PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. TUTELA DE URGÊNCIA. DESOCUPAÇÃO DE QUIOSQUE LOCALIZADO EM PRAÇA PÚBLICA. MUNICÍPIO DE RIBEIRA DO AMPARO. DECISÃO DE PRIMEIRO GRAU QUE SUSPENDEU OS EFEITOS DE PORTARIA E PROCESSO ADMINISTRATIVO MUNICIPAL, MANTENDO A AGRAVADA NA OCUPAÇÃO DO IMÓVEL. DOCUMENTOS ACOSTADOS PELA AUTORA QUE, EM COGNIÇÃO SUMÁRIA, EVIDENCIAM APARENTE REGULARIDADE E ANUÊNCIA DO PODER PÚBLICO. PRESENÇA DOS REQUISITOS DO ART. 300 DO CPC. PROBABILIDADE DO DIREITO E PERIGO NA DEMORA CONFIGURADOS. IMPOSSIBILIDADE DE REVERSÃO DA MEDIDA LIMINAR EM SEDE DE AGRAVO, SEM INSTRUÇÃO PROBATÓRIA MAIS APROFUNDADA. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. 

I. Caso em exame 

Trata-se de Agravo de Instrumento interposto pelo Município de Ribeira do Amparo contra decisão que deferiu tutela provisória de urgência para suspender ordem administrativa de desocupação de quiosque público e manter a agravada em sua exploração. 

II. Questão em discussão 

Discute-se a possibilidade de afastar a tutela provisória de urgência deferida em primeiro grau, considerando, de um lado, a alegação do Município de que a ocupação do bem público é irregular e precária, e, de outro, os documentos apresentados pela agravada, que apontam para uma aparência de regularidade e anuência da Administração.

III. Razões de decidir

Nos termos do art. 300 do CPC, a tutela de urgência exige a demonstração da probabilidade do direito e do perigo de dano. Embora os bens públicos sejam, em regra, insuscetíveis de posse e sujeitos apenas a mera detenção por particulares, a documentação apresentada pela agravada — termo de cessão de uso firmado em 28.12.2022, alvará de funcionamento para 2023, comprovante de recolhimento de tributo municipal em 2025 e contas de energia elétrica em nome do quiosque — revela, em cognição sumária, a anuência administrativa quanto ao uso do imóvel, configurando fumus boni iuris. O periculum in mora resta caracterizado diante da ameaça de desocupação imediata que comprometeria a subsistência da agravada e de sua família. Em sede de agravo, não se mostra cabível reverter a medida sem instrução probatória ampla, cabendo à Administração comprovar, no curso do processo originário, eventual nulidade do ato de cessão. Precedentes de Tribunais estaduais corroboram a possibilidade de tutela provisória em hipóteses de verossimilhança documental e risco de dano irreparável.

IV. Dispositivo e tese

Agravo de Instrumento conhecido e improvido.

Tese de julgamento:

1. A concessão de tutela de urgência exige a presença cumulativa da probabilidade do direito e do perigo de dano (art. 300, CPC).

2. A ocupação de bem público, ainda que sujeita a regras próprias e insuscetível de usucapião, pode, em análise sumária, ser resguardada por decisão liminar quando a parte comprova documentos que denotam aparente regularidade e anuência do Poder Público, devendo eventual nulidade ser apurada em cognição exauriente.

Dispositivos legais relevantes citados: CPC, arts. 300, 1.015, I, e 1.019, I; CF/88, art. 5º, LV; Súmula 473 do STF; Súmula 619 do STJ.

Jurisprudência relevante citada: TJ-CE - APL: 00112191820188060137 Pacatuba, Rel. Des. Maria Vilauba Fausto Lopes, 3ª Câmara Direito Público, j. 09/05/2022; TJ-DF - AI: 07101469720178070000, Rel. Des. Sandoval Oliveira, 2ª Turma Cível, j. 22/11/2017, DJE 29/11/2017.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os presentes autos do AGRAVO DE INSTRUMENTO nº 8029734-68.2025.8.05.0000, em que figuram como parte recorrente MUNICIPIO DE RIBEIRA DO AMPARO e parte recorrida JOSEFA MONICA SANTOS DA SILVA:

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Segunda Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Bahia em CONHECER e NEGAR PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO, mantendo a decisão interlocutória impugnada nos seus termos e fundamentos, nos termos do voto do eminente Relator.

