PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Terceira Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 0300769-06.2015.8.05.0256 |
| Órgão Julgador: Terceira Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE TEIXEIRA DE FREITAS |
| Advogado(s): |
| APELADO: CAMPISTA EMPREENDIMENTOS IMOBILIARIOS LTDA - ME |
| Advogado(s): MAIRA GOMES ALMEIDA, CLEBSON RIBEIRO PORTO |
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.
Trata-se de Ação de Desapropriação, objetivando a incorporação imediata e de forma irreversível do imóvel descrito no decreto, ao patrimônio do Município de Teixeira de Freitas, em virtude da necessidade em assentar aproximadamente 100 (cem) famílias, para possibilitar que consigam usufruir de financiamento oferecido pelo Governo Federal, através da Caixa Econômica Federal.
As partes firmaram acordo e requereram ao juízo a consequente homologação (ID 20182624).
O magistrado a quo, por entender que as partes são legítimas, capazes e estão devidamente representadas, e que o acordo celebrado é lícito e obedece ao ordenamento jurídico, que prevê a autocomposição para pôr fim à demanda, homologou o acordo firmado entre o Município apelante e a empresa apelada.
Em síntese, sustenta o município apelante que a sentença carece de fundamentação, alegando, ainda, que o acordo violou frontalmente a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei Federal n.º 4.320/64, já que o Prefeito que contraiu irregularmente a obrigação financeira nos últimos instantes de sua Gestão, não deixou saldo em caixa para adimpli-la.
Vejamos a sentença na íntegra:
“Vistos etc...
Nos idos de 2015, o município de Teixeira de Freitas promoveu uma ação de desapropriação contra Campista Empreendimento Imobiliários para adquirir uma área com a finalidade de implementar a política habitacional.
O processo teve o seu andamento, e em petição conjunta os litigantes estabelecem um acordo para por fim à demanda, assinado pelo Prefeito à época e o Procurador Adjunto do município e o representante da requerida, fls.1383 a 1389.
Determinei a ouvida do Procurador do Município atual para dizer se tem interesse no prosseguimento do feito e homologação do acordo, fls.1471.
O município se manifesta e argui que o acordo celebrado "ao apagar das luzes, restou desprovido de qualquer legalidade, sob o manto da lei de responsabilidade fiscal", e que o "procurador geral do município de então manifestou pela não celebração do acordo", fls.1474.
Pois bem. Quando se trata de acordo celebrado pelas partes capazes e legitimamente representadas em juízo, não comporta ao judiciário questionar o mérito do acordo.
No caso em exame, o acordo proposto foi assinado pelo Prefeito e o Procurador Adjunto (aliás, a petição inicial também é assinada pelo Procurador Adjunto do município) e o representante da requerida.
Como preconiza o art.75, III, do CPC, o Prefeito representa o município em juízo ativa e passivamente ou o procurador, não especificando a lei ser o Procurador Geral do Município.
Na lição de Isaac Newton Carneiro, in Manual de Direito Municipal Brasileiro, Edição 2016, pág.712, diz:
"Por outra via, devemos entender que cabe ao prefeito dirigir as atividades de representação do município, acompanhando o trabalho dos procuradores municipais, através do exercício de seu poder hierárquico; ou mesmo controlando os interesses locais nos casos em que a advocacia municipal é feita por profissionais da confiança do prefeito contratados para tanto."
E às fls.732, prossegue:
"Esta representação alcança uma série de situações que vão desde a subscrição de contratos, pelos quais o município se relaciona juridicamente com outras pessoas ou entidades, até a proposição e defesa em processos judiciais; quando o município é partícipe de ações ou procedimentos junto ao poder judiciário."
Por conseguinte, não se pode querer tornar sem efeito ou anular um ato assinado pelo gestor e já em juízo, ou seja, no bojo do processo judicial, através de um simples decreto, sem apontar vícios de qualquer natureza que macule o ato, somente citando a lei de responsabilidade fiscal, o que, por si só, não autoriza ao órgão público deixar de cumprir e honrar as suas obrigações perante a particulares, seja pessoa física ou jurídica.
