PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quinta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8000864-97.2021.8.05.0276 |
| Órgão Julgador: Quinta Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE TEOLANDIA |
| Advogado(s): LUIS MARCOS DOS SANTOS |
| APELADO: ISAIDE DA SILVA VIVEIROS |
| Advogado(s): JOSELIA SACRAMENTO DE JESUS ALMEIDA |
Presentes os pressupostos de admissibilidade do recurso, passo a julgá-lo.
Trata-se de recurso de apelação interposto em face de sentença que julgou parcialmente procedente a ação, reconhecendo o direito da autora à progressão horizontal prevista na Lei Municipal nº 410/2002 e condenando o Município de Teolândia ao pagamento das diferenças remuneratórias correspondentes.
Na origem, a servidora ISAIDE DA SILVA VIVEIROS postulou o reconhecimento do direito à progressão horizontal e vertical, alegando que, apesar de preencher os requisitos temporais e de desempenho, o Município permaneceu omisso por décadas. A sentença acolheu o pleito horizontal por entender que a inércia administrativa na criação da Comissão de Avaliação de Desempenho não pode prejudicar o servidor, julgando improcedente a progressão vertical por ausência de prova de aperfeiçoamento profissional e o dano moral por se tratar de mero descumprimento legal.
O juízo de primeira instância acolheu a pretensão autoral, reconhecendo a omissão injustificada do Município na realização das avaliações de desempenho e na concessão da progressão horizontal, determinando a implantação imediata do benefício e o pagamento das diferenças remuneratórias com os respectivos reflexos.
Irresignado, o Município apelante sustenta a violação à Súmula Vinculante 37 do STF, a invasão do mérito administrativo e a impossibilidade de progressão automática sem avaliação individual, além da necessidade de dotação orçamentária.
Assim, a controvérsia recursal cinge-se ao exame da existência ou não de direito líquido e certo da servidora à progressão horizontal, da necessidade de prévia dotação orçamentária e regulamentação para concessão do benefício, da possibilidade de concessão da progressão independentemente de avaliação de desempenho, e da ocorrência de prescrição.
Com esse delineado, passo ao exame das questões.
I - DO DIREITO À PROGRESSÃO HORIZONTAL PREVISTA EM LEI MUNICIPAL
A primeira questão diz respeito à existência de direito subjetivo da servidora à progressão horizontal prevista na Lei Municipal nº 410/2002.
A Lei Municipal nº 410/2002 de Teolândia instituiu o Plano de Cargos e Salários, estabelecendo em seu artigo 3º, inciso X, a promoção horizontal como a elevação do servidor de um padrão para outro dentro do mesmo nível.
O artigo 8º da referida lei dispõe que a promoção dar-se-á por merecimento (anual) ou por antiguidade (a cada cinco anos de efetivo exercício, quando não obtida por mérito). O artigo 10 fixa o interstício mínimo de 01 ano para a promoção por mérito.
Verifica-se que a lei criou direito subjetivo em favor dos servidores, estabelecendo critérios objetivos para o desenvolvimento na carreira. O argumento de violação à Súmula Vinculante 37 não prospera, pois não se trata de aumento concedido pelo Judiciário com base em isonomia, mas sim do cumprimento de obrigação prevista em lei específica do próprio ente municipal.
A natureza imperativa da norma não deixa margem para discricionariedade administrativa quanto à concessão do benefício uma vez preenchido o requisito legal. Não se trata de faculdade do administrador público, mas sim de dever jurídico vinculado ao princípio da legalidade que rege toda a Administração Pública, nos termos do artigo 37, caput da Constituição Federal.
No caso dos autos, a servidora comprovou ser Agente Administrativa admitida em 09/01/1989 (Id 102793876), contando com mais de 30 anos de serviço. A ficha financeira demonstra que a autora permaneceu estagnada no Padrão 1 (A), sem nunca ter usufruído das progressões previstas no diploma de 2002.
Portanto, tendo preenchido o requisito temporal, a servidora adquiriu o direito à progressão, sendo a omissão da Administração Pública na realização das avaliações de desempenho insuficiente para obstar o direito previsto em lei.
II - DA DESNECESSIDADE DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E REGULAMENTAÇÃO
O Município apelante sustenta a impossibilidade de concessão da progressão horizontal sem prévia dotação orçamentária específica e sem regulamentação da lei municipal.
A tese não merece prosperar.
Em primeiro lugar, cumpre destacar que a progressão funcional constitui direito do servidor público decorrente de expressa previsão legal, não podendo sua implementação ficar condicionada à conveniência e oportunidade do administrador público ou à alegação genérica de ausência de previsão orçamentária.
