PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Seção Cível de Direito Público
| Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8054920-30.2024.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público |
| IMPETRANTE: FERNANDO DE ARGOLLO NOBRE |
| Advogado(s): DANILO SOUZA RIBEIRO |
| IMPETRADO: SECRETARIO DE ADMINISTRAÇAO DO ESTADO DA BAHIA e outros |
| Advogado(s): |
O Estado da Bahia, em sua peça de intervenção, insurgiu-se contra o deferimento do benefício da assistência judiciária gratuita ao impetrante, argumentando, em síntese, que o valor de seus proventos de aposentadoria seria incompatível com o estado de hipossuficiência econômica alegado na exordial.
A Constituição Federal assegura a assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos. A legislação processual estabelece a presunção de veracidade da declaração de insuficiência econômica apresentada por pessoa natural. Para que essa presunção seja afastada, é necessário que existam elementos concretos e evidentes no processo que demonstrem a real capacidade financeira da parte. O Estado da Bahia limitou-se a fazer alegações genéricas, sem apresentar qualquer documento ou prova que indicasse que o Impetrante possui um patrimônio elevado ou rendimentos incompatíveis com o benefício. A análise dos contracheques anexados ao processo (ID 72824141) demonstra que o Impetrante recebe proventos de aposentadoria que sofre diversos descontos legais e obrigatórios. Assim sendo, rejeito a preliminar suscitada e mantenho a gratuidade da justiça concedida anteriormente.
A segunda questão preliminar levantada pelo Estado da Bahia refere-se à impossibilidade de utilizar o mandado de segurança para buscar a devolução de valores que já foram descontados do contracheque do Impetrante antes do ajuizamento da ação. Argumentou que o mandado de segurança não pode servir como uma ação de cobrança. Este argumento preliminar deve ser acolhido. O mandado de segurança é um instrumento processual de rito rápido, criado para proteger direitos líquidos e certos contra atos ilegais ou abusivos de autoridades públicas. A legislação que regula este procedimento (Lei nº 12.016/2009, artigo 14, parágrafo 4º) é muito clara ao determinar que o pagamento de vantagens financeiras reconhecidas em mandado de segurança só produz efeitos a partir da data em que a ação foi iniciada no Poder Judiciário.
A matéria encontra-se pacificada no âmbito do Supremo Tribunal Federal, onde foi editada a Súmula 269, que define que o mandado de segurança não substitui a ação de cobrança, e a Súmula 271, que estabelece que a concessão do mandado de segurança não gera efeitos financeiros em relação a períodos anteriores ao início do processo, devendo os valores antigos ser cobrados administrativamente ou por meio de uma ação judicial de cobrança comum.
No caso em análise, o Impetrante solicitou expressamente a devolução de valores que eventualmente já tivessem sido descontados pela Administração Pública. Como o processo administrativo previu o início dos descontos em agosto de 2023 e o mandado de segurança só foi impetrado em setembro de 2024, existe um período de tempo em que a restituição financeira não pode ser exigida por meio desta ação específica.
Assim, reconheço a inadequação da via eleita apenas em relação ao pedido de devolução dos valores que foram descontados antes do dia 03 de setembro de 2024. O Impetrante poderá buscar esses valores através de uma ação judicial comum, se assim desejar. O mandado de segurança prossegue normalmente em relação ao pedido principal de suspensão dos descontos futuros e anulação do ato administrativo. Sendo assim, ACOLHO PARCIALMENTE a preliminar provocada.
Superadas as questões preliminares, passo à análise do mérito da causa.
