PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL EM MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. SUPRESSÃO DE GRATIFICAÇÃO. NECESSIDADE DE PRÉVIO PROCESSO ADMINISTRATIVO. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. RESSARCIMENTO RETROATIVO. PEDIDO DE INCORPORAÇÃO DE GRATIFICAÇÃO. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Recurso de apelação interposto contra sentença que denegou mandado de segurança impetrado por servidor público municipal em face de ato do Município de Itiúba que suprimiu, em junho de 2014, gratificações percebidas por longo período. Pedido de restabelecimento das gratificações, pagamento das parcelas retroativas e incorporação definitiva das verbas aos vencimentos.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

Há duas questões em discussão: (i) definir se é válida a supressão de gratificação remuneratória sem prévia instauração de processo administrativo com contraditório e ampla defesa; e (ii) estabelecer se é possível a incorporação definitiva das gratificações aos vencimentos do servidor à luz do regime estatutário municipal.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. A supressão de gratificação que acarreta redução remuneratória exige observância do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, conforme o art. 5º, incs. LIV e LV, da CF/1988. 2. O STF, no RE 594.296 (Tema 138), firmou a tese de que a revogação de atos administrativos com efeitos concretos deve ser precedida de processo administrativo regular. 3. No caso concreto, não houve comprovação de procedimento administrativo prévio nem demonstração de cessação da condição fática que justificava o pagamento da gratificação, ônus que incumbia ao Município, nos termos do art. 373, II, do CPC. 4. Quanto à incorporação definitiva das gratificações, o regime jurídico estatutário submete-se ao princípio da legalidade estrita, exigindo lei específica para criação ou alteração da remuneração, conforme o art. 37, X, da CF/1988. 5. O art. 48, § 1º, da Lei Complementar Municipal nº 73/2008 possui eficácia limitada e depende de regulamentação por lei específica, inexistente no Município de Itiúba. 6. Ausente previsão legal autorizadora, é inviável a incorporação das gratificações aos vencimentos, sob pena de violação à reserva legal e à separação dos poderes.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso conhecido e parcialmente provido. Ação parcialmente procedente para condenar o Município ao pagamento das gratificações suprimidas, de forma retroativa, desde a impetração do mandado de segurança até a regularização da situação funcional do servidor mediante prévio e regular processo administrativo. Mantido o indeferimento do pedido de incorporação definitiva das gratificações.

Teses de julgamento: “1. A supressão de gratificação remuneratória de servidor público exige prévia instauração de processo administrativo, com observância do contraditório e da ampla defesa. 2. A incorporação de gratificação aos vencimentos de servidor público depende de expressa previsão em lei específica, não sendo suficiente a habitualidade no pagamento”.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 0000567-23.2014.8.05.0132, em que figura como Apelante MAURICIO PINTO BRANDAO e como Apelado MUNICIPIO DE ITIUBA.

Acordam os Desembargadores integrantes da Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade, em CONHECER E DAR PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO, nos termos do voto do Relator.

Sala das sessões, de de 2026.

Presidente 

Des. Alberto Raimundo Gomes dos Santos

Relator

Procuradoria

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 TERCEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e provido em parte Por Unanimidade

Salvador, 10 de Junho de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Trata-se de Apelação Cível interposta por MAURICIO PINTO BRANDAO em face da sentença prolatada nos autos do Mandado de Segurança nº 0000567-23.2014.8.05.0132, que denegou a segurança pleiteada, nos seguintes termos (Id. 95055590):

“Trata-se de MANDADO DE SEGURANÇA c/c pedido de tutela de urgência, impetrado por MAURÍCIO PINTO BRANDÃO em face de ato de ato praticado pelo prefeito do MUNICÍPIO DE ITIÍUBA - BAHIA, ambos qualificados nos autos.

Aduziu, em síntese, que: a) recebia do município, gratificação em razão do desenvolvimento de atividades de seu cargo público); b) o valor era repassado de forma fixa; c) em junho/2014, a gratificação não foi paga; d) o pagamento da gratificação consistia, em verdade, em uma remuneração fixa; e) em razão da habitualidade do pagamento, faz jus à incorporação da gratificação (ID 12237505).

(...)

Embora tenha a lei municipal previsto a referida incorporação (art. 48, §1º), certo é que há omissão legislativa quanto ao modo, tempo e condições da incorporação. Sendo essa uma norma de eficácia contida, isto é, que enseja regulamentação, não é possível lhe dar o alcance postulado na petição inicial.

