PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Tribunal Pleno 

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE MARAGOGIPE. CONVÊNIOS ADMINISTRATIVOS. REGRA FIXANDO COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA CÂMARA MUNICIPAL PARA AUTORIZAR A CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 57 E 59 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E 39, I DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PARÂMETRO DE CONTROLE. CAUSA PETENDI ABERTA. PRECEDENTES DO STF. APARÊNCIA DE OFENSA AO ART. 57, § 1º, IN FINE DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL E AO ART. 241 DA CF. AUSÊNCIA DE NORMA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DISPONDO SOBRE A SUBORDINAÇÃO DO PODER EXECUTIVO AO LEGISLATIVO PARA A CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIOS EM GERAL. NECESSIDADE DE HARMONIZAÇÃO DA ANÁLISE COM O  ART. 71, XIII DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA BAHIA. VIABILIDADE DE INTERPRETAÇÃO CONFORME O ORDENAMENTO CONSTITUCIONAL, MEDIANTE PLAUSIBILIDADE DA CONSTITUCIONALIDADE DA NORMA IMPUGNADA QUANTO AOS CONVÊNIOS DE COOPERAÇÃO. PARECER DA PGE COMO CURADOR ESPECIAL PROPONDO INTERPRETAÇÃO CONFORME. EDIÇÃO DE LEI TEMPORÁRIA AUTORIZANDO A REALIZAÇÃO DE NOVOS CONVÊNIOS COM BASE NA COMPETÊNCIA FIXADA NA LEI ORGÂNICA NÃO PROMOVE A PERDA DO OBJETO DA AÇÃO E, AO CONTRÁRIO, CONSTITUI PERICULUM IN MORA. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA EM PARTE.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 8001033-39.2021.8.05.0000, sendo autor VALNÍCIO ARMEDE RIBEIRO (PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MARAGOGIPE) e réu a CÂMARA MUNICIPAL DE MARAGOGIPE.

ACORDAM os Desembargadores componentes da Tribunal Pleno do Tribunal de Justiça da Bahia, à unanimidade, DEFERIR EM PARTE A MEDIDA CAUTELAR, nos termos do relatório e voto da Relatora.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 TRIBUNAL PLENO

Concessão em parte Por Unanimidade

Salvador, 25 de Janeiro de 2023.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Tribunal Pleno 

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada por VALNÍCIO ARMEDE RIBEIRO, o PREFEITO DO MUNICÍPIO DE MARAGOGIPE, para que seja declarada a inconstitucionalidade material do inciso XVII do art. 16 da Lei Orgânica do Município de Maragogipe, que assim dispõe:

Art. 16º - Compete à Câmara Municipal, privativamente, entre outras as seguintes atribuições: 

(...)

XVII – autorizar a celebração de convênios;.

Declara que o dispositivo ofende os arts. 57 e 59, II da Constituição Estadual e o art. 30, I da Constituição Federal.

Em sua Exordial (id. 12550383), inicialmente, o autor discorre sobre o cabimento, competência e legitimidade da ação.

Argumenta que o dispositivo impugnado ofende o princípio da harmonia e independência entre os poderes.

Evoca a ADI 462-BA, que teria declarado a inconstitucionalidade de idêntico dispositivo na Constituição do Estado da Bahia e outros precedentes do STF como favoráveis à sua tese.

Sustenta que “não cabe ao Poder Legislativo editar normas limitando o exercício de poder inerente à função do Prefeito, intervindo nas atividades e providências reservadas com exclusividade ao Chefe do Poder Executivo, a quem compete gerir a administração pública municipal, notadamente no que se refere à avaliação da oportunidade e conveniência de celebrar consórcios e convênios, independentemente de autorização legislativa”.

Defende que as competências constitucionais do Poder Legislativo estão atreladas à elaboração de leis, fiscalização, gestão administrativa interna e ao procedimento para a responsabilização do Chefe do Executivo - mas que cabe a este o planejamento, a direção e a execução do Município.

Afirma que o dispositivo impõe medida que vai além do poder fiscalizatório da Câmara, adentrando na função administrativa, criando subordinação e hierarquia entre os poderes e afastando o princípio da simetria, considerando a disposição do art. 2º da Constituição Federal.

Declara que “dos arts. 30, I da CF, c/c art. 59, II, da CEBA, observa-se que ambas as Constituições impõem ao Poder Executivo o exercício dos atos que impliquem no gerir as atividades municipais, a ele incumbindo, segundo seus critérios de oportunidade e de conveniência, independentemente de autorização do Poder Legislativo, praticar atos que lhe propiciem a boa execução dos trabalhos que lhe são afetos, neles se inserindo, como já dito, a celebração de convênios e consórcios”.

Discorre sobre a afronta ao art. 166, § 2º da Lei Federal 8.666/93.

Aponta para a presença dos requisitos da medida cautelar.

Pede a tutela de urgência e a procedência da ação para “declarar a inconstitucionalidade do art. 16, inciso XVII da Lei Orgânica do Município de Maragogipe, diante de flagrante violação à Constituição Federal (art. 30, inc. I ) e à Constituição do Estado da Bahia (art. 1, art. 2, inc. IV, art. 57 e art. 105, incs. I e IX), bem como da Lei Federal 8.666/93”.

