PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Segunda Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 0000236-58.2016.8.05.0136 |
| Órgão Julgador: Segunda Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE JACARACI |
| Advogado(s): |
| APELADO: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DA BAHIA |
| Advogado(s): |
Trata-se de recurso de Apelação Cível interposto pelo MUNICÍPIO DE JACARACI contra a sentença proferida pelo Juízo de Direito da 1ª Vara dos Feitos Relativos às Relações de Consumo, Cíveis, Comerciais de Jacaraci nos autos da Ação Civil Pública nº 0000236-58.2016.8.05.0136, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA.
Adoto o relatório da sentença que julgou procedente os pedidos realizados na petição inicial, nos seguintes termos (ID 96660356):
“Trata-se de Ação Civil Pública ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA em face do MUNICÍPIO DE JACARACI, partes devidamente qualificadas nos autos, objetivando a tutela jurisdicional para a proteção do meio ambiente ecologicamente equilibrado, em razão de danos perpetrados na área conhecida como "Areia Branca", localizada no perímetro urbano do Município réu.
Narra o Autor, em sua petição inicial, que o ente municipal demandado tem sido responsável, por ação e omissão, por grave degradação ambiental na referida localidade, a qual foi declarada Patrimônio Municipal por meio da Lei Municipal nº 041, de 30 de abril de 1997. A conduta lesiva, segundo a exordial, manifesta-se em duas frentes principais: a extração irregular e contínua de areia e pedra, sem o devido licenciamento ambiental e sem autorização do Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), e a disposição inadequada de resíduos sólidos e entulhos, que transformou parte da área de proteção em um depósito de lixo a céu aberto. Sustenta o Parquet que tal quadro fático configura violação direta ao artigo 225 da Constituição Federal, bem como à legislação ambiental infraconstitucional, notadamente a Lei nº 6.938/81, que institui a Política Nacional do Meio Ambiente.
Com base nesses fundamentos, o Ministério Público formulou pedidos em sede de tutela de urgência e em caráter definitivo, pugnando pela condenação do Réu em obrigações de fazer, não fazer e pagar. Os pedidos incluem: a imediata paralisação de todas as atividades degradadoras; a construção de cercas e a instalação de placas de advertência na área; a elaboração e execução de um Plano de Recuperação de Áreas Degradadas (PRAD) para a restauração integral do ecossistema afetado; e a condenação ao pagamento de indenização por danos morais coletivos e pela compensação do passivo ambiental decorrente da privação dos serviços ecológicos da área durante o período de degradação.
(...)
É o relatório do essencial. Decido.
Análise das Questões Processuais Superadas e do Cabimento do Julgamento Antecipado
As questões processuais suscitadas pelo Réu em sua contestação foram devidamente analisadas e rechaçadas na decisão saneadora, a qual se encontra acobertada pela preclusão, não havendo razões para nova apreciação. Reafirma-se, portanto, a competência deste Juízo, a legitimidade passiva do Município de Jacaraci e a aptidão da petição inicial.
O julgamento antecipado da lide, anunciado na mesma decisão, impõe-se como medida de rigor e de observância ao princípio da razoável duração do processo. A controvérsia central dos autos cinge-se à ocorrência do dano ambiental e à responsabilidade do ente municipal por sua reparação. A matéria fática encontra-se exaustivamente comprovada por meio de prova documental e pericial de natureza técnica, produzida por órgãos estatais dotados de fé pública e competência específica (INEMA e CEAT/MP).
A prova testemunhal requerida pelo Réu, conforme já fundamentado, mostra-se de todo desnecessária e protelatória. A responsabilidade civil por dano ambiental é de natureza objetiva, prescindindo da discussão sobre dolo ou culpa. Ademais, a alegação de omissão do poder público em seu dever de fiscalização ambiental é matéria que se comprova ou se infirma por meio de documentos que atestem a existência (ou a ausência) de atos administrativos concretos de polícia, e não por meio de depoimentos. A prova técnica já demonstrou a degradação, e a legislação define o dever do Município. Destarte, presentes os requisitos do artigo 355, inciso I, do Código de Processo Civil, passo à análise do mérito.