Essa exigência constitucional refere-se à criação de novos direitos, cargos ou vantagens, e não ao cumprimento de obrigações já previstas em lei e adquiridas pelo decurso do tempo. Uma vez instituído o direito por lei municipal específica, cabe à Administração Pública incluir na lei orçamentária anual as dotações necessárias para fazer frente às despesas decorrentes de sua implementação.
A progressão horizontal prevista na Lei Municipal nº 410/2002 não constitui criação de nova vantagem, mas sim implementação de direito já instituído. Portanto, tratando-se de obrigação legal preexistente, não se pode condicionar seu cumprimento à existência de dotação específica ou limites da LRF.
Ademais, permitir que o Município invoque a ausência de previsão orçamentária para se eximir de cumprir a lei por ele mesmo editada configuraria verdadeiro venire contra factum proprium, porquanto estaria se beneficiando da própria torpeza consistente na omissão de incluir na lei orçamentária as dotações necessárias ao cumprimento de suas obrigações legais.
O Superior Tribunal de Justiça tem entendimento pacificado no sentido de que limitações de ordem financeira não podem obstar o reconhecimento de direitos legalmente previstos:
Tema 1.075 do STJ:
"É ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar 101/2000".
No que tange à alegada necessidade de regulamentação da Comissão de Avaliação, verifica-se que a Lei Municipal nº 410/2002 é de 2002. Permitir que o Município se escuse de cumprir a lei por mais de 20 anos sob o argumento de que não instituiu a comissão avaliadora configuraria aceitar o benefício da própria torpeza.
O artigo 8º, III, da referida lei prevê a promoção por antiguidade subsidiária à de mérito. Trata-se de norma que garante a evolução funcional do servidor independente da atividade avaliativa discricionária, bastando o decurso do tempo no serviço público.
A ausência de regulamentação não pode servir de justificativa para a omissão do Poder Público no cumprimento de obrigação expressamente prevista em lei. Ao contrário, configura mais uma faceta da inércia administrativa que vem prejudicando sistematicamente os servidores municipais no exercício de direito subjetivo assegurado pela própria legislação local.
III - DA POSSIBILIDADE DE CONCESSÃO DA PROGRESSÃO INDEPENDENTEMENTE DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO
O Município apelante sustenta, ainda, que a concessão da progressão horizontal estaria condicionada à realização de avaliação de desempenho, a qual não teria sido implementada pela Administração.
Novamente, a tese não procede.
É certo que a avaliação de desempenho constitui instrumento legítimo e importante para aferir a qualidade dos serviços prestados pelos servidores públicos e pode, quando prevista em lei, servir como critério para progressões funcionais.
Ocorre, todavia, que a omissão injustificada da Administração Pública na realização das avaliações de desempenho não pode servir de obstáculo para a progressão de classe do servidor, sob pena de se permitir que o ente público se beneficie da própria inércia em detrimento dos direitos dos servidores.
Com efeito, se a lei prevê o período das avaliações e o Administrador Público simplesmente deixa de realizá-las, não pode o servidor ficar indefinidamente à mercê da discricionariedade administrativa e ser penalizado pela omissão do Poder Público.
Este entendimento encontra respaldo na jurisprudência consolidada do Tribunal de Justiça da Bahia, que tem reconhecido de forma reiterada que a progressão funcional é um direito do servidor público, não podendo ser penalizado pela omissão reiterada do Poder Público em realizar as avaliações anuais de desempenho. Nesse sentido, cito julgado paradigmático proferido pela Segunda Câmara Cível desta Corte: Nesse sentido:
REEXAME NECESSÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. MUNICÍPIO DE FORMOSA DO RIO PRETO. PROGRESSÃO HORIZONTAL. (...) Restou comprovado que a autora cumpriu com o requisito temporal de efetivo exercício, ao tempo em que restou incontroverso nos autos a omissão do Município réu em promover a citada avaliação. III – Observando-se os próprios preceitos da supracitada legislação municipal, tem-se que, em caso de omissão, o servidor será automaticamente promovido de forma horizontal. (...) (TJ-BA - REEX: 8000606-61.2019.8.05.0081, Relator: JOSE SOARES FERREIRA ARAS NETO, SEGUNDA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 04/10/2023)
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. PROGRESSÃO FUNCIONAL. SERVIDORA PÚBLICA DO MUNICÍPIO DE TEOLÂNDIA. AUXILIAR DE SERVIÇOS GERAIS. PROGRESSÃO HORIZONTAL. REQUISITOS. ATENDIMENTO. AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NÃO REALIZADA, POR OMISSÃO INJUSTIFICADA DO PODER PÚBLICO. VEDAÇÃO AO PREJUÍZO DO SERVIDOR. GARANTIA DO DIREITO. PRECEDENTES DESTA CORTE DE JUSTIÇA. (...) (TJ-BA - APL: 8000770-52.2021.8.05.0276, Relator: PAULO CESAR BANDEIRA DE MELO JORGE, PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 25/04/2024)
Conforme se extrai dos precedentes acima, inclusive um específico deste Tribunal envolvendo o Município de Teolândia, a inércia do ente federado em realizar as avaliações de desempenho anuais assegura ao servidor o direito às progressões condicionadas a tal requisito, uma vez atingido o tempo de serviço.