Por meio da petição do id. 15458160, a Câmara do Município informou o advento da Lei 006/2021, que dispôs sobre o objeto da presente ação, de modo que esta teria perdido o objeto.

Parecer do Ministério Público (id. 18789270) pugnando pelo indeferimento da medida cautelar.

O autor se manifestou nos autos no id. 24659483, afirmando que não teria ocorrido perda do objeto após a nova Lei, sob o argumento de que a referida Lei é temporária (tendo seu objeto esgotado no ano de 2021) e tinha por objeto a autorização para a realização das contratações nela mencionadas ao Poder Executivo somente até o término de sua vigência - de modo que, no presente, este Poder se encontra novamente subordinado a uma nova lei temporária autorizando a prática dos atos, uma vez que a norma impugnada está na Lei Orgânica.

Reitera os termos da Inicial.

Parecer da Procuradoria-Geral do Estado (id. 24844015) na condição de curador especial.

Destaca o cabimento de interpretação conforme à Constituição da norma impugnada, “para excluir da exigência autorização legislativa os convênios que não se enquadrem no conceito de convênio de cooperação”, explicando que, quanto a estes, a Constituição e as normas infraconstitucionais exigem que exista autorização ou ratificação legislativa, visto que “ últimos envolvem a delegação de competências a outros entes políticos e a transferência de bens, serviços, pessoal e encargos, o que reclama a intervenção do legislador”.

Manifesta-se pela parcial procedência.

Parecer do Ministério Público (Procuradora Wanda Valbiraci Caldas Figueiredo), pugnando pela procedência total da ação.

Autos conclusos para apreciação do pedido de Medida Cautelar.

É o relatório.

Elaborado o voto, devolvo os autos à Secretaria na forma do art. 931 do CPC, destacando o cabimento de sustentação oral.

Salvador, 04 de agosto de 2022

DESA SILVIA CARNEIRO SANTOS ZARIF

Relatora

A6

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Tribunal Pleno 

A concessão da medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade está condicionada à caracterização dos requisitos de relevância da fundamentação e do risco decorrente do retardo na prestação jurisdicional de forma a garantir-se a eficácia da decisão final.

No caso em comento, vislumbra-se a relevância da fundamentação esposada pela Requerente.

Como relatado, trata-se de ação direta de inconstitucionalidade que visa a retirar do ordenamento jurídico o inciso XVII do art. 16 da Lei Orgânica do Município de Maragogipe, dispositivo este que atribui à Câmara Municipal a competência para autorizar a celebração de convênios.

Vislumbra-se a relevância da fundamentação em parte.

O inciso XVII do art. 16 da Lei Orgânica do Município de Maragogipe dispõe o que segue:

Art. 16º - Compete à Câmara Municipal, privativamente, entre outras as seguintes atribuições: 

(...)

XVII – autorizar a celebração de convênios;

Conceitualmente, os convênios administrativos são avenças celebradas entre entes políticos ou estes e entidades privadas para o alcance de um objetivo comum - principal aspecto a diferenciá-los do instituto dos contratos administrativos.

A doutrina explica:

Os convênios administrativos são ajustes formalizados entre entidades administrativas ou entre a Administração Pública e as entidades privadas sem fins lucrativos que têm por objetivo a consecução de objetivos comuns e o atendimento do interesse público. (OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de Direito Administrativo. 5 ed. rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2017. p. 521).

São celebrados, por conta dessa natureza, pelo Poder Executivo para atender fins dos entes públicos e, inicialmente, não se percebe existirem disposições constitucionais que os submetam à participação do Poder Legislativo para a celebração de um negócio jurídico dessa natureza.

Conquanto o autor tenha indicado os art. 57 e 59 da Constituição Estadual e 39, I da Federal, neste momento processual, para apreciação do fundamento relevante, não estão suficientemente definidas as bases sobre as quais podem ser apreciadas o controle. A possibilidade de adoção de paradigma diverso é medida hermenêutica que se utiliza com lastro na causa petendi aberta (STF. Plenário. ADI 3796/PR, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgado em 8/3/2017).

O art. 59 da Constituição do Estado discorre sobre as competências executivas e legislativas do Município. Deste modo, considerando a sua generalidade, não se presta a identificar o fundamento relevante neste momento processual.

Veja-se:

Art. 59 - Cabe ao Município, além das competências previstas na Constituição Federal:

I - elaborar e promulgar sua Lei Orgânica;

II - elaborar e executar a política de desenvolvimento urbano e seu plano diretor, que será aprovado, exclusivamente, por lei municipal;

III - promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, parcelamento e ocupação do solo urbano;

IV - criar, organizar e suprimir distrito, observada a legislação estadual;

V - organizar e prestar os serviços públicos de interesse local, assim considerados aqueles cuja execução tenha início e conclusão no seu limite territorial, e que seja realizado, quando for o caso, exclusivamente com seus recursos naturais, incluindo o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

I - prestar serviços de atendimento à saúde da população e manter programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado;

VII - garantir a proteção do patrimônio ambiental e histórico-cultural local, observada a legislação federal e estadual;

VIII - legislar sobre assuntos de interesse local, notadamente sobre;

1. revogado;

b) administração, utilização e alienação de seus bens;

IX - legislar, em caráter suplementar, para adequar as leis estaduais e federais às peculiaridades e interesses locais.

