PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. ANULAÇÃO DE ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO. CONTROLE JURISDICIONAL DE LEGALIDADE. SEPARAÇÃO DE PODERES. AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO. MOTIVAÇÃO INADEQUADA DO ATO ADMINISTRATIVO. NULIDADE. MULTA COMINATÓRIA. FIXAÇÃO DE TETO MÁXIMO. DESNECESSIDADE. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. VEDAÇÃO LEGAL. RECURSO DESPROVIDO. SENTENÇA REFORMADA EM REMESSA NECESSÁRIA.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação interposta pela Fazenda Pública contra sentença que, em sede de mandado de segurança, anulou ato administrativo que cancelou alvará de funcionamento de estabelecimento comercial, determinando sua revalidação sob pena de multa diária de R$ 1.000,00, com condenação ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o controle jurisdicional exercido sobre o ato administrativo que anulou o alvará de funcionamento configura violação ao princípio da separação dos poderes; (ii) estabelecer se é necessária a fixação de teto máximo para a multa cominatória arbitrada em face da Fazenda Pública.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O controle jurisdicional dos atos administrativos constitui corolário do princípio da inafastabilidade da jurisdição (art. 5º, XXXV, CF/88), restringindo-se aos aspectos de legalidade, sem alcançar o mérito administrativo entendido como juízo de conveniência e oportunidade.

4. A motivação constitui requisito essencial de validade do ato administrativo, fundamentando-se nos princípios constitucionais da legalidade, publicidade e moralidade administrativa, devendo conter clareza e congruência entre os motivos apresentados e a decisão adotada (art. 2º, parágrafo único, VII, e art. 50 da Lei nº 9.784/1999).

5. O ato administrativo que anulou o alvará de funcionamento fundamentou-se em termos absolutamente genéricos e vagos ("estabelecimento não possui elementos essenciais ao cumprimento de suas finalidades perante a legislação municipal"), sem especificar os elementos ausentes, os dispositivos legais descumpridos ou as circunstâncias fáticas concretas que justificaram a medida.

6. A ausência de motivação adequada impede o exercício do direito de defesa pelo administrado e inviabiliza o controle de legalidade do ato, configurando vício insanável que conduz à nulidade, sendo corroborada pela ausência de resposta da autoridade impetrada às informações requisitadas.

7. O ato foi praticado sem observância do contraditório e da ampla defesa, princípios constitucionais expressamente assegurados pelo art. 5º, LV, da Constituição Federal.

8. Não se trata de substituir o juízo de conveniência e oportunidade da Administração Pública, mas de invalidar ato administrativo eivado de vícios insanáveis, não havendo violação ao princípio da separação dos poderes, mas legítimo exercício da função jurisdicional de controle de legalidade.

9. A multa diária de R$ 1.000,00 revela-se razoável e proporcional considerando a natureza da obrigação e a capacidade econômica do ente público, possuindo natureza processual e caráter coercitivo destinado a assegurar a efetividade da tutela jurisdicional.

10. A fixação de teto máximo comprometeria a efetividade da tutela, permitindo que o ente público deliberadamente opte por descumprir a ordem judicial mediante pagamento de multa limitada, sendo que o ordenamento jurídico oferece mecanismos adequados para evitar excesso, notadamente a possibilidade de revisão prevista no art. 537, § 1º, do CPC.

11. O art. 25 da Lei nº 12.016/2009 veda expressamente a condenação ao pagamento de honorários advocatícios em mandado de segurança, impondo-se a reforma da sentença neste ponto em sede de remessa necessária.

IV. DISPOSITIVO E TESE

12. Recurso desprovido. Sentença reformada em remessa necessária para excluir a condenação ao pagamento de honorários advocatícios.

Tese de julgamento: 1. O controle jurisdicional de ato administrativo que anula alvará de funcionamento com motivação genérica, vaga e insuficiente, praticado sem observância do contraditório e ampla defesa, não configura violação ao princípio da separação dos poderes, mas legítimo exercício da função de controle de legalidade quando evidenciados vícios insanáveis. 2. A fixação de multa cominatória em valor razoável e proporcional dispensa a estipulação de teto máximo, sob pena de comprometer a efetividade da tutela jurisdicional, podendo ser revista nos termos do art. 537, § 1º, do CPC caso se torne excessiva. 3. É vedada a condenação ao pagamento de honorários advocatícios em mandado de segurança, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009.

