PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO TRIBUTÁRIO. REGIME ESPECIAL DE FISCALIZAÇÃO. ICMS. DEVEDOR CONTUMAZ. LEI ESTADUAL N.º 7.014/96. INAPTIDÃO DE INSCRIÇÃO ESTADUAL. SANÇÃO POLÍTICA. INOCORRÊNCIA. RECURSO IMPROVIDO. SEGURANÇA DENEGADA.

I. CASO EM EXAME

1. Trata-se de apelação cível contra sentença que denegou a segurança pleiteada em mandado de segurança impetrado em face de ato consubstanciado na imposição de regime especial de fiscalização e na consequente declaração de inaptidão da inscrição estadual da empresa, em razão da sua caracterização como devedora contumaz, nos moldes da Lei Estadual n.º 7.014/1996.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2.    Discute-se nos autos a legalidade da imposição, pela autoridade fazendária estadual, de regime especial de fiscalização e pagamento, culminando com a inaptidão da inscrição estadual da empresa contribuinte, caracterizada como devedora contumaz, à luz da Lei Estadual n.º 7.014/1996, e se tal medida configuraria sanção política, à semelhança das hipóteses proscritas pelas Súmulas 70, 323 e 547 do Supremo Tribunal Federal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O regime especial de fiscalização busca evitar novos inadimplementos e garantir isonomia entre contribuintes, não podendo ser considerado como sanção política, já que não se trata de medida destinada à cobrança de débitos anteriormente constituídos. Cuida-se, na verdade, de legítimo regime especial destinado a refrear a sonegação de impostos, aplicado após a verificação de irregularidades cometidas pelo contribuinte.

4. A apelante não nega, de maneira inequívoca, ser “devedora contumaz”, limitando-se a alegar que a declaração de inaptidão a impediu de emitir notas fiscais e, por conseguinte, de realizar operações comerciais, consistindo em elemento de cobrança indireta, em afronta a princípios constitucionais e à jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, notadamente nas Súmulas n.º 70, 323 e 547.

5. Ocorre que os precedentes citados em nada lhe socorrem, pois versam sobre situações diversas. Outrossim, não há qualquer indício de que as medidas impostas pelo regime especial de recolhimento do ICMS constituam obstáculos desarrazoados que inviabilizam o prosseguimento das atividades da empresa fiscalizada, não se verificando a alegada violação aos princípios constitucionais da legalidade, livre iniciativa e ampla defesa.

6. Ademais, não se pode admitir que o contribuinte inadimplente se beneficie de um regime tributário idêntico ao dos adimplentes, sob pena de grave afronta à livre concorrência e à igualdade fiscal.

7. Considerando o contexto narrado, verifica-se que a restrição imposta à apelante decorre do seu próprio comportamento reiterado de inadimplência, e não de ato arbitrário estatal, sendo certo que a atuação da Fazenda Pública encontra respaldo no princípio da praticabilidade tributária, da ordem econômica e da concorrência leal.

IV. DISPOSITIVO

Recurso improvido. Sentença mantida por seus próprios fundamentos.

V. TESE JURÍDICA FIRMADA

“1. É legítima a imposição, de ofício, de regime especial de fiscalização e pagamento ao contribuinte considerado devedor contumaz, nos termos da legislação estadual, não configurando sanção política, mas instrumento preventivo de proteção ao erário e à livre concorrência, desde que respeitado o devido processo legal”.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 8027047-28.2019.8.05.0001em que é Apelante PACKLINE COMÉRCIO E DISTIBUIÇÃO LTDA e Apelado o ESTADO DA BAHIA. 

Acordam os MM. Desembargadores componentes da Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Bahia em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao Apelo e o fazem de acordo com o voto de sua Relatora.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 TERCEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 1 de Setembro de 2025.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Trata-se de Apelação Cível interposta por PACKLINE COMÉRCIO E DISTIBUIÇÃO LTDA contra a sentença de Id 67537832, da lavra da 3ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador, que, nos autos do Mandado de Segurança impetrado contra ato do SUPERINTENDENTE DE ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA DA SECRETARIA ESTADUAL DA FAZENDA – SEFAZ/BA, denegou a segurança vindicada, que visava anular o ato administrativo que determinou a inaptidão da inscrição estadual da Impetrante.