Parágrafo único - O Município exerce, no âmbito de seu território, as competências comuns com a União e o Estado, previstas na Constituição Federal e nesta Constituição.

A norma que melhor embasaria o entendimento defendido pelo autor seria, em verdade, a do § 1º do art. 57, in verbis:

Art. 57 - São Poderes do Município o Legislativo e o Executivo, independentes e harmônicos entre si.

§ 1º - Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, é vedado a qualquer dos Poderes delegar atribuições e quem for investido na função de um deles não poderá exercer a de outro.

§ 2º - Substitui o Prefeito, no caso de impedimento, e sucede-lhe, no caso de vaga, o Vice-Prefeito.

Isso porque tal norma deve ser lida com apoio no dispositivo que também foi apontado como violado nos autos. O preceito em questão é o que firma as bases constitucionais do próprio instituto do Convênio Administrativo. A Constituição Federal, ao dele dispor, afirma o que segue:

Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos”.

Neste sentido, ao se observar que a Constituição Estadual impede o exercício de competências inerentes ao Poder Executivo pelo Poder Legislativo e ao se somar tal dispositivo com o que fixa o art. 241 da Constituição Federal, tem-se que a subordinação fixada pela normatização municipal impugnada obstaria tal direito.

Nota-se, assim, numa primeira análise, que não existe uma subordinação à necessidade de prévia autorização legislativa, nos moldes como se pratica no Município de Maragogipe, para que o Poder Executivo possa celebrar convênios.

Ocorre que no ordenamento jurídico-constitucional baiano, o dispositivo em análise deve ser posto em harmonia com as regras constitucionais que versam especificamente sobre o instituto do convênio administrativo.

Não pode este Juízo, considerando a matéria objeto de apreciação, ignorar que a própria Constituição Estadual, em dispositivo específico dispõe sobre os Convênios Estaduais:

Art. 71 - Além de outros casos previstos nesta Constituição, compete privativamente à Assembleia Legislativa:

(...)

XIII - autorizar convênios, convenções ou acordos a serem celebrados pelo Governo do Estado com entidades de direito público ou privado e aprovar, sob pena de nulidade, os que, por motivo de urgência ou de interesse público, forem efetivados sem autorização, a serem encaminhados nos dez dias subseqüentes à sua celebração;

Conquanto ainda se deva proceder a uma análise mais extensa sobre a inconstitucionalidade material, neste momento processual, considerando a necessidade de harmonizar o conjunto normativo citado acima, mostra-se plausível acolher, por ora, a interpretação conforme à Constituição do dispositivo nos moldes como propostos pela Procuradoria-Geral do Estado, solução que constitui um equilíbrio ao conflito normativo observado, e, por outro lado, viabiliza o pleno exercício da função administrativa por parte da Chefia da Administração local.

Isto porque, como argumentado pela Procuradoria-Geral do Estado, considerando as particularidades dos chamados convênios de cooperação, existe a possibilidade de que quanto a esses, ainda seja admissível a constitucionalidade da norma - possibilidade esta que aparentemente serve para compatibilizar as próprias normas da Constituição Estadual. 

Importa registrar que o advento da Lei 006/2021 não provocou qualquer perda de objeto da ação, uma vez que não promoveu alteração específica na Lei Orgânica do Município - mas antes consistiu em prática legislativa que lhe reforça a própria vigência e consubstancia o próprio periculum in mora, na medida em que a previsão da norma impugnada enseja justamente a constante edição de leis temporárias com o fito de conceder ao Executivo a faculdade de exercer uma função que lhe é original e constitucionalmente inerente.

Do exposto, o voto é no sentido de DEFERIR EM PARTE A MEDIDA CAUTELAR para DETERMINAR a interpretação do inciso XVI do art. 16 da Lei Orgânica do Município de Maragogipe, em conformidade ao 57, §1º in fine da Constituição Estadual e ao art. 241 da Constituição Federal, para excluir da exigência de autorização legislativa no âmbito do Município de Maragogipe, aos convênios administrativos que não se enquadrem no conceito de convênio de cooperação, até ulterior decisão.

Dada a eficácia erga omnes da medida ora deferida, nos termos do art. 11 da Lei n. 9.868/99, determino se proceda à publicação integral deste decisum.

INTIME-SE o autor.

OFICIE-SE à Câmara de Vereadores do Município de Maragogipe, por intermédio do seu representante legal, para que sejam prestadas informações no prazo de 30 (trinta) dias.

Após, sucessivamente, OFICIE-SE à Procuradoria-Geral do Estado e, em seguida, ao Ministério Público, possibilitando a ratificação dos pareceres promovidos ou promoção de novos.

Sala das sessões,

DESA SILVIA CARNEIRO SANTOS ZARIF

Relatora

A6