PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Ementa. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO DE TÍTULO EXTRAJUDICIAL. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. MUNICÍPIO. CHEQUES EMITIDOS POR AGENTE PÚBLICO. ALEGAÇÃO DE INCOMPETÊNCIA DO SIGNATÁRIO E AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO. TEORIA DA APARÊNCIA. VEDAÇÃO AO ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA. DEVER DE INDENIZAR PELOS SERVIÇOS PRESTADOS. RECURSO IMPROVIDO. 

I. CASO EM EXAME.

 1. Agravo de instrumento interposto pelo Município de Jaguarari contra decisão que julgou improcedente Exceção de Pré-Executividade em sede de execução de título extrajudicial fundada em cheques emitidos no ano de 2008, totalizando R$ 225.769,70. O ente público sustenta a nulidade das cártulas sob o argumento de que foram subscritas por vice-prefeito após o encerramento de seu mandato interino, além da inexistência de prévio procedimento licitatório ou contrato administrativo formalizado para a aquisição de combustíveis e serviços de máquinas.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO.

 2. A questão em discussão consiste em determinar se a eventual incompetência do agente signatário dos cheques e a ausência de formalidades contratuais e licitatórias são suficientes para declarar a nulidade absoluta dos títulos executivos em sede de exceção de pré-executividade, afastando o dever de pagamento da Administração Pública frente ao princípio da vedação ao enriquecimento sem causa e à teoria da aparência.

III. RAZÕES DE DECIDIR.

3. A exceção de pré-executividade é admitida apenas para matérias de ordem pública ou vícios flagrantes que prescindam de dilação probatória, o que não se coaduna com a necessidade de revolvimento fático sobre a efetiva prestação dos serviços e a boa-fé do contratado.

 4. Aplica-se a Teoria da Aparência para resguardar o terceiro de boa-fé que contrata com o Poder Público, de modo que a eventual expiração do mandato interino do signatário ou desorganização administrativa interna não pode ser oposta ao credor para elidir obrigação contraída por quem ostentava a condição de autoridade municipal.

 5. Conforme o artigo 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, a nulidade do contrato administrativo não exonera a Administração do dever de indenizar o particular pelos serviços efetivamente executados ou bens entregues, sob pena de enriquecimento ilícito do erário, vedado pelo artigo 884 do Código Civil.

 6. A existência de registros administrativos citados pelo juízo de origem, como processo de dispensa de licitação, notas de empenho e requerimentos de fornecimento, confere lastro à causa debendi e afasta a tese de unilateralidade absoluta dos documentos apresentados pela exequente.

 7. O longo tempo de tramitação da execução (aproximadamente 17 anos) e a ausência de prova de prejuízo imediato ao erário municipal reforçam a manutenção da decisão agravada, permitindo o prosseguimento do feito executivo.

IV. DISPOSITIVO.

 8. Recurso conhecido e não provido.

Dispositivos relevantes: Código Civil, artigo 884; Lei nº 8.666/93, artigo 59, parágrafo único; Código de Processo Civil, artigo 1.015, parágrafo único.

Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp 836.495/RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 26/11/2013; TJBA, Apelação 0000131-48.2011.8.05.0139, Rel. Des. Paulo Cesar Bandeira de Melo Jorge, Primeira Câmara Cível, publicado em 31/10/2025.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8066839-79.2025.8.05.0000, em que figuram como apelante MUNICIPIO DE JAGUARARI e como apelada DERIVADOS DE PETROLEO ALVES LTDA.

ACORDAM os magistrados integrantes da Terceira Câmara Cível do Estado da Bahia, por unanimidade, em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao presente agravo de instrumento, nos termos do voto do relator.  