______________

Dispositivos relevantes citados: Art. 2º, art. 5º, XXXV e LV, art. 37, caput, e art. 60, § 4º, III, da Constituição Federal de 1988; arts. 536, 537, § 1º, do Código de Processo Civil; art. 2º, parágrafo único, VII, e art. 50 da Lei Federal nº 9.784/1999; art. 25 da Lei nº 12.016/2009.

Jurisprudência relevante citada: STF, ARE 1020052 AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, j. 02/05/2017; STF, AI 800892 AgR, Rel. Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, j. 12/03/2013; STJ, AgInt no REsp n. 1.526.657/DF, Rel. Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, j. 19/05/2016; Súmula 169/STJ; Súmula 512/STF.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 0000185-60.2009.8.05.0114, da Comarca de Itacaré, em que é Apelante o MUNICÍPIO DE ITACARÉ e Apelada VANESSA SPINELLI PIÑEIRO.

Acordam os Desembargadores integrantes da Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso, REFORMANDO a sentença em remessa necessária, nos termos do voto do Relator.

Presidente

Des. Renato Ribeiro Marques da Costa

Relator

Procurador(a)

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 QUINTA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 21 de Janeiro de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

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  Quinta Câmara Cível 

Trata-se de Apelação Cível interposta pelo MUNICÍPIO DE ITACARÉ (Id. 85205965) em face da sentença de Id. 85205956, proferida pelo Juízo da Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais da Comarca de Itacaré, que concedeu a segurança para VANESSA SPINELLI PIÑEIRO.

A impetrante alegou que possuía academia de ginástica com licença de funcionamento regularmente emitida pela municipalidade, porém, em razão de reclamação de vizinhas, a autoridade impetrada determinou a revogação da licença e o fechamento do estabelecimento sem observância do contraditório e da ampla defesa, além de o ato carecer de adequada motivação.

A sentença, proferida em 16/05/2011 (Id. 85205956), assim decidiu:

Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE o pedido para conceder a ordem requerida, tornando sem efeito o ato que revogou a licença de funcionamento do estabelecimento comercial da impetrante. Arbitro multa diária no valor de R$ 1.000,00 em caso de descumprimento da ordem, sem prejuízo das sanções penais. Sem condenação em custas. Condeno o Município ao pagamento de honorários advocatícios que arbitro em R$ 3.000,00.

Irresignado, o Município de Itacaré interpôs a presente Apelação, sustentando que “a Constituição Federal de 1988, ao estabelecer a tripartição dos poderes, atribui a cada um deles funções específicas e independentes. Ao Poder Judiciário, compete o controle da legalidade dos atos administrativos, verificando sua conformidade com a lei e com os princípios constitucionais. No entanto, tal controle não se estende ao mérito administrativo, ou seja, à análise da conveniência e oportunidade das decisões tomadas pela Administração Pública”.

Argumenta que “a ingerência do Poder Judiciário no mérito do ato administrativo configura violação ao princípio da separação dos poderes, subvertendo a lógica do sistema constitucional e comprometendo a autonomia da Administração Pública na gestão dos seus interesses”.

Alega ainda que “o controle jurisdicional dos atos administrativos discricionários não pode substituir o juízo de conveniência e oportunidade realizado pela Administração Pública, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes”.

Pondera que “o douto juízo ao tornar sem efeito o ato administrativo e os motivos que deram causa ao mesmo violou o princípio da tripartição dos poderes, bem como adentrou ao mérito do ato administrativo”.

Quanto à multa cominatória, o apelante afirma que “a fixação de astreintes sem um teto máximo em face da Fazenda Pública configura uma medida desproporcional e desarrazoada, que pode comprometer a destinação dos recursos públicos e prejudicar a prestação de serviços essenciais à população”, invocando o princípio da indisponibilidade do interesse público e as normas da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Requer seja o recurso conhecido e provido para reformar a sentença, reconhecendo-se a impossibilidade de o Poder Judiciário adentrar ao mérito do ato administrativo impugnado e fixando-se teto máximo para as astreintes.

Não foram apresentadas contrarrazões.

O Ministério Público opinou pela não intervenção (Id. 85723337).

É breve o relatório.

Salvador/BA, data registrada no sistema

Des. Renato Ribeiro Marques da Costa

Relator

RM09

PODER JUDICIÁRIO

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  Quinta Câmara Cível 

Conheço do recurso, porquanto presentes os pressupostos de admissibilidade recursal.

O apelante suscita duas questões: (i) alegada violação ao princípio da separação dos poderes em razão do controle jurisdicional exercido sobre o ato administrativo que anulou o alvará de funcionamento; e (ii) necessidade de fixação de teto máximo para a multa cominatória arbitrada em face da Fazenda Pública.