Neste caso em análise, há de se dar conotação de que não existe a figura da litigância de má-fé, prevista no art.80 e seus incisos do CPC, e para por fim ao litígio as partes buscam agasalho na solução legal existente e estimulada no art.3º, § 3º, do CPC, e na boa fé que deve imperar e nortear a conduta dos litigantes, a teor do que dispõe o art.5º do mesmo diploma legal.
Por fim, convém destacar que o Procurador do Município da gestão anterior pede apenas a "suspensão da homologação do acordo até 31.01.2021", sem adentrar no mérito do acordo proposto, fls.1390, e jamais " manifestou de forma contrária à celebração do acordo em razão da ausência de interesse público", como afirma o atual Procurador Geral do Município às fs.1474, distorcendo completamente o contido às fls. 1390, o que caracteriza a má-fé, data maxima vênia.
Diante de todo o exposto, e tendo em vista que as partes são legítimas, capazes e estão devidamente representadas, e que o acordo celebrado é lícito e obedece ao ordenamento jurídico que prevê a autocomposição para por fim à demanda, não permitindo ao julgador que perquire os motivos ensejadores da formação do acordo, hei por bem em HOMOLOGAR, como efetivamente HOMOLOGO, por sentença e para que produza os efeitos legais, o acordo celebrado pelas partes às fls.1383 a 1389, pondo fim ao processo com resolução de mérito, com amparo no art. 487, III, "b", do CPC. (...)”.
Com efeito, ao proferir a sentença vergastada, o magistrado singular não examinou as questões levantadas na manifestação do Procurador do Município de Teixeira de Freitas, em 28/12/2020, (ID 20182625), que apontou possível irregularidade no acordo firmado pelo antigo gestor, e pugnou pela suspensão da homologação até 31.01.2021. Senão, vejamos:
“A PROCURADORIA GERAL DO MUNICÍPIO DE TEIXEIRA DE FREITASBA, órgão público de representação e defensor dos interesses públicos do MUNICÍPIO DE TEIXEIRA DE FREITAS-BA, por intermédio de seu procurador municipal que abaixo subscreve, vem nos autos da ação de DESAPROPRIAÇÃO nº0300769-06.2015.8.05.0256, expor e requer o que se segue:
O Procurador Municipal que abaixo subscreve, nessa data, tomou conhecimento da petição de fls 1383/1389, que noticia o acordo celebrado entre as partes nesses autos. Pela proposta apresentada em juízo, ainda pendente de homologação, o Município se compromete no prazo de 60 (sessenta) dias a efetuar o pagamento da quantia de R$ 2.800.000,00 (dois milhões e oitocentos mil reais) a requerida.
Ocorre que o acordo, ocorrido no último mês da atual gestão, impõe um compromissivo financeiro muito penoso ao Município que, inclusive, nessa data, sequer pagou o 13 salário dos servidores e recentemente celebrou acordo de precatórios junto ao Tribunal Regional do Trabalho da 5 Região.
Por cautela, sem, por ora, manifestar acerca do mérito do acordo proposto, a Procuradoria requer a suspensão da homologação do acordo até 31.01.2021 a fim que a nova Administração possa analisar a conveniência e oportunidade, bem como a possibilidade financeira para celebração do ajuste.”.
Posteriormente, mais uma vez instado a se manifestar, o Procurador Municipal, em 08/01/2021, requereu a anulação do acordo, bem como a suspensão do processo por 06 (seis) meses a fim realizar análise minuciosa da conveniência do prosseguimento da desapropriação (ID 20182634):
A seguir:
“O MUNICÍPIO DE TEIXEIRA DE FREITAS, já qualificado, por intermédio de seu Representante Judicial infra-assinado, nomeado para o cargo de procurador municipal, nos autos da AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO nº 0300769- 06.2015.8.05.0256, vem perante Vossa Excelência expor e requer o que segue:
Conforme explanado, na manifestação de fls 1390, o Município, por meio da Procuradoria Geral do Município, requereu a suspensão da proposta de acordo de fls 1383/1389, até que “a Nova Administração possa analisar a conveniência e oportunidade, bem como a possibilidade financeira para celebração do ajuste”.
Pois bem, o atual Prefeito editou o Decreto nº 196 de 07 de Janeiro de 2021 declarando nulo a proposta de acordo firmado com a requerida nesses autos, conforme documento em anexo.