O centro da disputa neste processo é definir se a Administração Pública estadual agiu de forma legal ao impor, de maneira unilateral e direta, o desconto mensal de R$ 419,57 nos proventos de aposentadoria do Impetrante, com o objetivo de recuperar a quantia de R$ 18.880,46, que teria sido paga a maior por causa de um erro operacional nos cálculos do Estado. É fundamental registrar que a compreensão do Poder Judiciário sobre a devolução de valores pagos indevidamente a servidores públicos passou por uma evolução importante nos últimos anos. Historicamente, a jurisprudência entendia que qualquer pagamento feito a maior pela Administração Pública, independentemente da causa, não precisava ser devolvido se o servidor o tivesse recebido de boa-fé. O caráter alimentar do salário e a confiança nos atos do governo justificavam essa proteção. No entanto, o Superior Tribunal de Justiça atualizou esse entendimento de forma bastante específica em 2021, ao julgar recursos que serviriam a todo o país.
O Tema 1009 do Superior Tribunal de Justiça separou as situações de pagamento indevido em duas categorias diferentes. Se o Estado pagou a mais porque interpretou uma lei de forma errada, o servidor não precisa devolver o dinheiro, pois a culpa é exclusiva da interpretação do governo.
”Tema 1.009, STJ. Os pagamentos indevidos aos servidores públicos decorrentes de erro administrativo (operacional ou de cálculo), não embasado em interpretação errônea ou equivocada da lei pela Administração, estão sujeitos à devolução, ressalvadas as hipóteses em que o servidor, diante do caso concreto, comprova sua boa-fé objetiva, sobretudo com demonstração de que não lhe era possível constatar o pagamento indevido”.
O Superior Tribunal de Justiça definiu que os valores estão sujeitos à devolução, criando uma obrigação de reposição ao erário para evitar o enriquecimento sem causa. Apesar de determinar a devolução nos casos de erro operacional, o Superior Tribunal de Justiça criou uma exceção muito importante no próprio Tema 1009: a devolução não será exigida se o servidor público comprovar a sua boa-fé objetiva, demonstrando concretamente que não tinha como perceber que o pagamento estava errado. A responsabilidade de provar essa boa-fé passou a ser do servidor.
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPETITIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 46, CAPUT, DA LEI N . 8.112/1990. TESE DEFINIDA NO TEMA 531-STJ. AUSÊNCIA DE ALCANCE NOS CASOS DE PAGAMENTO INDEVIDO DECORRENTE DE ERRO DE CÁLCULO OU OPERACIONAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA . POSSIBILIDADE DE DEVOLUÇÃO. SALVO INEQUÍVOCA PRESENÇA DA BOA-FÉ OBJETIVA. (...) 6. Tese representativa da controvérsia fixada nos seguintes termos:Os pagamentos indevidos aos servidores públicos decorrentes de erro administrativo (operacional ou de cálculo), não embasado em interpretação errônea ou equivocada da lei pela Administração, estão sujeitos à devolução, ressalvadas as hipóteses em que o servidor, diante do caso concreto, comprova sua boa-fé objetiva, sobretudo com demonstração de que não lhe era possível constatar o pagamento indevido. (...) 9. Recurso especial conhecido e não provido . Julgamento submetido ao rito dos Recursos Especiais Repetitivos. (STJ - REsp: 1769306 AL 2018/0255461-3, Relator.: Ministro BENEDITO GONÇALVES, Data de Julgamento: 10/03/2021, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 19/05/2021)
A análise dos documentos fornecidos no processo, de modo especial a Notificação oficial anexada no ID 68646131, revelou a forma como o Estado agiu. A Superintendência de Previdência enviou um ofício ao Impetrante informando que havia realizado um controle interno, que havia encontrado um pagamento a maior de R$ 18.880,46 e comunicando, de maneira impositiva, que os descontos começariam no mês de agosto de 2023. Não houve a instauração de um procedimento em que o Impetrante fosse chamado para apresentar uma defesa prévia. Não lhe foi concedido um prazo para contestar os cálculos, para apontar a sua boa-fé objetiva ou para questionar a origem do erro antes que a decisão de descontar o dinheiro fosse tomada de forma final.
A atitude do Estado da Bahia violou frontalmente o princípio constitucional do devido processo legal e as garantias do contraditório e da ampla defesa, consagrados no artigo 5º, inciso LIV, da Constituição Federal, no momento em que reduziu de forma repentina o meio de sobrevivência do impetrante, já idoso. Dessa forma, a Administração Pública não pode exercer a sua autotutela passando por cima dos direitos fundamentais dos cidadãos.