Irresignada, a Impetrante interpôs recurso de Apelação (Id 675378398), alegando, em síntese, que houve violação ao livre exercício da atividade econômica, porquanto a declaração de inaptidão a impediu de emitir notas fiscais e, por conseguinte, de realizar operações comerciais, além de impedir o faturamento de pedidos e despacho de mercadorias, receitas utilizadas para manutenção das atividades empresariais, dentre as quais o pagamento de folha de salários.

Sustenta que “O procedimento de declaração de inidoneidade, realizado de forma unilateral pela Autoridade Coatora, com base na existência de débitos por parte da Impetrante, consiste em elemento de cobrança indireta, de forma obliqua ao determinado para tal fim, como a realização integral do procedimento de constituição da dívida, e posteriormente a cobrança judicial dotada de especificidade e privilégios, por meio da Execução Fiscal”.

Requer o conhecimento e provimento do apelo, para reformar a sentença, concedendo a segurança impetrada para que seja, em definitivo, suspensa a aplicação de “sanção política”, por meio de cobrança indireta de crédito tributário, e afastada a declaração de inaptidão.

Contrarrazões de Id 67537851, pugnando pela manutenção da sentença.

Em cumprimento ao art. 931, do NCPC, restituo os autos à Secretaria, com relatório, ao tempo em que peço dia para julgamento, ressaltando a possibilidade de sustentação oral.

Salvador, 11 de agosto de 2025.

Rosita Falcão de Almeida Maia

Relatora

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Conheço do recurso, pois presentes os seus requisitos de admissibilidade.

Na exordial, a Impetrante alegou que a inaptidão vem resultando na impossibilidade de emissão de notas fiscais, faturamento, óbice à participação de concorrências etc., podendo ocasionar o encerramento total de suas atividades, tudo em desrespeito às Súmulas 70, 323, 547 do STF.

Requereu a concessão de medida liminar, objetivando a suspensão da declaração e inserção no rol de inaptos, especificamente quanto à sanção determinada com fulcro no art. 27, XXII, do RICMS Estado da Bahia, determinando-se à impetrada que se abstenha, por si ou por seus agentes, da prática de quaisquer atos punitivos tendentes a obstar ou cercear o desenvolvimento regular da sua atividade empresarial. No mérito, pugnou pela procedência da ação, para confirmação da liminar, com a consequente suspensão da aplicação de “sanção política”, por meio de cobrança indireta de crédito tributário, e o afastamento da declaração de inaptidão, face a existência de débito.

O Estado da Bahia interveio no feito, alegando que a impetrante deixou de recolher ICMS sob a alegação de que estaria atravessando momento de grave crise financeira, embora inexista prova pré-constituída de insolvência, recuperação judicial ou falência decretada por juízo competente, acrescentando que sua conduta vai muito além de um simples descumprimento de dever administrativo-fiscal do pagamento do ICMS autodeclarado e não pago, configurando-se o crime do art. 2º, II, da Lei 8.137/90.

Esclareceu que a impetrante, em realidade, foi caracterizada como devedora contumaz, pois acumulou um débito de R$ 1.147.888,00 (um milhão, cento e quarenta e sete mil, oitocentos e oitenta oito reais), distribuídos em 10 (dez) PAF´s, sendo incluída no regime especial de fiscalização e pagamento nos autos do processo administrativo (SAIPRO) nº 209245/2019-0, nos termos dos arts. 45 e 47 da Lei nº 7.014/96.

Aduziu que, intimada no processo administrativo fiscal nº 209245/2019-0 sobre sua inscrição no regime especial de fiscalização e pagamento do ICMS, em que passaria a ter a obrigação tributária de fazer os recolhimentos diários do imposto, a impetrante emitiu mais de 553 notas fiscais eletrônicas entre os dias 01/07/2019 a 16/07/2019, totalizando uma movimentação de R$ 1.901.129,90 (um milhão, novecentos e um mil, cento e vinte e nove reais e noventa centavos), com um crédito de ICMS apurado de R$ 209.543,42 (duzentos e nove mil, quinhentos e quarenta e três reais e quarenta e dois centavos), sem, contudo, recolhê-lo ao fisco, levando considerável vantagem econômica em relação aos seus concorrentes, com flagrante prática de concorrência desleal, razão pela qual sua inscrição foi tornada inapta, nos termos do art. 27, XXII, do RICMS/2012. Pugnou pela denegação da segurança.