Com efeito, o acordo celebrado, além de não atender ao interesse público lato sensu, encontra vedação expressa na lei de responsabilidade fiscal, notadamente o art 42, in verbis:
Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.
E, conforme declaração da Secretaria de Finanças, doc em anexo, no dia 31.12.2020 o Município possuía apenas R$ 311.516,44 em conta, ou seja, valor esse muito inferior aos havia R$ 2.800.000,00 (dois milhões e oitocentos mil reais) do acordo celebrado para ser pago em apenas 60 (sessenta dias).
Não por outra razão, que até o presente data, 08.01.2021 o 13º salário de 2020 e o salário do exercício de Dezembro de 2020 sequer foram pagos por falta de recursos.
Cumpre, ainda trazer a cotejo, o parecer elaborado pelo então Procurador Geral do Município, o Sr Paulo Américo Fonseca Barbosa, por meio da CI nº 1.247/2020 de 10.12.2020, opinando contrariamente ao acordo, conforme documento em anexo.
Nesse aspecto, vê-se que o acordo celebrado encontra vedação expressa na lei de responsabilidade fiscal, bem como é manifestamente contrário ao interesse público. Pelo todo exposto e notadamente pela anulação do acordo, o Município de Teixeira de Freitas requer seja desconsiderada e desentranhada dos autos a petição de fls1383/1389, bem como, requer, ainda, a suspensão do processo por 6 (seis) meses a fim de poder ser realizada análise minuciosa da conveniência do prosseguimento da desapropriação.”.
Após os pareceres supramencionados, elaborados pelo procurador municipal, o magistrado a quo determinou a ouvida do Procurador Geral do Município para manifestar interesse na homologação do acordo (ID 20182631)
O douto Procurador assim consignou (ID 20182634):
“O MUNICÍPIO DE TEIXEIRA DE FREITAS, já qualificado, por intermédio de seu Representante Judicial, infra-assinado, nos autos da AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO nº 0300769.06.2015.8.05.0256, vem perante Vossa Excelência, atendendo ao r, despacho exarado nos autos, para expor e requer o que segue:
Quanto ao teor da petição colacionada às págs. 1466/1470, pela parte contrária, o município reitera e reporta ao conteúdo da petição acostada às págs. 1391/1392, reafirmando que o acordo celebrado no findar do mandato do ex-gestor, ao apagar das luzes, restou desprovido de qualquer legalidade, sob o manto da lei de responsabilidade fiscal, visto que restou evidenciado que o Poder Público Municipal não tinha, e continua não tendo, nenhuma condição financeira de arcar com elevado valor proposto na petição de acordo, para pagamento a vista de vultuosa quantia em curto espaço de tempo.
Há de ressaltar ainda o vício apontado na petição de acordo, visto que a mesma fora subscrita por procurador adjunto, que não tinha prerrogativa de firmar acordo, à luz da legislação municipal que regula o funcionamento e competência da Procuradoria do Município.
Por fim, restou evidenciado ainda a contrariedade do então procurador geral do município, que em seu opinativo datado de 10/12/2020, manifestou de uma forma contrária à celebração do acordo em razão da ausência do interesse público.
Do Exposto, o município de Teixeira de Freitas não tem interesse no prosseguimento do feito, e muito menos na homologação do acordo erroneamente firmado pelo ex-gestor municipal, em razão dos motivos já demonstrados, constante do ato administrativo (Decreto Municipal nº 196/2021), que declarou nulo o aludido acordo, razão pela qual pugna pela extinção do feito sem resolução de mérito.”.
De ver-se, pois, que o magistrado singular, embora tenha determinado a ouvida do Procurador Geral do Município, proferiu sentença homologatória, não se pronunciando acerca das razões apresentadas para a não homologação do acordo. E mais, desconsiderou o pedido do próprio autor da ação de extinção do feito, de modo que incompleta a prestação jurisdicional.
Cuida-se, portanto, de reconhecer que a sentença vergastada não examinou adequadamente os pedidos e manifestações do autor da ação, violando o princípio da fundamentação das decisões judiciais, insculpido no art. 93, IX, da CF/88.