O Supremo Tribunal Federal tem uma diretriz vinculante e obrigatória sobre este tema, fixada no Tema 138 de Repercussão Geral.
”Tema 138, STF. Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo”.
A mais alta Corte do país determinou que, embora o Estado tenha o poder de anular os atos que considere ilegais, se esses atos já geraram efeitos concretos na vida das pessoas, como o pagamento mensal de uma aposentadoria, o desfazimento da situação deve ser obrigatoriamente precedido de um processo administrativo regular.
O processo administrativo prévio não é uma mera formalidade burocrática, mas sim um espaço democrático de garantia de direitos. É no processo administrativo que o Estado deve apresentar de forma clara e compreensível onde ocorreu o erro de cálculo, e é ali que o servidor inativo tem a oportunidade de aplicar a exceção prevista no Tema 1009 do Superior Tribunal de Justiça, tentando convencer o poder público de que a sua boa-fé objetiva impede a devolução.
A Seção Cível de Direito Público deste Tribunal possui entendimento de que a Administração Pública, apesar de possuir o poder/dever de buscar o ressarcimento de valores que foram pagos de forma indevida ao servidor, decorrentes de erro de procedimento, deverá assegurar ao mesmo, no âmbito de processo administrativo o seu direito à ampla defesa e ao contraditório. Nesse sentido:
MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. DESCONTO EM PROVENTOS DE APOSENTADORIA DE SERVIDORA PÚBLICA ESTADUAL. LEGITIMIDADE DO SECRETÁRIO DE ADMINISTRAÇÃO. COMPETÊNCIA PARA DESFAZIMENTO DO ATO. REFUTADA A IMPUGNAÇÃO A GRATUIDADE DE JUSTIÇA. FALTA DE PROVA DA CAPACIDADE FINANCEIRA DA IMPETRANTE. MÉRITO. DESCONTO REALIZADO EM VIRTUDE DE SUPOSTO ERRO OPERACIONAL. INCIDÊNCIA DO TEMA 1009 DO STJ. POSSIBILIDADE DE RESSARCIMENTO. SÚMULA 473 DO STF. NECESSIDADE DE PRÉVIO PROCESSO ADMINISTRATIVO QUE ASSEGURE A AMPLA DEFESA E O CONTRADITÓRIO. DIREITO DO SERVIDOR DEMONSTRAR SUA INCAPACIDADE DE COMPREENDER A ILICITUDE NO RECEBIMENTO DE VALORES. VIOLAÇÃO AO ART. 5º, LV DA CFR/BB. PRECEDENTES. SUSPENSÃO DOS DESCONTOS. PERDA DE OBJETO. AGRAVO INTERNO. PREJUDICADO. SEGURANÇA CONCEDIDA, EM PARTE. 1. Inexistem nos autos elementos aptos a infirmar a presunção de precariedade financeira estabelecida no art. 99, § 3º do CPC. Aliás, o ente estatal não logrou se desvencilhar do ônus de demonstrar a capacidade financeira da autora, lastreando a sua impugnação em mera conjectura despida de suporte probatório. Impugnação refutada. 2. Em estrita observância a Súmua 473 do STF e Tema 1009 do STJ, é induvidoso que a Administração Pública possui o poder/dever de buscar o ressarcimento de valores, indevidamente pagos ao servidor público, decorrentes de erro de procedimento ou de cálculo, contudo, diante dos princípios da ampla defesa e do contraditório previstos no art. 5º, LV, da CRF/88, deve assegurar ao mesmo servidor, no âmbito de processo administrativo, comprovar a sua boa-fé materializada na incapacidade de compreender a ilicitude no recebimento dos valores. 3. Na hipótese dos autos, não logrou o Estado da Bahia demonstrar que oportunizou a impetrante defender-se no processo administrativo nº 011.7638.2019.0003319-48, que ensejou a Portaria nº 00505138, atacada nessa impetração. Em sentido contrário, a cópia integral do mencionado processo administrativo, colacionado pelo próprio Estado da Bahia com sua intervenção, revela que a impetrante somente foi comunicada da realização dos descontos com a conclusão do expediente, inclusive depois de realizado o primeiro decréscimo em seus proventos. 