Do Mérito da Causa
A pretensão autoral merece acolhimento em sua integralidade. A análise conjunta do arcabouço normativo, dos princípios de direito ambiental e do acervo probatório coligido aos autos conduz à inequívoca conclusão de que o Município de Jacaraci é responsável pelo grave dano ambiental perpetrado na área denominada "Areia Branca", devendo ser compelido a repará-lo de forma integral.
(...)
A Lei nº 6.938/81, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, reforça essa atribuição ao elencar, entre seus instrumentos, o licenciamento ambiental e a imposição, ao poluidor, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados. O Município, portanto, detém o poder-dever de zelar pela integridade de seu patrimônio ambiental, o que inclui áreas de especial relevância ecológica, como é o caso da "Areia Branca", legalmente instituída como Patrimônio Municipal pela Lei nº 041/1997.
A omissão do ente municipal em cumprir com esse dever fundamental não é um evento isolado, mas uma falha contínua e sistemática que permitiu a perpetuação e o agravamento do dano ao longo de mais de uma década. A primeira notícia de irregularidade data de 2006, quando um cidadão representou ao Ministério Público sobre a extração ilegal de areia e pedras. No mesmo ano, o DNPM já informava a ausência de qualquer autorização para lavra em nome da Prefeitura. A inércia municipal que se seguiu permitiu que uma degradação pontual se transformasse em um passivo ambiental de grandes proporções, conforme constatado de forma cabal pelos órgãos técnicos em 2016 e 2017. A omissão, portanto, não é apenas uma falha administrativa; ela é um elo fundamental no nexo de causalidade que conecta o poder público ao dano ambiental hoje existente.
A existência e a extensão do dano ambiental estão inequivocamente demonstradas nos autos por meio de provas técnicas robustas, cujas conclusões não foram infirmadas por qualquer contraprova de igual valor técnico apresentada pelo Réu.
O Relatório de Fiscalização Ambiental do INEMA, datado de 2016, é categórico ao atestar a procedência da infração, com base em "provas inequívocas da atividade irregular de extração de areia". O órgão ambiental estadual não apenas aplicou a penalidade de interdição temporária da área, mas também notificou o Município para que iniciasse "incontinenti a recuperação da área degradada", evidenciando a gravidade e a urgência da situação. Além da extração mineral, o mesmo relatório flagrou o "despejo de entulhos [...], configurando, portanto, a disposição de resíduos sólidos em local inadequado", o que demonstra uma dupla modalidade de degradação.
Corroborando e aprofundando essa análise, o Parecer Técnico nº 248/2017, elaborado pela CEAT do Ministério Público, quantificou a área diretamente afetada pela extração em aproximadamente 4,19 hectares e qualificou a atividade como "predatória, já que sem critérios técnicos adotados, com abertura de várias cavas ao longo da encosta". O laudo destaca consequências ecológicas severas, como a compactação do solo, que "dificulta a regeneração natural de espécies da Floresta Estacional", bioma original da região.
De forma ainda mais contundente, o parecer do CEAT revela um fato paradoxal que desconstitui a tese defensiva do Município. Segundo o laudo, um preposto da própria prefeitura informou, durante a vistoria, que o depósito de resíduos sólidos e entulhos no local foi uma medida adotada pela municipalidade para tentar impedir o acesso de veículos à área de extração. Tal conduta, além de configurar uma segunda infração ambiental (disposição inadequada de resíduos), funciona como uma confissão tácita da ciência do ilícito e da omissão em exercer o poder de polícia de forma legal e eficaz. Ao invés de utilizar os meios legais para coibir a degradação (fiscalização, apreensão, multa), o Município optou por uma solução que, em si mesma, é degradadora, demonstrando sua corresponsabilidade direta no quadro de deterioração ambiental.
A conduta do Réu violou princípios basilares do Direito Ambiental. O Princípio da Prevenção, que impõe a adoção de medidas para evitar danos ambientais cujos riscos são conhecidos, foi frontalmente desrespeitado. A degradação decorrente da extração mineral descontrolada e do descarte de lixo são impactos notórios e previsíveis, que deveriam ter sido prevenidos pela atuação diligente do poder público municipal.