O sistema constitucional brasileiro consagra o princípio da separação dos poderes como cláusula pétrea (artigo 60, § 4º, inciso III, da Constituição Federal), estabelecendo que são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário (artigo 2º da Constituição Federal), sendo que a Administração Pública, no exercício de suas atribuições, sujeita-se aos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (artigo 37, caput, da Constituição Federal).

O controle jurisdicional dos atos administrativos constitui corolário do princípio da inafastabilidade da jurisdição previsto no artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal, segundo o qual “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”, sendo certo que, via de regra, esse controle restringe-se aos aspectos de legalidade, não alcançando o mérito administrativo entendido como juízo de conveniência e oportunidade.

No que diz respeito aos elementos do ato administrativo, a motivação constitui requisito essencial de validade, encontrando fundamento nos princípios constitucionais da legalidade, da publicidade e da moralidade administrativa, sendo que a Lei Federal nº 9.784/1999 estabelece em seu artigo 2º, parágrafo único, inciso VII, como critério a ser observado nos processos administrativos a “indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão”, exigindo o artigo 50 do mesmo diploma legal que a motivação contenha clareza e congruência entre os motivos apresentados e a decisão adotada.

No caso dos autos, o ato administrativo de anulação do alvará de funcionamento (Id. 85205941 – pág. 6) fundamentou-se nos seguintes termos: “Considerando que este estabelecimento não possui elementos essenciais ao cumprimento de suas finalidades perante a legislação municipal...”, revelando-se tal fundamentação absolutamente genérica, vaga e insuficiente para permitir a compreensão dos motivos que efetivamente ensejaram a interdição das atividades comerciais, uma vez que a motivação não pode se limitar a conceitos jurídicos indeterminados ou afirmações genéricas que impossibilitem a identificação concreta dos pressupostos fáticos e jurídicos da decisão.

Seria imprescindível que a Administração Pública tivesse indicado de forma clara e precisa quais seriam os “elementos essenciais” ausentes e de que forma o estabelecimento deixaria de atender às “finalidades perante a legislação municipal”, especificando os dispositivos legais eventualmente descumpridos e as circunstâncias fáticas concretas que justificaram a medida, porquanto a ausência de motivação adequada impede o exercício do direito de defesa pelo administrado e inviabiliza o controle de legalidade do ato, configurando vício insanável que conduz à nulidade.

Cumpre ressaltar que a autoridade impetrada foi devidamente notificada para prestar informações e deixou transcorrer in albis o prazo para resposta, circunstância que corrobora a fragilidade dos fundamentos que teriam motivado anulação do alvará de funcionamento, sendo certo ainda que o ato foi praticado sem observância do contraditório e da ampla defesa, princípios constitucionais expressamente assegurados pelo artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal.

Verifica-se, portanto, que no presente caso não se trata de substituir o juízo de conveniência e oportunidade da Administração Pública, mas de invalidar ato administrativo eivado de vícios insanáveis consistentes na ausência de motivação adequada e na inobservância dos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa, não havendo qualquer violação ao princípio da separação dos poderes, mas sim o legítimo exercício da função jurisdicional de controle de legalidade dos atos administrativos.

Vejamos a jurisprudência dominante acerca do tema:

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ATO ADMINISTRATIVO. CONTROLE DE LEGALIDADE PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE. 1. O Supremo Tribunal Federal firmou entendimento no sentido de que não viola o princípio da separação dos Poderes o controle de legalidade do ato administrativo. 2. A matéria controvertida depende da análise do conjunto fático-probatório, o que afasta o cabimento do recurso extraordinário. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível condenação em honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 4. Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015.

(ARE 1020052 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 02-05-2017, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-101 DIVULG 15-05-2017 PUBLIC 16-05-2017)

EMENTA Agravo regimental no agravo de instrumento. Negativa de prestação jurisdicional. Não ocorrência. Princípios da ampla defesa e do contraditório. Ofensa reflexa. Controle judicial. Ato administrativo ilegal. Possibilidade. Precedentes. 1. A jurisdição foi prestada pelo Tribunal de origem mediante decisão suficientemente motivada. 2. A afronta aos princípios da legalidade, do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório, dos limites da coisa julgada e da prestação jurisdicional, quando depende, para ser reconhecida como tal, da análise de normas infraconstitucionais, configura apenas ofensa indireta ou reflexa à Constituição da República, o que não enseja o reexame da matéria em recurso extraordinário. 3. Não viola o princípio da separação dos poderes o controle pelo Poder Judiciário de ato administrativo eivado de ilegalidade ou abusividade, o qual envolve a verificação da efetiva ocorrência dos pressupostos de fato e direito, podendo o Judiciário atuar, inclusive, nas questões atinentes à proporcionalidade e à razoabilidade. 4. Agravo regimental não provido.