Entendeu o sentenciante que o ato praticado pela autoridade impetrada não se reveste de ilegalidade ou abuso de poder, porquanto a situação dos autos não se enquadra nas súmulas 70, 323 e 547 do STF nem no Tema de Repercussão Geral 856, relativo ao Leading Case ARE 914.045/MG, haja vista que restou comprovado ser a impetrante devedora contumaz.

O decisum assim consignou:

“No tocante ao meritum causae, a parte impetrante pretende o afastamento da declaração de inaptidão face a existência de débito com a consequente suspensão da declaração e inserção de seu nome no rol de inaptos, especificamente quanto a sanção determinada com fulcro no art. 27, XXII (“quando o contribuinte deixar de cumprir obrigação imposta por regime especial de fiscalização”) do RICMS Estado da Bahia, bem como que a impetrada se abstenha, por si ou por seus agentes, da prática de quaisquer atos punitivos tendentes a obstar ou cercear o desenvolvimento regular da sua atividade empresarial.

É cediço que o ordenamento jurídico brasileiro veda ao Fisco o embargo ao exercício de atividade econômica como meio coercitivo para pagamento tributo. No entanto, da compulsão dos autos, verifica-se tratar de situação que não se enquadra nas súmulas 70, 323 e 547 do STF nem no Tema de Repercussão Geral 856, relativo ao Leading Case ARE 914.045/MG, com relação ao qual foi firmada a seguinte tese: “É inconstitucional a restrição ilegítima ao livre exercício de atividade econômica ou profissional, quando imposta como meio de cobrança indireta de tributos.”  

No caso vertente, restou comprovado nos autos ser a impetrante devedora contumaz, de vultosa quantia relativa a não recolhimento de ICMS, que ultrapassa o valor de mais de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais).

Assim dispõe a Lei estadual n° 7014/1996,que trata do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), e dá outras providências:

[...]

Deste modo, o ato praticado pela autoridade impetrada não se reveste de ilegalidade ou abuso de poder, não possuindo o impetrante direito líquido e certo à pretensão jurisdicional pretendida.

Do exposto, rejeito a preliminar suscitada na contestação, ao tempo em que DENEGO A SEGURANÇA PLEITEADA por ausência de ilegalidade ou abuso de poder do ato impetrado e, por via de consequência, ausência de direito líquido e certo da parte impetrante.  

Custas pela impetrante.

Sem  condenação em honorários advocatícios.

P. R. I”.

Pois bem.

A pretensão recursal não merece prosperar.

A Lei estadual n. 7014/1996 dispõe acerca do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação (ICMS), tratando expressamente da figura do devedor contumaz no âmbito do ICMS no Estado da Bahia, estabelecendo que o contribuinte, assim considerado, ficará sujeito ao regime especial de fiscalização e pagamento, o que representa uma forma de controle mais rígido e interventivo sobre suas operações.

Confira-se:

“Art. 45-C - Será considerado devedor contumaz o contribuinte que se enquadrar em uma das seguintes situações:

I - estiver inadimplente com o recolhimento do ICMS declarado referente a 03 (três) meses, consecutivos ou alternados, de apuração do imposto;

II - tiver débitos tributários inscritos em Dívida Ativa, sem exigibilidade suspensa, em valor superior a R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), desde que ultrapasse:

a) 30% (trinta por cento) do seu patrimônio líquido; ou

b) 25% (vinte e cinco por cento) do faturamento do ano imediatamente anterior.

Parágrafo único. Após a regularização dos débitos tributários previstos neste artigo, o contribuinte deixará de ser considerado devedor contumaz, restando suspensas todas as penalidades correlatas.

Art. 47. O regime especial de fiscalização e pagamento será determinado por ato do Titular da Superintendência de Administração Tributária da Secretaria da Fazenda e consistirá, isolada ou cumulativamente:

I - na obrigatoriedade do pagamento do ICMS no momento da saída da mercadoria ou da prestação do serviço, inclusive o relativo ao imposto devido por substituição tributária;

II - na obrigatoriedade do pagamento do imposto, devido por antecipação tributária, na entrada no território deste Estado, relativamente às mercadorias provenientes de outras Unidades da Federação;

III - na sujeição à vigilância constante por funcionários do Fisco Estadual, inclusive com plantões permanentes no estabelecimento.

IV - na cassação de credenciamentos, habilitações e autorizações. (Inciso acrescentado pela Lei Nº 13199 DE 28/11/2014).

Art. 48. Aplicar-se-ão aos contribuintes que não cumprirem exigências ou condições impostas pela legislação as seguintes penas, sem prejuízo das demais penalidades:

I - cancelamento de benefícios e incentivos fiscais;

II - cassação de regime especial para pagamento, emissão de documentos fiscais ou escrituração de livros, conforme o caso, na forma prevista em regulamento.

III - cancelamento de autorização ou credenciamento”.  

Da leitura, vê-se que o regime especial de fiscalização busca evitar novos inadimplementos e garantir isonomia entre contribuintes, não podendo ser considerado como sanção política, já que não se trata de medida destinada à cobrança de débitos anteriormente constituídos. Cuida-se, na verdade, de legítimo regime especial destinado a refrear a sonegação de impostos, aplicado após a verificação de irregularidades cometidas pelo contribuinte.

A apelante não nega, de maneira inequívoca, ser “devedora contumaz”, limitando-se a alegar que a declaração de inaptidão a impediu de emitir notas fiscais e, por conseguinte, de realizar operações comerciais, consistindo em elemento de cobrança indireta, em afronta a princípios constitucionais e à jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, notadamente nas Súmulas n.º 70, 323 e 547.

Ocorre que os precedentes citados em nada lhe socorrem, pois versam sobre situações diversas:

·                Súmula 70: É inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo para cobrança de tributo.

·                Súmula 323: É inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos.

·                Súmula 547: Não é lícito à autoridade proibir que o contribuinte em débito adquira estampilhas, despache mercadorias nas          alfândegas e exerça suas atividades profissionais.

Outrossim, não há qualquer indício de que as medidas impostas pelo regime especial de recolhimento do ICMS constituam obstáculos desarrazoados que inviabilizam o prosseguimento das atividades da empresa fiscalizada, não se verificando a alegada violação aos princípios constitucionais da legalidade, livre iniciativa e ampla defesa.

Com efeito, o Regime Especial não impede a atividade empresarial, uma vez que não há proibição de emissão de nota fiscal, mas tão somente a determinação de pagamento adiantado do imposto.

Portanto, a imposição de ofício do referido regime possui amparo legal, não sendo possível concluir, de forma simplória, que tão somente a sua imposição implique, automaticamente, ilegalidade ou irregularidade e violação a direito líquido e certo da apelante.

Ademais, não se pode admitir que o contribuinte inadimplente se beneficie de um regime tributário idêntico ao dos adimplentes, sob pena de grave afronta à livre concorrência e à igualdade fiscal.

Assim, considerando o contexto aqui narrado, verifica-se que a restrição imposta à apelante decorre do seu próprio comportamento reiterado de inadimplência, e não de ato arbitrário estatal, sendo certo que a atuação da Fazenda Pública encontra respaldo no princípio da praticabilidade tributária, da ordem econômica e da concorrência leal.

A propósito:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROCESSO CIVIL E DIREITO TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. LIMINAR DEFERIDA, VEDANDO O IMPEDIMENTO DE EMISSÃO DE NOTAS FISCAIS SEM PAGAMENTO PRÉVIO DO TRIBUTO. RECURSO DO MUNICÍPIO. PRELIMINAR DE INCOMPETÊNCIA. DESCABIMENTO. RESOLUÇÃO TJBA 24/2018. MÉRITO. ISS. PROGRAMA DE CONFORMIDADE FISCAL. PROJETO “DEVEDOR CONTUMAZ”. DECRETO MUNICIPAL 36.368/2022. CRITÉRIO OBJETIVAMENTE PREVISTO NA LEI MUNICIPAL 7 .186/2006 PARA CARACTERIZAÇÃO DO CONTRIBUINTE COMO DEVEDOR CONTUMAZ (ART. 99-D). IN CASU, A EXIGÊNCIA DE PAGAMENTO ANTECIPADO DO TRIBUTO NÃO SE CARACTERIZA COMO COAÇÃO, SANÇÃO POLÍTICA OU VIOLAÇÃO AO LIVRE EXERCÍCIO DA ATIVIDADE ECONÔMICA. INADIMPLÊNCIA INCONTROVERSA . INAPLICABILIDADE DAS SÚMULAS 70, 323 E 547 DO STJ. AUSÊNCIA DE REQUISITOS PARA CONCESSÃO DA TUTELA DE URGÊNCIA. PRECEDENTES. SITUAÇÃO CONCRETA QUE JUSTIFICA A REFORMA DO DECISUM RECORRIDO, NA LINHA DO PARECER DA PROCURADORIA DE JUSTIÇA . CONCLUSÃO: LIMINAR CASSADA. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. (TJ-BA - Agravo de Instrumento: 80505573420238050000, Relator.: ROBERTO MAYNARD FRANK, QUARTA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 21/03/2024)