4. Inócuo o pedido de suspensão das 15 (quinze) parcelas de descontos mensais, que tiveram início em fevereiro de 2023, pois, presumivelmente, foram concluídas em abril de 2024, antes do julgamento de mérito deste writ. Ademais, apesar de não constar da petição inicial pedido de restituição dos decréscimos indevidamente realizados pela Administração Pública, pode a autora louvar-se de outro meio processual para obtenção do crédito. 5. Julgado o mérito da presente impetração, resta prejudicado, por perda superveniente de objeto, o agravo interno nº 8019073-98.2023.8.05.0000.1.AgIntCiv, interposto contra decisão monocrática do relator originário que indeferiu o pedido liminar. Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8019073-98.2023.8.05.0000, em que figuram como impetrante VANDERLI (...) e como impetrados o SECRETÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA E SUPERINTENDENTE DA SUPREV – SUPERINTENDÊNCIA DE PREVIDÊNCIA DO ESTADO DA BAHIA. ACORDAM os magistrados integrantes da Seção Cível de Direito Público do Estado da Bahia, por unanimidade, refutar a impugnação a gratuidade de justiça e, no mérito, conceder, em parte, a segurança, somente para anular o processo administrativo nº 011.7638.2019.0003319-48 e a Portaria nº 00505138, julgando prejudicado, por perda de objeto, o agravo interno nº 8019073-98.2023.8.05.0000.1.AgIntCiv, nos termos do voto do relator. Salvador, . (TJ-BA, Classe: Mandado de Segurança, Número do Processo: 8019073-98.2023.8.05.0000, Órgão julgador: SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Relator(a): CLAUDIO CESARE BRAGA PEREIRA, Publicado em: 28/09/2024)
Ao determinar o desconto direto na folha de pagamento do Impetrante mediante uma simples comunicação de débito, o Estado da Bahia cometeu um ato manifestamente abusivo e ilegal. O salário e os proventos de aposentadoria possuem proteção jurídica reforçada por garantirem a subsistência humana. A redução forçada dessa verba alimentar sem a chance real de defesa causa prejuízos severos à organização financeira familiar. É importante esclarecer, por outro lado, que a ilegalidade reconhecida neste julgamento diz respeito à forma como a Administração Pública agiu, ou seja, à ausência do devido processo legal e da ampla defesa. No mandado de segurança, que não permite a produção de novas provas, não é possível avaliar a fundo e declarar em definitivo que a dívida não existe, pois caberia ao Impetrante provar a sua boa-fé objetiva de forma inquestionável.
Ademais, no âmbito estadual, o dever de observância ao contraditório em processos que resultem em sanção ou prejuízo patrimonial ao servidor é reforçado pelos princípios da Lei Estadual nº 12.209/2011, que regula o processo administrativo baiano. A imposição de dívida e a execução direta via folha de pagamento, sem anuência do servidor e sem o devido processo, afrontam a dignidade do servidor aposentado e a própria legalidade administrativa.
Portanto, constatado que a Administração Estadual promoveu a apuração unilateral do débito e determinou a retenção de valores nos proventos do impetrante sem assegurar-lhe o direito de defesa anterior à medida restritiva, impõe-se o reconhecimento da nulidade formal do ato coator por vício de procedimento. Tal conclusão, por si só, já justifica a concessão da ordem para cessar os descontos atuais, independentemente da análise de mérito sobre a obrigatoriedade ou não da devolução do montante, matéria que poderá ser objeto de nova e regular apuração pela Administração, respeitados os ditames constitucionais.
No que concerne aos efeitos patrimoniais decorrentes do reconhecimento da nulidade do ato coator, é imperativo que o provimento jurisdicional observe as balizas fixadas pela jurisprudência consolidada quanto à natureza e ao alcance do mandado de segurança. Conforme já delineado na análise das questões preliminares, a via mandamental possui rito célere e vocação específica para a proteção de direito líquido e certo, não podendo ser transmudada em mera ação de cobrança para a satisfação de créditos de períodos anteriores ao ajuizamento da demanda.
Tal entendimento encontra-se cristalizado nos enunciados das Súmulas nº 269 e 271 do Supremo Tribunal Federal. A primeira estabelece que o mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança, enquanto a segunda preceitua que a concessão da segurança não produz efeitos patrimoniais em relação a período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria. Portanto, em sede de writ, o ressarcimento financeiro fica rigorosamente limitado às parcelas que se venceram a partir da data da impetração, conforme disciplina também o art. 14, § 4º, da Lei nº 12.016/2009.
No caso vertente, o impetrante postulou não apenas a cessação dos descontos futuros, mas também a restituição integral de todos os valores eventualmente abatidos de seus proventos no bojo do processo administrativo SEI nº 071.3498.2021.0007843-80. O exame dos autos revela que a impetração ocorreu em 03/09/2024, enquanto os descontos, segundo a própria narrativa fática e os documentos colacionados, tiveram início em agosto de 2023.
Dessa forma, todos os abatimentos realizados entre agosto de 2023 e agosto de 2024 configuram parcelas pretéritas à lide, as quais não podem ser objeto de ordem de devolução nestes autos, sob pena de violação direta aos precedentes vinculantes supramencionados. A restituição pecuniária deve abranger exclusivamente os valores indevidamente descontados a partir do mês de setembro de 2024, inclusive, até a efetiva interrupção das cobranças pela Administração em cumprimento à medida liminar.
Assim, a concessão da segurança deve ser parcial, reconhecendo-se o direito do impetrante à restituição apenas dos valores descontados a partir da impetração, preservando-se ao beneficiário o direito de pleitear as diferenças anteriores pelas vias ordinárias, onde poderá, inclusive, haver a dilação probatória acerca da boa-fé objetiva necessária para a irrepetibilidade total do débito, matéria que extrapola o vício formal ora reconhecido.
Ante o exposto, voto no sentido de CONCEDER PARCIALMENTE A SEGURANÇA, confirmando a medida liminar anteriormente deferida, para anular o ato administrativo consubstanciado na Notificação nº 00071405687 e nos descontos em folha de pagamento de FERNANDO DE ARGOLLO NOBRE, determinando ao impetrado que se abstenha definitivamente de proceder a qualquer retenção nos proventos do impetrante a título de reposição ao erário referente ao processo administrativo SEI nº 071.3498.2021.0007843-80, enquanto não for observado o devido processo legal.
Ressalta-se que o pagamento das parcelas vencidas abrange o período a contar da impetração deste writ, nos termos da Súmula 269 do STF ("O mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança") e do art. 14, § 4º, da Lei nº 12.016/2009. Eventuais parcelas retroativas à propositura deverão ser buscadas nas vias ordinárias próprias.
Quanto ao regime legal de atualização monetária e juros incidentes sobre as condenações judiciais da Fazenda Pública, aplica-se a tese reconhecida pelo STF no RE 870.947 (tema 810 do STF) até 08/12/2021. A partir de 09/12/2021, data da publicação de EC 113/2021, para o cálculo dos juros de mora e da correção monetária incidirá uma única vez até o efetivo pagamento, do índice da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic), acumulado mensalmente, consoante art. 3º da referida emenda constitucional.
Sem condenação ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais, por expressa vedação legal (art. 25 da Lei nº 12.016/2009) e entendimento sumulado (Súmula 105/STJ).
É como voto.
Salvador, data registrada no sistema.
Zandra Anunciação Alvarez Parada
Juíza Substituta de 2º Grau - Relatora