(AI 800892 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Primeira Turma, julgado em 12-03-2013, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-084 DIVULG 06-05-2013 PUBLIC 07-05-2013)

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. EMBARGOS INFRINGENTES EM MANDADO DE SEGURANÇA. INADMISSIBILIDADE. ATO ADMINISTRATIVO. CONTROLE JURISDICIONAL. OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. CABIMENTO. CONCURSO PÚBLICO. LIMITAÇÃO ETÁRIA FIXADA EM EDITAL. COMPROVAÇÃO DE IDADE NA DATA DA INSCRIÇÃO NO CONCURSO. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.

I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. Assim sendo, in casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015.

II - Os embargos infringentes são inadmissíveis em Apelação em Mandado de Segurança, nos termos da Súmula 169/STJ.

III - É pacífica a orientação desta Corte Superior de que o ato administrativo pode ser objeto do controle jurisdicional quando ferir o princípio da legalidade, não havendo que se falar em invasão do mérito administrativo.

IV - O acórdão recorrido contraria a jurisprudência desta Corte, segundo a qual a comprovação do requisito relativo ao limite de idade deve ser comprovado no momento da inscrição do concurso público, e não no ato da matrícula do curso de formação.

V - O Agravante não apresenta, no regimental, argumentos suficientes para desconstituir a decisão agravada.

VI - Agravo Interno improvido.

(AgInt no REsp n. 1.526.657/DF, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 19/5/2016, DJe de 30/5/2016.)

Por sua vez, as astreintes constituem meio de coerção indireta destinado a compelir o devedor ao cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, ou de entregar coisa, conforme previsto nos artigos 536 e seguintes do Código de Processo Civil, sendo que o § 1º do artigo 537 estabelece que “o juiz poderá, de ofício ou a requerimento, modificar o valor ou a periodicidade da multa vincenda ou excluí-la, caso verifique que se tornou insuficiente ou excessiva”.

A multa diária foi fixada no valor de R$ 1.000,00 (um mil reais), montante razoável e proporcional considerando a natureza da obrigação imposta e a capacidade econômica do ente público devedor, não se verificando qualquer desproporção ou excesso que justifique a fixação de teto máximo, até porque a multa possui natureza processual e caráter coercitivo, destinando-se a assegurar a efetividade da tutela jurisdicional, sendo que sua incidência somente ocorrerá na hipótese de descumprimento da ordem judicial, circunstância que se encontra inteiramente sob o controle do ente público.

A fixação de teto máximo poderia comprometer a efetividade da tutela, permitindo que o ente público deliberadamente opte por descumprir a ordem judicial mediante o pagamento da multa limitada, esvaziando a finalidade coercitiva do instituto, sendo certo que o ordenamento jurídico oferece mecanismos adequados para evitar que a multa se torne excessiva, notadamente a possibilidade de sua revisão prevista no artigo 537, § 1º, do Código de Processo Civil, não se vislumbrando, portanto, qualquer violação ao princípio da indisponibilidade do interesse público ou às normas da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Portanto, no que diz respeito às matérias ventiladas na apelação, percebe-se que a sentença combatida encontra-se em perfeita consonância com o ordenamento jurídico vigente, uma vez que o controle jurisdicional exercido não configura violação ao princípio da separação dos poderes, mas legítimo exercício da função de controle de legalidade dos atos administrativos quando evidenciada a ocorrência de vícios insanáveis, sendo certo que a fixação da multa cominatória revela-se proporcional e adequada à finalidade de conferir efetividade à tutela jurisdicional concedida.

No entanto, analisando os autos em remessa necessária, verifico que houve condenação da Fazenda Pública ao pagamento de honorários advocatícios, não obstante a previsão do art. 25, da Lei nº 12.016/2009, segundo o qual "não cabem, no processo de mandado de segurança [...] a condenação ao pagamento dos honorários advocatícios, sem prejuízo da aplicação de sanções no caso de litigância de má-fé". Em sendo assim, nessa parte, a sentença deve ser reformada para excluir tal condenação.

Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO ao recurso e REFORMO a sentença, em reexame necessário, para excluir a condenação ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais.