145/2021 após o decurso do prazo quinquenal do art. 54 da Lei nº 9.784/1999, restou consumada a decadência, tornando ilegítima a anulação do ato de ampliação da jornada.
Da nulidade do processo administrativo
Ainda que se superasse o reconhecimento da decadência, remanesceria a nulidade do ato administrativo impugnado, em razão das irregularidades verificadas no procedimento disciplinar que lhe deu origem.
O devido processo legal administrativo é garantia constitucional indisponível, aplicável a toda e qualquer forma de atuação sancionatória da Administração. Destarte, não se presta a mera formalidade procedimental, mas a instrumento de resguardo da imparcialidade e da racionalidade da decisão pública.
No caso concreto, o PAD n.º 145/2021 foi conduzido sem a devida observância das garantias constitucionais. Isso porque, não consta dos autos que a impetrante foi intimada para apresentar alegações finais, nos termos do art. 44 da Lei 9.784/99, tendo a comissão processante concluído os trabalhos sem oportunizar o exercício pleno da defesa.
Ademais, foi arguida suspeição de membros da comissão, a qual não recebeu exame fundamentado pela autoridade instauradora.
Tais falhas configuram violação direta ao contraditório e à ampla defesa, vícios de natureza insanável que contaminam a decisão administrativa subsequente.
A jurisprudência é firme no sentido de que a ausência de contraditório efetivo ou de motivação suficiente conduz à nulidade integral do ato punitivo, porquanto o vício afeta não apenas a forma, mas a própria substância da decisão.
Nesse sentido, julgou recentemente esta Corte em caso análogo:
“DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL EFETIVA. EXERCÍCIO DO MAGISTÉRIO. REDUÇÃO UNILATERAL DA JORNADA DE TRABALHO DE 40 PARA 20 HORAS SEMANAIS. AUSÊNCIA DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO PRÉVIO FORMAL. NÃO OBSERVÂNCIA DAS GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO, DA AMPLA DEFESA E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. PARCIALIDADE NA COMISSÃO PROCESSANTE. INEXISTÊNCIA DE FASE DE ALEGAÇÕES FINAIS. VÍCIOS MATERIAIS E FORMAIS INSANÁVEIS. NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO DECLARADA. RESTABELECIMENTO DA JORNADA ORIGINAL E PAGAMENTO DAS DIFERENÇAS REMUNERATÓRIAS. RECURSO PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
Apelação Cível interposta por servidora pública municipal em face de sentença que denegou a segurança pleiteada em mandado de segurança impetrado contra ato do Prefeito do Município de Jussara, consistente na redução unilateral de sua carga horária de 40 para 20 horas semanais, sem a instauração de processo administrativo prévio regular. A impetrante alegou violação ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa, parcialidade da comissão processante, ausência de fase de alegações finais e cerceamento de defesa, pleiteando a anulação do ato administrativo, o restabelecimento da jornada de trabalho, o pagamento retroativo das diferenças salariais e a aplicação de multa por descumprimento.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
Há três questões em discussão: (i) definir se a redução da carga horária da servidora poderia ocorrer sem a instauração de processo administrativo regular; (ii) verificar se houve cerceamento de defesa pela ausência de alegações finais e deliberação sobre a suspeição arguida; (iii) estabelecer se a servidora possui direito líquido e certo à recomposição da jornada e ao recebimento das diferenças remuneratórias.
III. RAZÕES DE DECIDIR
A redução da jornada de trabalho da servidora sem a instauração de procedimento administrativo regular e sem qualquer motivação idônea afronta os princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal, previstos nos arts. 5º, LIV e LV, da Constituição da República e nos arts. 2º, parágrafo único, V e X, e 44 da Lei nº 9.784/1999.
A ausência de deliberação sobre a suspeição arguida de membro da comissão processante compromete a imparcialidade do procedimento, violando o direito à decisão isenta, conforme o art. 146, § 1º, do CPC, aplicado supletivamente.
O não oferecimento de oportunidade à servidora para apresentar alegações finais após a instrução configura cerceamento de defesa, nos termos do art. 44 da Lei nº 9.784/1999.
A tentativa de convalidação do ato administrativo por meio da Súmula 473 do STF não se aplica a vícios substanciais que impliquem ofensa a garantias constitucionais, como no caso.
A jurisprudência do STF (RE 594.296/MG) exige, em situações como a dos autos, observância irrestrita ao devido processo legal antes da prática de atos que impactem concretamente na esfera jurídica de servidores públicos.
IV. DISPOSITIVO E TESE
Recurso provido.
Tese de julgamento:
A Administração Pública não pode reduzir unilateralmente a carga horária de servidor público sem instaurar regular processo administrativo que assegure contraditório e ampla defesa.
A omissão na análise de arguição de suspeição compromete a validade do procedimento por violação ao princípio da imparcialidade.
A ausência de intimação para apresentação de alegações finais configura cerceamento de defesa e nulidade do processo administrativo.
Vícios que atingem garantias constitucionais não podem ser convalidados à luz da Súmula 473 do STF.
É direito líquido e certo do servidor a manutenção da jornada de trabalho regularmente exercida, salvo motivação legal e devido processo prévio.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LIV e LV; Lei 9.784/1999, arts. 2º, parágrafo único, V e X, e 44; CPC, art. 15 e art. 146, § 1º; CC, art. 404; Lei 9.494/1997, art. 1º-F.
Jurisprudência relevante citada: STF, RE 594.296/MG, Rel. Min. Menezes Direito, Plenário, j. 13.11.2008.”
(APC n.º 8000635-19.2022.8.05.0110, Terceira Câmara Cível, Rel. Lícia Pinto Fragoso Modesto. Em 15/07/2025) - Destaquei
Desse modo, ainda que se admitisse o afastamento da decadência, o que não se reconhece, o processo administrativo de n.º 145/2021 seria nulo, impondo-se o restabelecimento da jornada de 40 horas semanais e o pagamento das diferenças remuneratórias correspondentes, a fim de restaurar a situação funcional anterior à decisão viciada.
Destarte, evidenciada a ofensa a direito líquido e certo, impõe-se a concessão da segurança, para determinar o restabelecimento da jornada de 40 horas semanais da impetrante e o pagamento das diferenças remuneratórias devidas a partir da data da impetração, com os respectivos reflexos sobre férias, décimo terceiro salário e demais verbas de natureza permanente.
Sobre os valores retroativos incidirão os consectários legais na forma do art. 1º-F da Lei nº 9.494/1997, com observância dos Temas 810/STF e 905/STJ, aplicando-se o IPCA-E até a EC 113/2021 e, a partir desta, a taxa SELIC.
Nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009, não há condenação em honorários advocatícios.
Nesses termos, DOU PROVIMENTO AO RECURSO.
É o voto.
Sala das Sessões,
HELOISA Pinto de Freitas Vieira GRADDI
RELATORA