Da mesma forma, foi violado o Princípio do Poluidor-Pagador, segundo o qual aquele que causa a degradação ambiental deve arcar com todos os custos associados à sua reparação e compensação. Este princípio fundamenta a imposição ao Município do dever de custear integralmente a recuperação da área e de indenizar a coletividade pelos danos que não podem ser revertidos ou que persistirão durante o processo de recuperação.
(…)
No caso em tela, o nexo de causalidade entre a conduta do Município de Jacaraci e a degradação da área "Areia Branca" está claramente estabelecido. A conduta municipal se manifesta tanto de forma comissiva quanto omissiva. A conduta comissiva é evidenciada pelo reconhecimento, nos autos, de que a extração mineral ocorria há décadas, "inclusive para a realização de obras públicas" pelo próprio ente municipal. A conduta omissiva, por sua vez, é caracterizada pela falha crônica no dever de fiscalizar e impedir a extração por parte de terceiros, mesmo após reiteradas denúncias e ciente da manifesta ilegalidade da atividade.
A teoria do risco integral, adotada em matéria ambiental, não admite a invocação de excludentes de responsabilidade, como a culpa exclusiva de terceiro. A responsabilidade pela reparação do dano ambiental é solidária entre todos os agentes que, direta ou indiretamente, contribuíram para a sua ocorrência. Ao se omitir no seu dever de guarda e fiscalização de um patrimônio ambiental sob sua tutela, o Município assume a posição de poluidor indireto, sendo tão responsável pela reparação quanto os extratores diretos. As medidas tardias e insuficientes de fiscalização, alegadas em contestação, não têm o condão de eximir sua responsabilidade originária, podendo, quando muito, fundamentar uma futura e incerta ação de regresso contra os particulares que também degradaram a área.
(…)
A materialidade e a extensão dos danos ambientais estão robustamente comprovadas nos autos, especialmente pelo Relatório de Fiscalização do INEMA (ID 9056608) e pelo Parecer Técnico da CEAT/MPBA (ID 9057714).
A análise conjunta desses documentos técnicos permite caracterizar os danos da seguinte forma:
Natureza do Dano: A degradação manifestou-se pela explotação predatória de areia e solo, com a abertura de múltiplas cavas e frentes de lavra instáveis; pela compactação generalizada do solo devido ao tráfego de veículos pesados, o que impede a regeneração natural da vegetação; e pela poluição decorrente do descarte irregular de resíduos sólidos diversos, incluindo entulho de construção civil, pneus e material orgânico.
Extensão e Dimensão: O Parecer Técnico da CEAT foi preciso ao delimitar a área diretamente afetada em 4,19 hectares.
Consequências Ecológicas e Sociais: As atividades ilícitas resultaram na supressão da vegetação nativa, identificada como Floresta Estacional, na alteração drástica da topografia e da paisagem local, e na destruição de um bem que detinha o status legal de Patrimônio Municipal. Além disso, a degradação fomentou a expansão urbana desordenada sobre a área, alterando permanentemente seu uso e função ecológica.
Diante da constatação do dano, a primeira e principal obrigação do poluidor é a reparação in natura, ou seja, a restauração do meio ambiente degradado à condição mais próxima possível do seu estado original (status quo ante), conforme preceitua o art. 225, § 2º, da Constituição Federal.
Assim, impõe-se a condenação do Município de Jacaraci na obrigação de fazer consistente em elaborar, custear e executar um Plano de Recuperação de Área Degradada (PRAD). Dito plano deverá ser subscrito por profissional tecnicamente habilitado, submetido à aprovação do INEMA e deverá contemplar, no mínimo: a remoção e destinação adequada de todos os resíduos, a estabilização geotécnica das frentes de lavra, a descompactação do solo e o plantio de espécies nativas da Floresta Estacional, com cronograma de execução e monitoramento da eficácia das medidas.
(...)
Desta forma, considerando as particularidades do caso em comento, em especial a extensão da área degradada (cerca de 4,19ha) em região de Patrimônio Municipal e as consequências do dano, e as conduta comissiva e omissiva da municipalidade, fixo a indenização por danos morais coletivos a serem pagos pelo réu no patamar de R$ 200.000.00 (duzentos mil reais).