A incorporação de verbas de natureza remuneratória demanda expressa e inequívoca disposição legal ou normativa, a fim de delinear os exatos contornos do instituto e garantir o tratamento isonômico dos servidores perante a Administração Pública.

(...)

POSTO ISSO, DENEGO A SEGURANÇA, por consequência, EXTINGO o processo com resolução de mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil.

Sem custas, porquanto defiro, neste ato, os benefícios da gratuidade da justiça ao impetrante. 

Inaplicável o ônus de sucumbência (art. 25 da Lei 12.016/09 e súmulas 105 do STJ e 512 do STF). 

Sentença não sujeita ao duplo grau de jurisdição (art. 14, § 1º, da Lei nº 12.016/2009).” 

Em suas razões recursais (Id. 95055595), o Apelante alega a nulidade da sentença por error in judicando, afirmando que a supressão das gratificações operada em junho de 2014 foi ilegal, por não ter sido precedida de regular processo administrativo que assegurasse o contraditório e a ampla defesa. 

Sustenta que o direito à incorporação da gratificação, com base na habitualidade do pagamento por quase uma década (desde o ano de 2005), o que teria consolidado o direito à percepção da verba, integrando-a ao seu patrimônio jurídico em observância ao princípio da segurança jurídica e da dignidade da pessoa humana. 

Pugna pela reforma da sentença para julgar procedentes os pedidos de pagamento das parcelas retroativas e de incorporação definitiva das gratificações.

Preparo dispensado, por ser o apelante beneficiário da gratuidade da justiça.

Devidamente intimada, a parte Apelada não apresentou contrarrazões (Id. 95055598).

É o relatório. Solicito a inclusão do feito em pauta de julgamento.

Salvador/BA, de de 2026.

Des. Alberto Raimundo Gomes dos Santos

Relator 

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

A6

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

A primeira controvérsia reside na legalidade do ato administrativo praticado pelo Município de Itiúba em junho de 2014, que suprimiu unilateralmente o pagamento das gratificações recebidas pelo servidor por longo período.

O enunciado de Súmula nº 473 do Supremo Tribunal Federal consagra que “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”. 

No entanto, no caso em apreço, a supressão da gratificação implicou redução da remuneração do servidor, razão pela qual era imprescindível a instauração de processo administrativo para exercício do contraditório e ampla defesa pelo servidor público que sofreu os efeitos da prática do ato combatido. 

Nesse contexto, salienta-se que o artigo 5º, incisos LIV e LV da Constituição Federal é claro em estabelecer que ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal, e que aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a eles inerentes.

Considerando a necessidade de respeito ao devido processo legal consagrado constitucionalmente, no julgamento do RE 594.296, o STF fixou a seguinte tese jurídica (Tema 138):  

“Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo”.  

O caso dos autos se amolda à tese fixada pela Suprema Corte, uma vez que a medida perpetrada pela municipalidade acarretou supressão parcial dos valores da remuneração mensal percebida pelo servidor público. Desse modo, fazia-se necessária a prévia instauração de processo administrativo, com vistas a assegurar o fiel exercício do contraditório e da ampla defesa.

Não tendo sido oportunizados o contraditório e a ampla defesa ao Impetrante, a autoridade coatora incorreu em efetiva ilegalidade.

Nesse sentido, vem decidindo o STJ:  

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. SERVIDOR PÚBLICO. REDUÇÃO DE VANTAGEM PESSOAL DE EFICIÊNCIA - VPE. PRÉVIO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. NECESSIDADE. PRINCÍPIOS DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITÓRIO. OBSERVÂNCIA. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO. I Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015. II O acórdão recorrido contrariou a orientação desta Corte segundo a qual, embora a Administração Pública possua o poder-dever de autotutela, conforme o enunciado da Súmula n. 473 do Supremo Tribunal Federal, quando os atos administrativos invadirem interesses individuais, faz-se imperiosa a abertura de procedimento administrativo, para garantir a ampla defesa e o contraditório ao administrado. (...) (AgInt no RMS 62.805/BA, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 28/09/2020, DJe 01/10/2020) 

ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. VERBA REMUNERATÓRIA. ADIANTAMENTO PCCS. SUPRESSÃO. PRÉVIO PROCESSO ADMINISTRATIVO. NECESSIDADE. ANULAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO. 1. A supressão de pagamento de parcela remuneratória a servidor público deve ser precedida da instauração de regular processo administrativo, conferindo-se o direito ao contraditório e à ampla defesa. (REsp 1.207.920/RS, Rel. Min. OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, DJe de 18/09/2014) 