Sala das Sessões da 2ª Câmara Cível, datado e assinado eletronicamente.

 PRESIDENTE

MARTA MOREIRA SANTANA

Juíza Substituta de 2º Grau - Relatora

PROCURADOR(A) DE JUSTIÇA

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 SEGUNDA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 14 de Outubro de 2025.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

Trata-se de Agravo de Instrumento interposto pelo MUNICIPIO DE RIBEIRA DO AMPARO contra decisão interlocutória (ID 498209982 dos autos originários) proferida pelo Juízo da 1ª Vara dos Feitos de Relação de Consumo, Cíveis e Comerciais da Comarca de Cipó nos autos da Ação Anulatória de Ato Administrativo ajuizada por JOSEFA MONICA SANTOS DA SILVA, que determinou, em sede de tutela provisória de urgência, a manutenção da ocupação e do uso do quiosque localizado em bem público pela parte autora, nos seguintes termos: 

(...) Na decisão do Processo Administrativo supramencionado (ID 497986351), o Município declarou, em suma, a irregularidade da ocupação e do uso do quiosque pela autora, determinando a desocupação do referido imóvel no prazo de 05 (cinco) dias úteis.

Em contrapartida, a autora alega que a ocupação do quiosque é regular. Nesse sentido, anexou aos autos deste processo o Termo de Cessão de Uso (ID 497986344), datado de 28 de dezembro de 2022 e com validade vigente. Acostou também o Documento de Arrecadação Municipal (DAM) comprovando o pagamento da Taxa de Fiscalização do Funcionamento do quiosque, referente ao ano de 2025.

Desse modo, vislumbro o preenchimento do requisito do fumus boni iuris, diante do lastro probatório acostado pela parte autora, que indica a ocupação e o uso do imóvel de forma regular, pelo menos neste momento processual.

Ademais, depreende-se que o periculum in mora resta demonstrado, tendo em vista que a parte autora retira seu sustento e o de sua família por meio do trabalho que exerce na lanchonete do quiosque.

Associados aos elementos que evidenciam a probabilidade do direito, já analisados, ao perigo da demora configurado, diante da decisão de desocupação do quiosque, fato que compromete de forma imediata as condições de subsistência da requerente, tenho que resta autorizado o deferimento da tutela de urgência, ainda que de natureza cautelar.

Ante o exposto, na forma da fundamentação acima, presentes o “fumus boni iuris” e o “periculum in mora”, DEFIRO A TUTELA DE URGÊNCIA, de natureza antecipada, liminarmente e nos termos pleiteados, com base no art. 300 do CPC, para determinar a SUSPENSÃO imediata da Portaria nº 029/2025 e da decisão proferida no Processo Administrativo nº 003/2025, com a devida manutenção da ocupação e do uso do quiosque localizado no centro do povoado Raspador pela parte autora, restando o Município impedido de realizar qualquer medida de desocupação da autora do referido imóvel, sob pena de multa diária de R$ 1.000,00 ( mil reais), limitada a R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais), em caso de descumprimento, além da prática do crime de desobediência e ato de improbidade administrativa.

Ao Cartório:

1. Cite-se o requerido para contestar no prazo legal, oportunidade em que deverá desde logo manifestar interesse na autocomposição e requerer as provas que desejar, especificando-as, sob pena de indeferimento.

2. Com a juntada da(s) contestação(ões), intime(m)-se o(s) autor(es) para replicá-la(s), no prazo de 15 (quinze) dias, devendo, também, especificar(em) as provas que deseja(m) produzir ou pugnar(em) pelo julgamento antecipado do mérito.

3. Acaso haja requerimento de produção de outras provas, voltem-me conclusos.

4. Em havendo requerimento de julgamento antecipado da lide, abra-se vista dos autos ao Ministério Público.

5. Por fim, voltem-me conclusos para sentença.

A presente decisão tem força de mandado/carta/ofício.

Publique-se. Intimem-se. Etiquete-se.

Cumpra-se com urgência.

Inconformado, o Município-Demandado interpôs o presente recurso (ID 83002903), defende que a ocupação do quiosque pela agravada é irregular, por tratar-se de bem público municipal, cuja utilização depende de ato administrativo válido, inexistente no caso em análise.