Ante o exposto, e por tudo mais que dos autos consta, com fundamento nos artigos 23, incisos VI e VII, e 225 da Constituição Federal, na Lei nº 7.347/85 e na Lei nº 6.938/81, JULGO PROCEDENTES os pedidos formulados na petição inicial para:
CONFIRMAR a decisão liminar de ID 146205405, tornando definitivas as seguintes obrigações: a. OBRIGAÇÃO DE NÃO FAZER, consistente na abstenção permanente, por si ou por intermédio de terceiros, de realizar qualquer atividade de extração de areia, pedra ou outros minerais, bem como de promover o despejo de resíduos sólidos ou entulhos na área denominada "Areia Branca", sem o devido e prévio licenciamento ambiental (incluindo Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto Ambiental - EIA/RIMA) e autorização dos órgãos competentes (INEMA, DNPM);
CONDENAR o MUNICÍPIO DE JACARACI na OBRIGAÇÃO DE FAZER consistente em promover a reparação integral in natura da área degradada, devendo, para tanto implementar o Plano de Recuperação de Área Degradada (PRAD): Esta é a medida primordial para a reparação in natura do dano, em cumprimento ao comando do artigo 225, § 2º, da Constituição Federal.
a. A ré deverá, no prazo de 90 (noventa) dias a contar do trânsito em julgado desta sentença, contratar, às suas expensas, profissional legalmente habilitado para elaborar o PRAD, que deverá conter o diagnóstico completo da área, as técnicas de recuperação a serem empregadas, a remoção de todos os resíduos sólidos indevidamente dispostos, a estabilização de taludes, o preenchimento de cavas, a descompactação do solo e a reintrodução de espécies vegetais nativas do bioma local, conforme as diretrizes dos laudos técnicos constantes nos autos e o cronograma de execução e monitoramento.
b. Elaborado o PRAD, a ré deverá submetê-lo à análise e aprovação do órgão ambiental estadual competente (INEMA), no prazo de 90 (noventa) dias.
c. Após a aprovação do PRAD pelo órgão ambiental, a ré deverá dar início à sua execução no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, concluindo-a integralmente no prazo estipulado no cronograma aprovado.
d. Fixo multa diária (astreintes) no valor de R$ 1.000,00 (mil reais) para o caso de descumprimento de qualquer um dos prazos fixados nos itens "a", "b" e "c", limitada, inicialmente, a 180 (cento e oitenta) dias, sem prejuízo da adoção de outras medidas coercitivas para garantir o resultado prático equivalente.
CONDENAR o MUNICÍPIO DE JACARACI na OBRIGAÇÃO DE PAGAR, a título de indenização por dano moral coletivo, o valor de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais), a ser revertido ao Fundo Estadual de Meio Ambiente ou a outro fundo de proteção ambiental, danos morais. Os juros de mora a partir da data do dano, ambos com base nos índices correspondentes à caderneta de poupança, nos termos do art. 1º-F da lei nº 9.494/97 (redação dada pela Lei nº 11.960/2009 e após o controle de constitucionalidade do STF na ADI 4.357 e Tema 905 do STJ). Para os danos morais, a correção monetária será acumulado com os juros, do arbitramento, pela índice SELIC.
Sem condenação em custas, ante a isenção legal do Autor. Deixo de condenar o Réu em honorários advocatícios em favor do Ministério Público, por expressa vedação constitucional e legal.
Desnecessária a remessa necessária.
Publique-se. Registre-se. Intimem-se.
Após o trânsito em julgado, arquivem-se os autos com as devidas baixas.
Dou ao presente ato judicial força de mandado/ofício.”
Em suas razões recursais (ID 96660359) o ente municipal apelante requer, preliminarmente, a concessão de efeito suspensivo ao recurso, com fundamento no art. 1.012, §§ 3º e 4º, do CPC, sustentando a presença da fumaça do bom direito e do perigo da demora, ao argumento de que a execução imediata da sentença implicaria grave lesão ao erário municipal, especialmente diante da condenação ao pagamento de R$ 200.000,00 e da obrigação de implementar PRAD em prazos exíguos, sob pena de multa diária.