A conduta omissiva do apelante viola o princípio da legalidade e da eficiência, não podendo o Judiciário chancelar a negação de direitos sob o pretexto de discricionariedade administrativa, quando a própria lei impõe o dever de avaliar anualmente.
Ademais, ressalte-se que a Lei Municipal nº 410/2002 previu no art. 8º, III, que o servidor será promovido por antiguidade após cinco anos se não obtiver por mérito, o que reforça o caráter vinculado da evolução na carreira.
No caso, a servidora possui mais de três décadas de serviços prestados, evidenciando o preenchimento sobejo do requisito temporal para a ascensão aos padrões subsequentes da carreira de Agente Administrativo.
Portanto, correta a sentença ao reconhecer a progressão horizontal diante da omissão administrativa injustificada.
IV - DA INEXISTÊNCIA DE PRESCRIÇÃO
O Município apelante sustenta, ainda, que parte das diferenças remuneratórias pretendidas estaria alcançada pela prescrição.
A alegação não merece acolhida.
Nas ações ajuizadas contra a Fazenda Pública, aplica-se o prazo prescricional quinquenal estabelecido pelo artigo 1º do Decreto nº 20.910/32, que assim dispõe:
Art. 1º As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, bem assim todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato do qual se originarem.
Tratando-se de prestações de trato sucessivo, como é o caso das parcelas remuneratórias, a prescrição atinge apenas as parcelas vencidas há mais de 5 anos antes do ajuizamento da ação, permanecendo íntegro o direito à percepção das parcelas vencidas dentro do quinquênio anterior.
No caso dos autos, a ação foi ajuizada em 18/10/2021, de modo que estão alcançadas pela prescrição as parcelas vencidas antes de 18/10/2016, conforme corretamente consignado na sentença recorrida.
V - DOS REFLEXOS DA PROGRESSÃO HORIZONTAL
A sentença recorrida condenou o Município ao pagamento das diferenças remuneratórias decorrentes da progressão horizontal com os respectivos reflexos legais em gratificação natalina, férias e demais vantagens que tenham como base o vencimento.
A condenação está em conformidade com a Lei Municipal nº 410/2002, visto que a promoção horizontal eleva o padrão de vencimento do servidor, repercutindo em todas as verbas acessórias.
Uma vez que a progressão horizontal integra os vencimentos do servidor, é evidente que deve incidir sobre todas as verbas calculadas com base nos vencimentos, tais como 13º salário, 1/3 de férias e demais vantagens que tenham como base de cálculo o vencimento do cargo.
VI - CONCLUSÃO
Diante do exposto, não se vislumbra ilegalidade na sentença que reconheceu o direito da servidora à progressão horizontal prevista na Lei Municipal nº 410/2002 ante a omissão do Município de Teolândia, mantendo-se inclusive os critérios de juros e correção monetária fixados.
Quanto a atualização monetária, por se tratar de condenação imposta à Fazenda Pública, até 08/12/2021 incidirá, quanto aos juros moratórios, o índice oficial atribuído aos juros aplicados à caderneta de poupança e, quanto à correção monetária, o IPCA-E, por conta da decisão proferida no Recurso Extraordinário 870.947/SE. A partir de 09/12/2021, data de publicação da Emenda Constitucional 113/2021, para o cálculo dos juros de mora e da correção monetária incidirá, uma única vez, até o efetivo pagamento, o índice da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia - SELIC, acumulado mensalmente, nos termos do art. 3º da referida Emenda Constitucional. Ademais, a partir da expedição dos requisitórios, aplicar-se-ão as alterações entabuladas na Emenda Constitucional nº 136/2025, vigente a partir de 01/08/2025.
Ante o exposto, nego provimento ao recurso, mantendo integralmente a sentença recorrida por seus próprios fundamentos, uma vez que proferida em estrita observância ao conjunto probatório dos autos, à legislação aplicável e aos princípios que regem a atuação administrativa e jurisdicional.
É o voto.
Salvador, data registrada no sistema.
PRESIDENTE
Des. Renato Ribeiro Marques da Costa
RELATOR
PROCURADOR (A) DE JUSTIÇA
RM07