PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Seção Cível de Direito Público
| Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8035674-14.2025.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público |
| IMPETRANTE: MUNICIPIO DE BARRO ALTO |
| Advogado(s): JOSE EDUARDO BARRETO ALVES |
| IMPETRADO: CONSELHEIRO DO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DA BAHIA e outros (2) |
| Advogado(s): FLAVIA SCOLESE RIBEIRO |
VOTO
Presentes os requisitos constitucionais e legais de admissibilidade, bem como a regularidade formal da impetração e o interesse de agir do Impetrante, conheço do presente Mandado de Segurança e passo à análise aprofundada do mérito da demanda.
A controvérsia central instalada neste processo consiste em determinar se o ato emanado por Conselheiro do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia, que determinou a imediata suspensão da utilização de brasão e logomarca pela Prefeitura de Barro Alto, sob a alegação de necessidade de aprovação legislativa prévia, encontra amparo nas balizas da competência material conferida àquele órgão de controle externo.
Em outros termos, cumpre ao Poder Judiciário avaliar se a autoridade de contas usurpou competência jurisdicional ao realizar controle de legalidade genérica e abstrata de ato administrativo que não guarda relação direta com o controle contábil, financeiro, orçamentário, operacional ou patrimonial do Município.
O Mandado de Segurança é ação constitucional de natureza civil, destinada à proteção de direito líquido e certo não amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que alguém sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade pública, conforme preceitua o art. 5º, LXIX, da Constituição Federal, regulamentado pela Lei nº 12.016/2009.
O conceito de direito líquido e certo exige que os fatos constitutivos do direito alegado pelo impetrante sejam demonstrados de plano, mediante prova documental pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória durante o trâmite processual. O direito deve apresentar-se manifesto em sua existência e delimitado em sua extensão no exato momento da impetração.
No caso vertente, o conjunto probatório anexado à petição inicial cumpre integralmente este requisito de admissibilidade material.
O Município colacionou o inteiro teor da decisão administrativa impugnada, a Lei Orgânica Municipal promulgada no ano de 2010 e a manifestação prévia apresentada pelo gestor municipal perante o órgão de contas.
Depreende-se dos autos que o Chefe do Poder Executivo alterou a identidade visual da administração, o Presidente da Câmara Municipal formulou representação e a autoridade do Tribunal de Contas determinou a suspensão do uso do novo símbolo sob o fundamento de ausência de lei municipal específica.
Não há fatos ocultos a demandar investigação ou perícia. O que se impõe é um juízo de valor estritamente jurídico e constitucional sobre os limites do poder da autoridade impetrada para proferir tal determinação inibitória.
A pretensão do Município alicerça-se na tese de que a autoridade de contas agiu fora da esfera de sua competência legal. A demonstração de incompetência absoluta de autoridade pública para a prática de um ato restritivo de direitos é fundamento clássico e suficiente para caracterizar a violação a direito líquido e certo.
O ente público municipal possui o direito inalienável de submeter-se apenas aos controles e fiscalizações exercidos por órgãos detentores de competência material validamente outorgada pelo texto constitucional.
Para solucionar a lide, torna-se imprescindível fixar de forma precisa a extensão da competência do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia.
O modelo constitucional brasileiro estabelece um sistema de freios e contrapesos que repudia a concentração de poderes e define esferas de atuação rigorosamente delimitadas para cada instituição do Estado.
O controle externo da administração pública municipal, a cargo do Poder Legislativo, é exercido com o auxílio do Tribunal de Contas. A Constituição Federal, em seus arts. 70 e 71, cujas simetrias são de observância obrigatória pelos Estados e Municípios, estabelece que a fiscalização a ser exercida abrange a dimensão contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.
Destina-se este controle a verificar a legalidade, a legitimidade e a economicidade na aplicação das subvenções e renúncias de receitas, bem como na gestão de dinheiro, bens e valores públicos. A Lei Complementar Estadual n.º 06/1991 (Lei Orgânica do TCM/BA) reproduz fielmente estas balizas.
A competência das cortes de contas é, portanto, de direito estrito. O Tribunal de Contas é um órgão técnico de viés contábil e financeiro. Ele não exerce função jurisdicional geral nem ostenta a prerrogativa de atuar como revisor universal dos atos da administração pública.