Ainda em sede preliminar, suscita nulidade da sentença por cerceamento de defesa, aduzindo que o Juízo de origem indeferiu indevidamente a produção de prova testemunhal e anunciou julgamento antecipado do mérito, sob o fundamento de que a matéria seria eminentemente documental e pericial.
Argumenta que a prova oral seria imprescindível para demonstrar (a) a atuação de terceiros na prática de extração irregular; (b) as medidas de fiscalização e proteção adotadas pela atual gestão municipal; (c) as dificuldades enfrentadas pelo ente público no exercício do poder de polícia ambiental; e (d) a inexistência de nexo causal direto e exclusivo entre a conduta do Município e a integralidade dos danos constatados. Sustenta que a supressão da fase instrutória violou os princípios do contraditório e da ampla defesa, impondo a anulação da sentença com retorno dos autos à origem.
Reitera, também em preliminar, a inépcia da petição inicial, ao argumento de que os pedidos indenizatórios referentes a danos materiais, morais coletivos e passivo ambiental teriam sido formulados de maneira genérica, sem adequada identificação e quantificação dos danos cuja reparação se pretende, o que teria dificultado o exercício pleno da defesa. Afirma que a mera alegação de existência de dano ambiental não supre a necessidade de delimitação específica da extensão do prejuízo imputado ao Município, pugnando pela extinção do processo, sem resolução do mérito, quanto aos pedidos indenizatórios.
No mérito, sustenta a ausência de responsabilidade do Município de Jacaraci pelos danos ambientais, ou, subsidiariamente, a necessidade de sua mitigação.
Alega que a extração irregular de areia e pedra teria sido praticada por terceiros e por gestões anteriores, não podendo a atual administração ser responsabilizada integralmente por fatos pretéritos.
Aduz que, a partir de 2017, a gestão municipal teria adotado medidas concretas para coibir a degradação, tais como denúncias a órgãos competentes, tentativas de cercamento da área e ações de fiscalização, enfrentando inclusive resistência de particulares.
Defende que, embora a responsabilidade ambiental seja objetiva, o nexo causal não pode ser presumido em todas as suas nuances, especialmente diante da alegação de atuação exclusiva de terceiros. Sustenta, ainda, que houve indevida inversão do ônus da prova, sem o preenchimento dos requisitos legais.
Insurge-se contra o valor fixado a título de dano moral coletivo, classificando-o como excessivo e desproporcional à realidade orçamentária do Município e às circunstâncias do caso concreto, requerendo sua redução ou exclusão. Ao final, pleiteia o provimento do recurso para anular a sentença por cerceamento de defesa ou, subsidiariamente, reformá-la para julgar improcedentes os pedidos iniciais ou, ainda, reduzir o montante indenizatório.
Por fim, o recorrente formula os seguintes pedidos: (a) a concessão de efeito suspensivo à apelação, para obstar a imediata execução da sentença; (b) o acolhimento das preliminares, com a anulação da sentença por cerceamento de defesa e retorno dos autos à origem para regular instrução, ou o reconhecimento da inépcia da inicial quanto aos pedidos indenizatórios, com a consequente extinção parcial do feito; e (c) no mérito, o provimento do recurso para reformar integralmente a sentença, julgando improcedentes os pedidos formulados na ação civil pública, ou, subsidiariamente, para mitigar a responsabilidade atribuída ao Município e reduzir o valor da indenização por dano moral coletivo.
Em contrarrazões (ID 96660367), o Ministério Público sustenta, inicialmente, a inexistência de cerceamento de defesa, argumentando que o julgamento antecipado do mérito foi medida adequada, nos termos do art. 355, I, do CPC, porquanto a controvérsia encontrava-se suficientemente comprovada por prova documental e técnica robusta, notadamente o Relatório de Fiscalização Ambiental do INEMA e o Parecer Técnico nº 248/2017 da CEAT.
Aduz que a responsabilidade civil por dano ambiental é objetiva e regida pela teoria do risco integral, sendo irrelevante a discussão acerca de culpa ou dolo, bem como a tentativa de transferir integralmente a responsabilidade a terceiros por meio de prova testemunhal. Argumenta que o Município não indicou de forma precisa quais fatos dependeriam de prova oral, limitando-se a alegações genéricas, o que evidencia o caráter protelatório do requerimento.