Ressalta que, nos termos dos arts. 98 e 102 do Código Civil, bem como dos arts. 183, §3º, e 191, parágrafo único, da Constituição Federal, os bens públicos são insuscetíveis de usucapião, de modo que eventual ocupação por particular configura mera detenção e não posse legítima. Nesse sentido, invoca jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça, inclusive a Súmula n.º 619, que estabelece que a ocupação indevida de bem público configura mera detenção, precária e insuscetível de indenização ou retenção.

Alega que, embora a autora da ação tenha apresentado Termo de Cessão de Uso, inexiste qualquer respaldo jurídico válido, uma vez que não foi instaurado processo administrativo regular de licitação ou de dispensa que pudesse conferir legalidade ao ajuste. Reforça que a celebração do suposto contrato administrativo ocorreu à margem da legislação, violando os arts. 72 da Lei nº 14.133/2021 e 105 e seguintes da Lei Orgânica Municipal, o que torna o instrumento nulo de pleno direito. Ademais, sustenta que a própria Administração, no exercício do poder de autotutela, pode anular atos administrativos ilegais, inexistindo direito adquirido a partir de ato nulo. Acrescenta que não há alvará de funcionamento válido para os anos de 2024 e 2025, fato que reforça a irregularidade da exploração comercial no quiosque.

Sustenta, ainda, que a ocupação irregular impede a realização de obra pública regularmente aprovada pela Câmara Municipal, consistente na reforma das praças do distrito de Barrocas, incluindo o quiosque em litígio. Destaca-se que a manutenção da liminar inviabiliza a execução de obra de interesse coletivo, configurando evidente risco de lesão grave ao erário e ao próprio interesse público, motivo pelo qual pleiteia a atribuição de efeito suspensivo ao recurso, nos termos do art. 1.019, inc. I, do CPC/15.

Por fim, o Município requer o conhecimento e provimento do recurso, com a reforma da decisão agravada, a fim de viabilizar a desocupação do imóvel e restituí-lo ao patrimônio público, garantindo a destinação adequada do bem.

Na decisão monocrática de ID 83138020, no entanto, foi indeferida a atribuição do efeito pretendido, determinando-se, em seguida, a intimação da Agravada para se manifestar sobre o quanto alegado.

Apesar de devidamente intimada, fora certificado (ID 84758281) que a Agravada deixou transcorrer o prazo para manifestação sem qualquer resposta.

É o relatório.

Inclua-se em pauta.

Salvador, datado e assinado eletronicamente.

 MARTA MOREIRA SANTANA

 Juíza Substituta de 2º Grau - Relatora

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Segunda Câmara Cível 

            Inicialmente, o recurso manifesta-se como próprio, tempestivo e seu preparo é dispensado por força de lei (art. 1.007, §1º, CPC/15), enquanto as partes componentes dos polos acionários (ativo e passivo) também afiguram-se como legítimas (ad causam e ad processsum) para tanto, razão pela qual, presentes os pressupostos recursais extrínsecos e intrínsecos exigidos pela normatividade de regência, tem-se como imperativa a sua admissibilidade. 

Especificamente sobre seu cabimento, diga-se que a insurgência encontra respaldo no inc. I do art. 1.015 do CPC/2015:

Art. 1.015. Cabe agravo de instrumento contra as decisões interlocutórias que versarem sobre:

I - tutelas provisórias; (...)

Isso evidencia, à saciedade, que este recurso merece seu julgamento de admissibilidade positivo. 

                  Sem preliminares, adentra-se ao meritum causae. 

            Cinge-se a controvérsia deste recurso em O cerne da controvérsia reside em definir se a ocupação do quiosque pela agravada configura mera detenção irregular de bem público ou se, diante dos documentos apresentados (termo de cessão, alvará e tributos pagos), há aparência de regularidade apta a justificar a manutenção da tutela provisória que lhe assegurou a permanência no imóvel. 

            Pois bem, analisando detidamente o feito, percebe-se que é caso de improvimento do recurso, de fato.

DA MANUTENÇÃO DA OCUPAÇÃO DO QUIOSQUE NO BEM PÚBLICO

Nos autos originários, a parte autora, ora Agravada, instruiu a inicial com cópia do Termo de Cessão de Uso datado de 28 de dezembro de 2022 (ID 497986344 nos autos de origem), com alvará de funcionamento para o ano de 2023 (ID 497986348 na origem), comprovante de pagamento de Documento de Arrecadação Municipal (DAM) relativo à Taxa de Fiscalização do Funcionamento para 2025 (ID 497986349 na origem) e contas de energia elétrica em nome do quiosque (ID 497986350 na origem).