O Código de Processo Civil de 2015, em seu art. 489, buscando concretizar a disposição constitucional, enumera uma série de hipóteses em que não será considerado fundamentado o pronunciamento jurisdicional:
"§ 1º Não se considera fundamentada qualquer decisão judicial, seja ela interlocutória, sentença ou acórdão, que:
I - se limitar à indicação, à reprodução ou à paráfrase de ato normativo, sem explicar sua relação com a causa ou a questão decidida;
II - empregar conceitos jurídicos indeterminados, sem explicar o motivo concreto de sua incidência no caso;
III - invocar motivos que se prestariam a justificar qualquer outra decisão;
IV - não enfrentar todos os argumentos deduzidos no processo capazes de, em tese, infirmar a conclusão adotada pelo julgador;
V - se limitar a invocar precedente ou enunciado de súmula, sem identificar seus fundamentos determinantes nem demonstrar que o caso sob julgamento se ajusta àqueles fundamentos;
VI - deixar de seguir enunciado de súmula, jurisprudência ou precedente invocado pela parte, sem demonstrar a existência de distinção no caso em julgamento ou a superação do entendimento. § 2º No caso de colisão entre normas, o juiz deve justificar o objeto e os critérios gerais da ponderação efetuada, enunciando as razões que autorizam a interferência na norma afastada e as premissas fáticas que fundamentam a conclusão.
§ 3º A decisão judicial deve ser interpretada a partir da conjugação de todos os seus elementos e em conformidade com o princípio da boa-fé. (...)"
Neste contexto, para o efetivo enfrentamento das matérias alegadas pelas partes, não bastam meras referências genéricas ao tema, sendo necessária a exposição de fundamentos concretos, de fato e de direito, que justifiquem a decisão adotada, afastadas ou acolhidas as teses apresentadas.
Assim, por se tratar de matéria exclusivamente de direito, e, considerando que o feito se encontra pronto para julgamento, aplico a "Teoria da Causa Madura", conforme regra contida no artigo 1.013, § 3º, I, do CPC:
Art. 1.013. A apelação devolverá ao tribunal o conhecimento da matéria impugnada.
(...)
§ 3º Se o processo estiver em condições de imediato julgamento, o tribunal deve decidir desde logo o mérito quando:
I - reformar sentença fundada no art. 485;
Ultrapassadas tais premissas, passo à análise do mérito do recurso.
Pois bem.
Sustenta o município apelante que o acordo firmado violou o art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, e ao artigo 59, §§ 2º e 4º, da Lei 4.320/64, que assim disciplinam:
Lei Complementar 101/2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.
Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito. (Vide Lei Complementar nº 178, de 2021) (Vigência)
Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.
Lei no 4.320, de 17 de março de 1964, que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
Art. 59 - O empenho da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos. (Redação dada pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976)
(...)
§ 2º Fica, também, vedado aos Municípios, no mesmo período, assumir, por qualquer forma, compromissos financeiros para execução depois do término do mandato do Prefeito. (Parágrafo incluído pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976)
(...)
§ 4º Reputam-se nulos e de nenhum efeito os empenhos e atos praticados em desacordo com o disposto nos parágrafos 1º e 2º deste artigo, sem prejuízo da responsabilidade do Prefeito nos termos do Art. 1º, inciso V, do Decreto-lei n.º 201, de 27 de fevereiro de 1967. (Parágrafo incluído pela Lei nº 6.397, de 10.12.1976)
Para uma melhor elucidação dos fatos, valioso discorrer acerca do acordo firmado entre as partes.
A Ação de Desapropriação com emissão provisória na posse em desfavor da Campista Empreendimentos Imobiliários Ltda, fora proposta pelo Município de Teixeira de Freitas, sob a justificativa da necessidade do município em dispor das áreas públicas destinadas a abertura de praças, edificações de equipamentos comunitários e da implementação da política habitacional municipal.
Com o transcorrer do trâmite processual, as partes celebraram acordo, em que o município se comprometeu a indenizar a apelada na quantia R$ 2.800.000,00 (dois milhões e oitocentos mil reais), no prazo de 60 (sessenta dias).