Salvador, data conforme registro eletrônico.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 TERCEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 22 de Abril de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Trata-se de Agravo de Instrumento com pedido de efeito suspensivo interposto pelo MUNICÍPIO DE JAGUARARI contra decisão interlocutória prolatada pelo juízo da Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais da Comarca de Jaguarari, que, nos autos da Ação de Execução de Título Extrajudicial proposta por DERIVADOS DE PETROLEO ALVES LTDA contra o ente público municipal, julgou improcedente a Exceção de Pré-Executividade oposta pelo executado, mantendo o prosseguimento do feito executivo fundado em cheques emitidos no exercício de 2008, que perfazem o montante histórico de R$ 225.769,70 (duzentos e vinte e cinco mil, setecentos e sessenta e nove reais e setenta centavos).

Em suas razões recursais (ID 93655538), o MUNICÍPIO DE JAGUARARI sustenta a nulidade absoluta dos títulos de crédito que lastreiam a pretensão executória, asseverando que as cártulas foram subscritas pelo então vice-prefeito Alberto José Nunes de Sá em período posterior ao encerramento de seu mandato interino, o qual teria compreendido apenas o lapso temporal entre 13 de junho de 2008 e 28 de setembro de 2008. 

Defende o agravante que a emissão de ordens de pagamento por agente público destituído de competência legal ou delegação administrativa vigente configura ato praticado por autoridade absolutamente incompetente, o que atrairia a nulidade de pleno direito prevista no artigo 37, caput, da Constituição Federal, bem como no artigo 166, inciso VI, do Código Civil, ante a ausência de legitimidade para representar e obrigar a Fazenda Pública Municipal.

Ademais, o ente público recorrente aduz a inexistência de procedimento licitatório prévio ou de instrumento contratual devidamente formalizado que pudesse conferir suporte jurídico à suposta aquisição de combustíveis e à prestação de serviços de máquinas, apontando violação direta aos artigos 2º, parágrafo único, e 60, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, então vigente, e ao artigo 37, inciso XXI, da Carta Magna. 

Argumenta que a tese de dispensa de licitação por emergência, ventilada pela exequente, não foi acompanhada da prova dos requisitos formais e materiais indispensáveis, tais como a motivação do ato, a autorização e a devida homologação. 

Sob esse prisma, o agravante insurge-se contra o fundamento da decisão de primeiro grau no tocante à aplicação do princípio da vedação ao enriquecimento sem causa, sustentando que tal preceito não pode ser invocado para convalidar despesas públicas ilegais ou suprir a ausência de prova documental da efetiva entrega das mercadorias e da liquidação da despesa, nos moldes exigidos pelo artigo 63 da Lei nº 4.320/64, mormente quando os documentos apresentados pela credora seriam unilaterais e desprovidos do atesto de servidores competentes.

Compulsando-se o andamento processual, verifica-se que o pedido de efeito suspensivo foi indeferido pelo então Relator (ID 94509591), sob o fundamento de que a probabilidade do direito não restou demonstrada de forma ictu oculi, dada a orientação jurisprudencial que autoriza a indenização do particular por serviços efetivamente prestados à Administração, independentemente de vícios formais na contratação. A decisão destacou ainda a ausência do periculum in mora em razão do longo tempo de tramitação da execução originária, ajuizada em 2009.

Devidamente intimada para apresentar contrarrazões ao recurso, conforme certificado no (ID 94719969), a parte agravada quedou-se inerte, deixando transcorrer o prazo legal sem qualquer manifestação, consoante atesta a certidão de decurso constante do (ID 97106010).

Instada a se pronunciar, a douta Procuradoria de Justiça apresentou opinativo no (ID 97220561) pela desnecessidade de intervenção ministerial no mérito recursal.

Os autos foram encaminhados a esta Instância Superior e distribuídos para a Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, cabendo-me, por sorteio, a relatoria do feito.

É o relatório.

Encontrando-se o recurso apto para julgamento, devolvo os autos à Secretaria da Câmara e solicito sua inclusão em pauta, nos termos do art. 931, do Código de Processo Civil, destacando que o presente recurso é passível de sustentação oral, nos termos do art. 937, I, do CPC.