Na análise do agravo impõe-se, primeiro, delimitar o âmbito de revisão: a concessão ou manutenção de tutela provisória é medida de cognição sumaríssima, regida pelos requisitos previstos no art. 300 do Código de Processo Civil, quais sejam a probabilidade do direito (fumus boni iuris) e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo (periculum in mora). A eventual alteração da decisão que deferiu a medida exige, nesta via recursal, demonstração de manifesta ausência dos requisitos autorizadores ou de flagrante ilegalidade, não se permitindo reexame aprofundado de matéria probatória que deva ser objeto de cognição plena na instância de origem.

Quanto ao fumus boni iuris, embora seja incontroverso no plano geral do direito administrativo que a ocupação indevida de bem público, em regra, se traduz em mera detenção precária, conforme a citada Súmula nº 619 do STJ, tal regra não opera automaticamente para obstar a tutela de urgência quando a parte acostar aos autos documentos aptos a demonstrar, ao menos de forma verossímil, a existência de ato administrativo formal que autorizou a utilização do bem público e a existência de elementos que fundem legítima expectativa de continuidade do uso.

No presente feito, o Termo de Cessão de Uso, o alvará de funcionamento e os comprovantes de recolhimento fiscal e de despesas de energia, todos juntados pela agravada, compõem um quadro probatório inicial que sinaliza a presença de atos administrativos aptos a conferir, até ulterior e mais aprofundada verificação, aparência de regularidade ao uso do bem, bem como a anuência do Poder Público, ainda que temporária. Tal conjunto documental, portanto, é suficiente para formar a convicção de plausibilidade da alegação da agravada, nos limites do exame prévio exigido para a concessão de tutela provisória.

Não se pode olvidar que a Administração Pública dispõe do poder de autotutela, podendo anular seus atos e adotar medidas de desocupação quando eivados de vícios ou por motivo de conveniência e oportunidade, nos termos da Súmula 473 do STF. Contudo, a eficácia ex tunc da anulação administrativa e seus efeitos sobre direitos de terceiros dependem de regular observância dos princípios do contraditório e da ampla defesa e, em muitos casos, da produção de elementos probatórios robustos (atos formais de anulação, comunicação prévia etc.). Assim, a alegação de nulidade do Termo de Cessão, em cotejo com os documentos trazidos pela agravada, reclama exame instrutório mais aprofundado, próprio da cognição plena, e não se presta a afastar de plano a plausibilidade do direito alegado para fins de tutela provisória.

            No que tange ao periculum in mora, a decisão recorrida consignou, com amparo nos autos, que a manutenção da ordem de desocupação implicaria risco imediato à subsistência da Agravada, a qual aufere meios de vida por meio do exercício da atividade no quiosque. A retirada imediata do estabelecimento, sem alternativa efetiva de renda e diante da produção documental indicada, configuraria dano de difícil ou impossível reparação, justificando, por si só, a preservação do status quo mediante a suspensão da eficácia dos atos administrativos impugnados até o deslinde definitivo da controvérsia.

            Em casos análogos, a jurisprudência dos demais Tribunais Pátrios tem reconhecido que a proteção provisória pode ser concedida para resguardar o direito à subsistência e evitar lesão irreparável, ainda que a Administração com fundamento em normas de tutela do patrimônio público sustente a necessidade de retomada, senão vejamos:

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PERMISSÃO DE USO DE ESPAÇO PÚBLICO. NATUREZA JURÍDICA QUALIFICADA. PERMISSÃO CONCEDIDA POR PRAZO CERTO E DETERMINADO. REVOGAÇÃO. AUSÊNCIA DE PRÉVIO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. MÁCULA AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. TEMA REPETITIVO Nº 138 DO STF. ENTENDIMENTO DO TJCE. REMESSA NECESSÁRIA E APELO DESPROVIDOS. SENTENÇA CONFIRMADA. 1. Narram os autos que no decorrer do ano de 2016, o Município de Pacatuba entabulou uma série de avenças com integrantes da comunidade local, através de instrumentos de "contrato de comodato gratuito c/c cessão de uso", o qual estabelece permissão de uso de bem público na Avenida B, Jereissati III, em local denominado Praça de Alimentação, pelo prazo de 20 (vinte) anos. 2 . Ocorre que, em janeiro de 2018, a Prefeitura Municipal de Pacatuba promoveu a notificação extrajudicial dos particulares/cessionários para que desocupassem o espaço público em 30 (trinta) dias, sob o argumento de que estaria presente o interesse público na retomada da área frente a ilegalidade da ocupação. 3. Sobre o tema, destaca-se a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema Repetitivo nº 138: "Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo." 4 . Assim, a jurisprudência passou a entender que embora as permissões de uso sejam, em regra, precárias, unilaterais e discricionárias, na hipótese de serem firmadas por prazo certo, como se vê nos autos, resta reduzida a precariedade do ato, eis que exsurge para os administrados, a expectativa de uso do bem pelo período previamente estabelecido. 5. Nesse contexto, a revogação do ato administrativo de permissão exigirá prévio procedimento administrativo, pelo qual deverá ser assegurado ao permissionário o contraditório e a ampla defesa. Precedentes do TJCE . 6. Do cotejo do caderno processual, verifica-se que a Administração Pública Municipal não observou tal regra, limitando-se a notificar os permissionários para que desocupassem o espaço público, sem explicitar adequadamente os motivos para extinção do contrato. 7. Portanto, ao ser instituída mediante prazo determinado, a permissão passa a ser qualificada, conferindo ao permissionário garantias próprias de um negócio jurídico contratual, de modo que a sua rescisão unilateral depende da instauração de prévio procedimento administrativo, o que não ocorreu no presente caso . Remessa Necessária conhecida e improvida. Recurso de Apelação conhecido e improvido. Sentença mantida.

(TJ-CE - APL: 00112191820188060137 Pacatuba, Relator.: MARIA VILAUBA FAUSTO LOPES, Data de Julgamento: 09/05/2022, 3ª Câmara Direito Público, Data de Publicação: 09/05/2022)

MANDADO DE SEGURANÇA. AGRAVO DE INSTRUMENTO. LIMINAR. SUSPENSÃO DA ORDEM DE DESOCUPAÇÃO DE QUIOSQUES LOCALIZADOS EM ÁREA PÚBLICA. REQUISITOS PRESENTES. PERIGO DE DANO IRREPARÁVEL. PROBABILIDADE DO DIREITO LÍQUIDO E CERTO. RISCO AO RESULTADO ÚTIL DO PROCESSO. LIMINAR DEFERIDA. 1.Trata-se de agravo de instrumento contra a decisão que indeferiu o pedido de liminar em mandado de segurança, objetivando a permanência nos quiosques localizados em frente ao Cemitério Campo da Esperança, até ultimada a definição e procedimento administrativo em curso. 2 . Restando demonstrado nos autos que parte dos impetrantes contam com permissão de uso ainda em vigor e outros estão aguardando a regularização prevista legalmente, sem resposta da Administração Pública, revela-se irregular, numa primeira vista, a ordem de desocupação do espaço público, quando a Lei de regência traça as diretrizes não seguidas pelo Poder Público. 3. Recurso conhecido e provido

(TJ-DF 07101469720178070000 DF 0710146-97.2017 .8.07.0000, Relator.: SANDOVAL OLIVEIRA, Data de Julgamento: 22/11/2017, 2ª Turma Cível, Data de Publicação: Publicado no DJE : 29/11/2017.)

            É certo que a Administração demonstrou indícios de irregularidade documental e a intenção de realização de obra pública que justificaria a retomada do imóvel. Tais elementos, todavia, não são, em cognição sumária, contundentes para desnaturar a prova documental acostada pela agravada, mormente diante da circunstância de que o Termo de Cessão ostenta data certa (28 de dezembro de 2022) e há demonstração de exercício de atividade autorizada (alvará) e recolhimento de tributos municipais.

            Pela natureza provisória do exame recursal ora em pauta, impõe-se privilegiar a cautela na proteção da pessoa que aufere sua subsistência do exercício da atividade, sem prejuízo de que a Administração, caso consiga robustecer a prova da nulidade mediante juntada do procedimento licitatório inexistente, despacho de anulação administrativa formalmente regular, ou outros elementos incontroversos, promova a revisão do quadro jurídico nas vias adequadas.

            Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER e NEGAR PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO, mantendo a decisão interlocutória impugnada nos seus termos e fundamentos.

                   Sala das Sessões da Segunda Câmara Cível, data conforme lançado no sistema.

MARTA MOREIRA SANTANA

Juíza Substituta de 2º Grau - Relatora