A legalidade que o órgão de contas tem o dever de fiscalizar não é a legalidade em seu sentido amplo e abstrato, mas sim a legalidade vinculada diretamente à execução do orçamento, à realização da despesa pública, à higidez dos procedimentos licitatórios e à proteção do patrimônio público contra danos econômicos.
O Ministério Público do Estado da Bahia, em substancioso e preciso parecer encartado nestes autos, acertadamente destacou que não cabe à autoridade de contas conhecer e deliberar em sede de representação para efetuar controle de legalidade administrativa desvinculado de contas, despesas específicas ou contratos.
O Tribunal de Contas não é um órgão de ouvidoria geral, nem substituto do Poder Judiciário para avaliar validade formal de atos políticos ou de conveniência administrativa que não impactem concretamente o erário com evidências de irregularidade contábil.
É certo que os Tribunais de Contas detêm poder cautelar, o qual se traduz na capacidade de expedir determinações urgentes para sustar atos ou procedimentos. Contudo, este poder cautelar não é autônomo nem ilimitado. Ele é estritamente instrumental e acessório à sua competência principal.
A medida cautelar expedida pelo órgão de contas deve, obrigatoriamente, estar atrelada à prevenção de grave lesão ao erário, à preservação da regularidade de um procedimento licitatório ou à garantia da utilidade prática de uma futura decisão sobre a regularidade das contas públicas.
Ausente este nexo de causalidade com o aspecto financeiro ou patrimonial do Estado, a expedição de medida inibitória extrapola flagrantemente o escopo de atuação do Tribunal.
Analisando o conteúdo da decisão monocrática impugnada, à luz dos conceitos anteriormente explanados, constata-se de forma clara que o Conselheiro do Tribunal de Contas fundamentou a medida cautelar de suspensão do brasão municipal exclusivamente na ausência de base legislativa prévia e na necessidade de preservação da memória institucional da localidade.
O ato coator assentou o seu fumus boni iuris na premissa de que o art. 2º, § 2º, da Lei Orgânica Municipal de Barro Alto reconhece o brasão como símbolo oficial e que, por consequência, sua alteração demandaria deliberação legislativa específica.
Concluiu o Conselheiro, em nítido juízo de controle de legalidade formal, que o uso de logomarca não aprovada pelo Legislativo viola a ordem jurídica local, justificando a paralisação do ato executivo.
Inexiste, em toda a extensão do relatório e da fundamentação da decisão administrativa ora atacada, qualquer menção à análise de contratos de publicidade superfaturados, a fraudes em licitações para confecção de materiais gráficos ou a desvio de recursos públicos na criação da referida identidade visual.
A motivação central da autoridade de contas limitou-se ao exame da validade formal do ato administrativo frente ao processo legislativo previsto na Lei Orgânica e ao suposto valor simbólico da logomarca anterior.
Ora, a apreciação da higidez de um ato administrativo que estabelece a comunicação institucional do Executivo frente à Constituição Federal, que em seu art. 13, § 2º, autoriza os Municípios a terem símbolos próprios, e à Lei Orgânica local, é matéria de pura e simples legalidade abstrata.
A discussão sobre se o silêncio da lei municipal autoriza ou veda o Prefeito de alterar o brasão herdado de gestões anteriores é um litígio de ordem político-administrativa e jurídica que deve ser resolvido pelas vias próprias, ou seja, pelo Poder Legislativo, no exercício de sua função legiferante típica, ou pelo Poder Judiciário, quando devidamente provocado pelas vias jurisdicionais adequadas.
O Tribunal de Contas dos Municípios não detém estatura constitucional para afastar a eficácia de atos de gestão que não interfiram diretamente nas searas de competência material descritas nos art. 70 e 71 do texto constitucional.
A legitimidade da provocação originária, feita por representação do Presidente da Câmara de Vereadores, não tem o condão de alargar as atribuições do órgão de contas. Não se pode admitir a conversão das Cortes de Contas em tribunais de controle abstrato de constitucionalidade ou em instâncias de controle de moralidade de atos não vinculados a dispêndios públicos, sob pena de subversão do modelo constitucional vigente.
A intervenção direta do Tribunal de Contas sobre a estética institucional do Município, imiscuindo-se na decisão administrativa de escolha de símbolos e ordenando a retirada de materiais de divulgação do evento de São João, configura inaceitável ativismo administrativo do órgão de controle, evidenciando vício manifesto de competência.