Como relatado pelo município, e constatado nos autos (fls. 1838/1839 - originários), o acordo foi firmado em 08/12/2020 pelo prefeito, à época, e o procurador adjunto do município. O atual prefeito, então, editou o Decreto 196, de 07 de janeiro de 2021, declarando nula a proposta de acordo, por vedação expressa na lei de responsabilidade fiscal, além de esclarecer que, “conforme declaração da Secretaria de Finanças, doc em anexo, no dia 31.12.2020 o Município possuía apenas R$ 311.516,44 em conta, ou seja, valor esse muito inferior aos havia R$ 2.800.000,00 (dois milhões e oitocentos mil reais) do acordo celebrado para ser pago em apenas 60 (sessenta dias).”
A Lei de Responsabilidade Fiscal objetiva o controle da administração pública quanto às finanças, prevenindo riscos e corrigindo desvios que possam afetar o equilíbrio financeiro das contas públicas, cabendo, ao gestor público, portanto, observar os limites e regras no que concerne às despesas, além do impedimento temporal, buscando gerir de forma transparente e equilibrada.
Ora, o conjunto probatório deixa evidente que o ex-prefeito firmou acordo nos últimos dias do seu mandato, e que não podia ser cumprido integralmente dentro dele, já que o prazo para cumprimento foi de 60 (sessenta dias) dias, violando frontalmente o art. 42, da Lei Complementar 101/2000 e art. 59, da Lei 4.320/64.
Por oportuno, valiosos os julgados de outros tribunais pátrios:
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO ANULATÓRIA DE SENTENÇA HOMOLOGATÓRIA DE ACORDO - PRELIMINAR - ILEGITIMIDADE PASSIVA DO EX-PREFEITO, REPRESENTANTE DO ENTE PÚBLICO NO MOMENTO DE CELEBRAÇÃO DO AJUSTE - REJEIÇÃO - TRANSAÇÃO REALIZADA ENTRE O MUNICÍPIO DE MORADA NOVA DE MINAS E SERVIDORES PÚBLICOS MUNICIPAIS - COMPROMISSO DE PAGAMENTO DE VALORES - AUSÊNCIA DE EMPENHO - DÍVIDAS ASSUMIDAS NO ÚLTIMO QUADRIMESTRE DO MANDATO DO EXECUTIVO MUNICIPAL - VIOLAÇÃO À LEGISLAÇÃO ORÇAMENTÁRIA - DESCABIMENTO - RECURSO NÃO PROVIDO. 1. Não há que acolher preliminar de ilegitimidade do ex-Prefeito do Município de Morada Nova de Minas para figurar no polo passivo da demanda que visa a anulação de sentença homologatória de acordo firmado entre o ente público e servidores públicos municipais, quando matéria envolve questionamento sobre o possível excesso no exercício do mandato eletivo. Preliminar rejeitada. 2. O acordo judicial para pagamento de valores pelo ente público municipal deve ser acompanhado do respectivo empenho das despesas assumidas, não podendo haver previsão de pagamento sem que a devida reserva orçamentária. 3. A Lei Complementar 101/2000 é clara quanto à impossibilidade de se contrair despesas nos últimos quadrimestres do mandato do Chefe do Executivo municipal, especialmente quando ausente disponibilidade financeira para a devida quitação. 4. Cabível a anulação da sentença que homologa ajuste firmado pelo Município de Morada Nova de Minas e servidores municipais, relativo ao pagamento de verba relativa à adicional de periculosidade, a ser quitada na gestão administrativa posterior, quando inobservadas as regras da legislação orçamentária de regência. 5. Recurso não provido. (TJ-MG - AC: 10435170000028001 Morada Nova de Minas, Relator: José Eustáquio Lucas Pereira, Data de Julgamento: 05/09/2019, Câmaras Cíveis / 5ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 10/09/2019)
A anulação do acordo é medida que se impõe.
Diante do exposto, voto no sentido de DAR PROVIMENTO À APELAÇÃO, para ANULAR A SENTENÇA, com a consequente anulação do acordo firmado entre as partes, determinando que o juízo “a quo” proceda o regular prosseguimento da ação de desapropriação.
Sala das Sessões, de de 2022.
Rosita Falcão de Almeida Maia
Presidente/Relatora