MANDADO DE SEGURANÇA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. PRELIMINAR REJEITADA . LEI MUNICIPAL Nº 7.186/2006. DECRETO MUNICIPAL N 36.368/2022 . MUNICÍPIO DE SALVADOR. IMPOSTO SOBRE SERVIÇOS DE QUALQUER NATUREZA – ISS. DEVEDOR CONTUMAZ. CONDICIONAMENTO DA EMISSÃO DE NOTA FISCAL AO PAGAMENTO PRÉVIO DO IMPOSTO . POSSIBILIDADE. DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO DEMONSTRADO. DENEGAÇÃO DA ORDEM. AGRAVO INTERNO PREJUDICADO . I- A alegada inadequação da via eleita pelo não cabimento do mandado de segurança contra lei em tese merece ser afastada. Com efeito, a impetração não ataca a Lei Municipal nº 7.186/2006 e o Decreto Municipal nº 36.368/2022 em abstrato, mas, sim, o ato concreto de enquadramento da impetrante como “inadimplente contumaz”, com base no Código Tributário e de Rendas do Município de Salvador (Lei nº 7 .186/2006) e a consequente aplicação da sanção administrativa do artigo 3º, incisos de I a III, do Decreto nº 36.368, de 01 de dezembro de 2022. Preliminar rejeitada II – O presente mandamus objetiva a concessão da ordem, no sentido de determinar ao Impetrado que não desautorize a emissão de Notas Fiscais por parte da Impetrante sem o recolhimento antecipado do ISS (Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza) III- Considerando que o decreto tem como objetivo apenas prevenir a ocorrência de novos inadimplementos do devedor habitual e não é uma medida destinada a cobrança de débitos anteriormente constituídos, não pode ser considerado como sanção política. Ademais, o Regime Especial não impede a atividade empresarial, vez que não há proibição de emissão de nota fiscal, mas tão somente a determinação de pagamento adiantado do imposto . IV – Caso em que a exigência de demonstração de pagamento antecipado de tributo não se mostra desproporcional e nem abusiva. Acresça-se que a inadimplência contumaz implica não somente em prejuízo ao Fisco, mas também em concorrência desleal, constituindo a restrição, também, um incentivo aos contribuintes que se mantêm em dia. V- Assim, não há ilegalidade no ato impugnado, vez que editado em obediência a legislação municipal, sendo incontroverso que a impetrante se amolda a hipótese legal, restando, portanto, demonstrada ausência de direito líquido e certo a amparar a pretensão mandamental. VI- Julgado o mérito do mandamus, o agravo interno resta prejudicado. VII– Denegação da ordem mandamental. (TJ-BA - Mandado de Segurança: 80184789620238050001, Relator.: PAULO ALBERTO NUNES CHENAUD, SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Data de Publicação: 27/05/2023)

No mesmo sentido:

APELAÇÃO CÍVEL - MANDADO DE SEGURANÇA – Regime Especial Ex Officio de recolhimento de Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), previsto nos artigos 71 e 72 da Lei nº 6.374/1989 e nos artigos 19 e 20 da Lei Complementar nº 1.320/2018 – Legalidade – Regime Especial destinado a evitar nova evasão fiscal, não configurando cobrança camuflada ou vexatória de dívida tributária anterior – Medidas que não constituem obstáculos desarrazoados a inviabilizar o prosseguimento das atividades da empresa fiscalizada – Contribuinte caracterizado como devedor contumaz e que reiteradamente deixou de adequar a sua conduta, insistindo na inadimplência fiscal - Precedentes do C. Superior Tribunal de Justiça pela possibilidade da inclusão de contribuinte em regime especial de fiscalização, arrecadação e controle quando há provas de reiterado inadimplemento de obrigações tributárias - Sentença que denegou a ordem mantida - Recurso da impetrante desprovido. (TJ-SP - Apelação Cível: 10162335620248260053 São Paulo, Relator.: Maria Laura Tavares, Data de Julgamento: 29/11/2024, 5ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 29/11/2024) 

Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER E NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, mantendo-se inalterada a sentença vergastada.

Sala das Sessões,      de                   de  2025.

Presidente

Rosita Falcão de Almeida Maia

Relatora