Salvador/BA, 27 de março de 2026.

Desa. Andréa Paula Matos Rodrigues de Miranda 

Relatora

A9

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Preenchidos os pressupostos de admissibilidade recursal, notadamente a previsão contida no artigo 1.015, parágrafo único, do Código de Processo Civil, conheço do recurso e passo ao exame do mérito.

A controvérsia cinge-se à validade de títulos executivos extrajudiciais (cheques) emitidos pelo Município de Jaguarari em favor de empresa fornecedora de combustíveis e serviços de máquinas, sob a alegação de incompetência do agente signatário e nulidade da contratação por ausência de licitação e formalização contratual.

Impõe-se consignar que a exceção de pré-executividade constitui via estreita, admitida pela construção doutrinária e jurisprudencial para a arguição de matérias de ordem pública ou vícios flagrantes que possam ser conhecidos de ofício pelo magistrado, desde que prescindam de dilação probatória. No caso sub examine, embora o Município sustente a nulidade de pleno direito, as circunstâncias fáticas que circundam a emissão dos títulos demandam uma análise à luz dos princípios da boa-fé objetiva e da vedação ao enriquecimento ilícito da Administração Pública.

Quanto à alegação de incompetência do Sr. Alberto José Nunes de Sá para a emissão dos cheques após 28/09/2008, tal vício, ainda que verificado no âmbito administrativo, não possui o condão de, por si só, anular a obrigação perante o particular de boa-fé. Aplica-se à hipótese a Teoria da Aparência, que visa resguardar a segurança jurídica das relações contratuais estabelecidas com o Poder Público. Se o agente atuava como representante do ente municipal, ostentando a aparência de legalidade, não pode a municipalidade invocar a própria desorganização administrativa ou a expiração de mandatos interinos para se eximir de dívidas contraídas em proveito da coletividade.

No que tange à suposta ausência de licitação ou contrato formal, a jurisprudência consolidada no STJ orienta-se no sentido de que, mesmo diante da nulidade do contrato administrativo, subsiste o dever de indenizar o contratado pelos serviços efetivamente prestados ou bens entregues, sob pena de locupletamento indevido do erário. Vejamos: 

Na ausência de contrato formal entre as partes - e, portanto, de ato jurídico perfeito que preservaria a aplicação da lei à celebração do instrumento -, deve prevalecer o princípio do não enriquecimento ilícito. Se o acórdão recorrido confirma a execução do contrato e a realização da obra pelo recorrido, entende-se que deve ser realizado o pagamento devido pelo Município recorrente.

STJ. 2ª Turma. REsp 836.495/RS, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 26/11/2013.

No mesmo sentido, o TJBA: 

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE COBRANÇA DECORRENTE DE CONTRATAÇÃO SEM LICITAÇÃO. SERVIÇOS PRESTADOS. DEVER DE INDENIZAR. RECURSO DESPROVIDO. ADEQUAÇÃO EX OFFICIO DOS ÍNDICES DE CORREÇÃO MONETÁRIA E JUROS. 

I. Caso em exame 

Trata-se de apelação interposta pelo Município de Jaguarari contra sentença que julgou procedente o pedido formulado por Edson Lino Xavier em ação de cobrança, reconhecendo a prestação de serviços de transporte ao ente municipal sem adimplemento de dois meses, no valor de R$ 4.000,00. 

A sentença foi fundamentada em provas documentais que indicam a efetiva execução dos serviços, como ficha de cadastro de veículo, ordens de viagem e determinação de empenho emitidos por secretarias do Município. 

II. Questão em discussão 

2. A controvérsia gira em torno da possibilidade de se reconhecer o direito à indenização por serviços prestados à Administração Pública com base em contrato nulo, firmado sem prévio procedimento licitatório, e da suficiência das provas para demonstrar a prestação dos serviços. III. Razões de decidir 

3. É admissível a indenização por serviços efetivamente prestados à Administração Pública, ainda que decorrentes de contratação irregular, sob pena de enriquecimento ilícito do ente público. 