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. SUPRESSÃO DE VANTAGEM, PELA ADMINISTRAÇÃO. NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DO DEVIDO PROCESSO LEGAL. ACÓRDÃO RECORRIDO EM SINTONIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. INCIDÊNCIA DA SÚMULA 83/STJ. AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. I. A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que "a Administração, à luz do princípio da autotutela, tem o poder de rever e anular seus próprios atos, quando detectada a sua ilegalidade, consoante reza a Súmula 473/STF. Todavia, quando os referidos atos implicam invasão da esfera jurídica dos interesses individuais de seus administrados, é obrigatória a instauração de prévio processo administrativo, no qual seja observado o devido processo legal e os corolários da ampla defesa e do contraditório" (AgRg no AREsp 747.072/SC, Rel. Min. ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, DJe de 10/11/2015) 

No caso concreto, o Município de Itiúba não logrou êxito em demonstrar a existência de qualquer procedimento administrativo anterior à supressão da gratificação, realizada em junho de 2014. De igual modo, não trouxe aos autos prova documental mínima de que a condição fática ensejadora da gratificação (como o exercício de função específica) teria efetivamente cessado naquela data, ônus que lhe incumbia por força do art. 373, II do Código de Processo Civil.

Como consequência lógica, a sentença deve ser reformada nesse ponto, para determinar que o ente público seja condenado ao pagamento de todas as parcelas retroativas devidas desde a impetração do mandado de segurança até que o Município promova a regularização da situação funcional do servidor por meio de processo administrativo adequado, no qual seja garantida a ampla defesa para apurar a legalidade da manutenção ou extinção da referida vantagem.

Por outro lado, no que concerne ao pleito de incorporação definitiva das gratificações aos vencimentos do servidor, a sentença recorrida não comporta reparos.

Diferente do que ocorre nas relações regidas pela Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), em que a habitualidade no pagamento de determinadas verbas pode gerar o direito à sua integração salarial, o regime jurídico estatutário é pautado pelo princípio da legalidade estrita. Nos termos do artigo 37, inciso X, da Constituição Federal, a remuneração dos servidores públicos e a fixação de seus subsídios somente podem ser estabelecidas ou alteradas mediante lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso.

O Apelante fundamenta sua pretensão no artigo 48, § 1º da Lei Complementar Municipal nº 73/2008, que dispõe sobre o Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Itiúba. O referido dispositivo estabelece que "as gratificações e os adicionais incorporam-se ao vencimento ou provento, nos casos e condições indicados em lei".

Ocorre que a norma citada possui natureza de eficácia limitada, dependendo obrigatoriamente de regulamentação por lei específica que defina os requisitos, o tempo de percepção necessário e o percentual a ser incorporado. No âmbito do Município de Itiúba, não foi demonstrada a existência de legislação regulamentadora que autorize a incorporação das gratificações percebidas pelo recorrente.

Nesse contexto, as verbas pagas não se aderem ao vencimento base de forma automática. A ausência de norma autorizadora impede o reconhecimento do direito à incorporação, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes e à reserva legal em matéria remuneratória.