No tocante à preliminar de inépcia da inicial, sustenta que a petição inaugural descreveu de forma clara a área degradada, as condutas lesivas (extração irregular e descarte de resíduos sólidos) e os fundamentos jurídicos da pretensão, preenchendo os requisitos dos arts. 319 e 320 do CPC. Assevera que, em matéria ambiental, a quantificação exata dos custos de recuperação pode ser definida na fase de liquidação, sendo suficiente a demonstração da ocorrência do dano. Defende que o dano moral coletivo decorre da lesão ao direito difuso da coletividade ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, não sendo exigível sua mensuração prévia e minuciosa na fase de conhecimento.
No mérito, afirma que restou amplamente comprovada a ocorrência de dano ambiental significativo na área “Areia Branca”, conforme atestado por relatórios técnicos do INEMA e Parecer Técnico nº 248/2017 da CEAT, os quais demonstraram a degradação do lençol de areia, a movimentação de caminhões e a supressão da paisagem natural que caracteriza o bem protegido.
Argumenta que o Município é proprietário da área e detentor do dever constitucional e legal de fiscalizar e proteger o meio ambiente local, sendo sua omissão suficiente para caracterizar o nexo causal. Ressalta, ainda, que a própria defesa municipal reconheceu que prepostos da Prefeitura depositaram resíduos sólidos no local com a finalidade de impedir a continuidade da extração irregular, o que configuraria conduta comissiva adicional e agravadora do dano ambiental.
O Ministério Público enfatiza que a responsabilidade é objetiva e solidária, não sendo afastada pela alegação de atuação de terceiros ou de adoção tardia de medidas administrativas. As providências mencionadas pelo Município, como instalação de placas, cercas e campanhas educativas, teriam sido implementadas apenas após o deferimento da tutela de urgência, não sendo suficientes para descaracterizar a omissão pretérita.
Acrescenta que “O argumento de que a gestão atual tentou coibir a prática não elide o dever de reparar o dano consolidado. Ademais, a própria defesa do Município traz aos autos um fato gravíssimo que confirma sua responsabilidade direta: a confissão de que prepostos da prefeitura depositaram resíduos sólidos e entulhos na área como forma de "bloquear" a passagem de veículos. O Parecer Técnico da CEAT registra textualmente que "Segundo preposto da Prefeitura que esteve no local à hora da inspeção, o Prefeito isolou a área para que não sejam mais retirados os sedimentos. Foi então colocado no local [...] restos de vegetação e resíduos sólidos como pneus, tijolos, restos de obras". Tal conduta, longe de ser uma medida protetiva válida, configura, por si só, uma infração ambiental (poluição por resíduos sólidos), agravando o quadro de degradação que o Município deveria combater. Não se combate um ilícito ambiental (extração irregular) cometendo outro (poluição), o que reforça a procedência da ação.”
Quanto ao valor da indenização por dano moral coletivo, sustenta que a quantia fixada atende aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, considerando a extensão do dano, a relevância ambiental e simbólica da área protegida e o caráter pedagógico da condenação.
Ao final, o Ministério Público requer o conhecimento e o desprovimento integral do recurso, com a manutenção da sentença em todos os seus termos.
Parecer da Procuradoria de Justiça no ID 98237589, opinando pelo improvimento do recurso de apelação.
Assim, examinados os autos, lancei o presente relatório, encaminhando-os à Secretaria da Segunda Câmara Cível, nos termos do art. 931 do Código de Processo Civil, para inclusão em pauta, salientando a possibilidade de sustentação oral, nos termos do inciso I do art. 937, do CPC c/c inciso I do art. 187 do Regimento Interno deste Tribunal.
Por fim, determino à Secretaria da Segunda Câmara Cível que proceda às anotações requeridas pelos advogados do ente municipal apelante na petição do ID 98808024.
Salvador/BA, data registrada no sistema.
PAULO ALBERTO NUNES CHENAUD
DESEMBARGADOR RELATOR
(assinado eletronicamente)