4. A ficha de cadastro de veículos locados, acompanhada de documentos oficiais emitidos por secretários municipais, configura princípio de prova da prestação do serviço. 5. Caberia ao Município demonstrar fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor, ônus do qual não se desincumbiu, limitando-se a alegações genéricas. 

6. A ausência de licitação não elide a obrigação de pagamento pelos serviços usufruídos, sendo inaplicável a tese de que a nulidade do contrato afasta o dever de indenizar. 

7. Reformou-se ex officio a sentença quanto aos índices de atualização monetária e juros moratórios, para adequação ao art. 3º da EC nº 113/2021, fixando a aplicação da taxa SELIC a partir de 09/12/2021. 8. Majoração dos honorários advocatícios, nos termos do art. 85, § 11, do CPC. IV. Dispositivo e tese 

9. Recurso conhecido e não provido. Sentença mantida com retoques ex officio. Tese de julgamento: '

1. A Administração Pública deve indenizar o particular pelos serviços comprovadamente prestados, ainda que decorrentes de contrato nulo por ausência de licitação. 

2. A ficha de cadastro de veículo locado emitida pelo próprio ente público, acompanhada de outros documentos oficiais, constituem princípio de prova da prestação de serviços. 3. A partir de 09/12/2021, nas condenações contra a Fazenda Pública, os juros moratórios e a correção monetária devem seguir a taxa SELIC, nos termos do art. 3º da EC nº 113/2021.'"

(Apelação 0000131-48.2011.8.05.0139, Rel(a). Des(a). Paulo Cesar Bandeira de Melo Jorge, Primeira Câmara Cível, Publicado em 31/10/2025) (grifos nossos)

Tal diretriz encontra amparo no artigo 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, o qual estabelece que a nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada. Veja-se: 

Art. 59. A declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente impedindo os efeitos jurídicos que ele, ordinariamente, deveria produzir, além de desconstituir os já produzidos.

Parágrafo único. A nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contanto que não lhe seja imputável, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa.

Compulsando os autos, verifica-se que a decisão de primeiro grau registrou a existência de indícios materiais da prestação do serviço, citando o processo de dispensa de licitação nº 001/2008, contrato celebrado em 16/06/2008, além de notas de empenho e requerimentos de fornecimento. Assim, a tese de que os documentos são estritamente unilaterais sucumbe diante da presença de registros administrativos que conferem lastro à causa debendi.

Portanto, a alegação de nulidade fundada no artigo 166 do Código Civil ou na Lei de Licitações não socorre o agravante para fins de extinção imediata da execução. O enriquecimento sem causa, vedado pelo artigo 884 do Código Civil, sobrepõe-se ao rigorismo formal das nulidades administrativas quando demonstrado que o ente público auferiu o benefício dos produtos ou serviços.

Ademais, como bem salientado na decisão denegatória de efeito suspensivo (ID 94509591), o feito executivo tramita há aproximadamente 17 (dezessete) anos. O longo lapso temporal sem a satisfação do crédito milita em desfavor da tese de urgência ou perigo de dano irreparável ao erário, revelando-se adequada a manutenção do curso processual para que as questões de alta indagação sejam eventualmente debatidas em sede de Embargos à Execução, se for o caso, onde a instrução probatória é plena.

A determinação de remessa de cópias ao Ministério Público e ao TCM não implica o reconhecimento da inexistência do título, mas tão somente o cumprimento do dever de ofício do magistrado de informar indícios de irregularidades administrativas para fins de responsabilização pessoal dos gestores, o que não se confunde com a obrigação patrimonial do ente federativo perante o terceiro contratado.

Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso, mantendo-se integralmente a decisão agravada.

É como voto.

 Desa. Andréa Paula Matos Rodrigues de Miranda 

Relatora

A9