Nesse sentido, veja-se os seguintes julgados:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. RECURSO DE APELAÇÃO. AÇÃO ORDINÁRIA DE COBRANÇA. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL. PRETENSÃO DE INCORPORAÇÃO DE GRATIFICAÇÃO POR EXERCÍCIO DE CARGOS COMISSIONADOS. NÃO DEMONSTRAÇÃO DE PREVISÃO LEGAL. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DE IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. NÃO CONFIGURAÇÃO. AUSÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO OU AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS E DA ESTABILIDADE FINANCEIRA. RECURSO DE APELAÇÃO CONHECIDO E IMPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA. I. O bojo da demanda, ora em apreço, versa em aferir o pleito da apelação interposta pela autora que intenta em reformar a sentença da magistrada em primeiro grau, nos autos de Ação de Cobrança c/c Obrigação de Fazer, ajuizada pela apelante em desfavor do Município de Baturité, que julgou improcedente os pedidos insertos na inicial, com fundamento no art. 487, inciso I, do CPC. II. A controvérsia em tela cinge-se em verificar se a autora, servidora municipal, faz jus à incorporação de gratificação correspondente a cargos e funções comissionadas que exerceu de forma intercalada por quase 14 (quatorze) anos. III. Nesse tocante, cumpre asseverar que o entendimento jurisprudencial é no sentido de que a incorporação à remuneração do servidor municipal de gratificação por exercício de cargo em comissão é devida caso reste demonstrada a existência de previsão legal, o preenchimento dos requisitos apontados no dispositivo legal, assim como a constitucionalidade da referida lei. No entanto, no presente caso não restou demonstrada a existência de previsão legal ao direito à incorporação da gratificação. IV. Com isso, reforço que a parte autora não apontou nenhuma legislação municipal que respaldasse a pretensa incorporação da gratificação no salário base do seu cargo efetivo. Dessa forma, restou correto o entendimento adotado pela douta magistrada de primeiro grau na sentença vergastada, vez que o reconhecimento da pretensão autoral, representaria intervenção indevida do Poder Judiciário na esfera administrativa. V. Diante disso, a incorporação de gratificação concedida em razão do exercício de cargo comissionado possui natureza propter laborem, haja vista que decorre do exercício específico das atribuições do cargo pelo servidor público efetivo, não se incorporando ao vencimento básico do servidor, salvo se houver expressa previsão legal que garanta o referido benefício, o que não ocorreu no presente caso. Assim, destaca-se que a autora, ora apelante, não demonstrou a existência de previsão legal do direito à incorporação da gratificação pleiteada. Desse modo, não há que se falar em incorporação dos valores aos vencimentos da recorrente, vez que a gratificação mencionada não se incorpora nem gera direito adquirido, muito menos caracteriza redução vencimental, não acarretando afronta à Constituição Federal. VI. Recurso de Apelação conhecido e improvido. Sentença mantida. (TJ-CE - AC: 00010756120188060047 CE 0001075-61 .2018.8.06.0047, Relator.: SILVIA SOARES DE SÁ NOBREGA - PORT . 1196/2020, Data de Julgamento: 30/11/2020, 3ª Câmara Direito Público, Data de Publicação: 30/11/2020)

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PEDIDO DE INCORPORAÇÃO DE GRATIFICAÇÃO DE INCENTIVO AO PSF AOS VENCIMENTOS. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. APELAÇÃO CÍVEL. PRELIMINARES CONTRARRECURSAIS DE INÉPCIA DA INICIAL, AUSÊNCIA DE INTERESSE DE AGIR E ILEGITIMIDADE – REJEITADAS. MÉRITO. ART. 21, ANEXO V, DA LEI MUNICIPAL N.º 5.241/2002 QUE PREVIU A INCORPORAÇÃO DA GRATIFICAÇÃO AOS PROVENTOS. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL QUANTO AOS SERVIDORES DA ATIVA. NECESSIDADE DE PREVISÃO EM LEI ESPECÍFICA. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. INCIDÊNCIA DOS ARTS. 37, CAPUT E INCISO X, DA CF. PODER JUDICIÁRIO NÃO PODE SE IMISCUIR NA FUNÇÃO LEGISLATIVA PARA AUMENTAR VENCIMENTOS DE SERVIDORES PÚBLICOS. APLICAÇÃO DA SÚMULA VINCULANTE N.º 37. ALTERAÇÃO, DE OFÍCIO, DO CRITÉRIO DE FIXAÇÃO DE HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SUCUMBENCIAIS. EXIGIBILIDADE SUSPENSA POR SER A APELANTE BENEFICIÁRIA DA JUSTIÇA GRATUITA (ART. 98, § 3º, DO CPC). PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. DECISÃO UNÂNIME. (TJ-AL - AC: 07187978520198020001 Maceió, Relator.: Des. Orlando Rocha Filho, Data de Julgamento: 25/03/2022, 4ª Câmara Cível, Data de Publicação: 25/03/2022)

Portanto, a despeito da ilegalidade formal na supressão das parcelas — o que gera o dever de ressarcimento retroativo —, não há amparo legal para que o Judiciário determine a incorporação definitiva de tais valores à estrutura remuneratória do servidor, mantendo-se o indeferimento deste capítulo do pedido.

Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER e DAR PARCIAL PROVIMENTO AO RECURSO, para julgar a ação parcialmente procedente, condenando o Município Réu ao pagamento das gratificações suprimidas, de forma retroativa, desde a data da impetração do mandado de segurança até a data em que o ente público promova a efetiva regularização da situação funcional do servidor mediante prévio e regular processo administrativo.

A condenação deve ser acrescida de juros e correção monetária, nos termos do Tema 810 do STF (RE 870.947), do Tema 905 do STJ (REsp 1.495.146), e da Emenda Constitucional nº 113/2021.

Sem custas e honorários.

Salvador/BA, de de 2026.

Des. Alberto Raimundo Gomes dos Santos

Relator