A autoridade impetrada substituiu-se ilegitimamente ao Poder Judiciário e ao próprio Poder Legislativo local.
O princípio da inafastabilidade da jurisdição, insculpido no art. 5º, XXXV, da Constituição da República, reserva ao Poder Judiciário o monopólio da última palavra na aplicação do direito e no controle amplo de legalidade dos atos oriundos dos demais Poderes.
Quando se trata de impugnar a validade de um ato do Chefe do Poder Executivo sob a genérica alegação de ofensa à lei municipal ou de necessidade de projeto de lei específico – sem que o cerne da questão seja a regularidade de uma despesa pública ou contrato administrativo –, a arena adequada para debater a invalidade do ato é exclusivamente a judicial.
O ato de julgar se o Chefe do Executivo pode ou não escolher uma logomarca em verde e dourado em substituição a uma logomarca antiga, baseando-se na interpretação dos limites de sua competência gerencial dispostos na Lei Orgânica Municipal, é atividade eminentemente jurisdicional.
A adoção de medida acautelatória inominada pelo Tribunal de Contas para impedir a eficácia de tal decisão gerencial retira do Judiciário a prerrogativa constitucional de dirimir os conflitos de legalidade abstrata, ofendendo gravemente o princípio da separação dos poderes.
Conforme exaustivamente explanado no minucioso parecer do Ministério Público, é incabível que um Conselheiro de Tribunal de Contas interfira diretamente na condução administrativa geral do Município, salvo quando a ação repercutir substancialmente sobre a legitimidade contábil e a economicidade da gestão.
A medida cautelar imposta pelo TCM/BA nestes autos perdeu totalmente o necessário nexo de instrumentalidade com o controle externo financeiro e assumiu evidente feição de tutela inibitória de direitos administrativos e civis, providência para a qual referida corte administrativa não detém jurisdição.
O direito líquido e certo do Município de Barro Alto encontra-se plenamente vulnerado, à medida que a Administração Pública Municipal foi submetida a uma ordem imperativa de paralisação de atos de comunicação visual (que impactam rotinas administrativas básicas, impressos, documentações e campanhas publicitárias) proferida por autoridade manifestamente incompetente para a matéria em questão.
Também não devemos olvidar que tal medida, ao contrário da finalidade precípua da Corte de Contas, possui aptidão para ocasionar despesas inesperadas para o Poder Executivo local, o que, ao final, pode se traduzir em dano ao erário, provocado por um órgão que em verdade deveria atuar para inibir esta ocorrência.
A constatação do vício insanável de competência material acarreta a nulidade absoluta da decisão monocrática atacada. Por arrastamento legal e lógico, devem ser anuladas quaisquer penalidades ou repercussões processuais impostas ao gestor municipal decorrentes especificamente da ordem inibitória exarada no Processo TCM nº 11571e25.
Em resumo, o Município não pode ser compelido a suportar os prejuízos administrativos advindos de um controle exercido fora das margens constitucionais.
Ressalta-se, por fim, que a concessão desta segurança baseia-se restritivamente na incompetência do Tribunal de Contas para a expedição do ato impugnado. Este julgamento não afasta a prerrogativa do Poder Legislativo local de, querendo, debater e editar leis específicas regulamentando os símbolos municipais, nem subtrai de eventuais legitimados o direito de questionar a legalidade das ações administrativas perante o juízo competente e através dos mecanismos processuais constitucionais adequados.
Conclusão.
Ante o exposto, acompanhando integralmente o escorreito parecer do Ministério Público do Estado da Bahia, voto no sentido de CONCEDER A SEGURANÇA pleiteada, para declarar a nulidade da decisão monocrática proferida pela autoridade coatora no âmbito do Processo TCM nº 11571e25, reconhecendo a incompetência material do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia para exercer controle abstrato de legalidade sobre a instituição de símbolos municipais desvinculado do controle de gastos públicos.
Por consectário, afasto definitivamente a ordem de suspensão da utilização do brasão e da logomarca adotados pela Administração Municipal de Barro Alto, restaurando a eficácia dos atos administrativos de gestão visual emanados do Chefe do Poder Executivo local até que legislação pertinente venha a regular o tema ou decisão de autoridade judicial competente determine o contrário.
É como voto.
Des. RAIMUNDO SÉRGIO SALES CAFEZEIRO
Relator