PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Seção Cível de Direito Público
| Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8008973-16.2025.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público |
| IMPETRANTE: AGRONOVAIS CEREAIS LTDA |
| Advogado(s): RONALDO CARDOSO DA COSTA |
| IMPETRADO: Secretario de Fazenda do Estada da Bahia e outros |
| Advogado(s): |
VOTO
Trata-se de Ação Mandamental na qual a parte Autora pretende obter uma segurança que ordene à Autoridade Impetrada a anulação de ato administrativo que declarou a sua inscrição estadual inapta, sob o fundamento de “indícios de fraude”, “operações fictícias”.
Defende-se o Estado da Bahia, por sua vez, argumentando que a inaptidão da inscrição estadual da Impetrante decorreu da aplicação estrita do art. 27, XXI, do Decreto Estadual n.º 13.780/2012 (RICMS/BA), que autoriza a medida quando identificadas operações fictícias ou indícios de fraude.
Antes de passar à análise de mérito da presente Ação Mandamental, cumpre-me apreciar a questão preliminar suscitada pela Autoridade Impetrada.
Da ilegitimidade do Secretário da Fazenda Estadual.
A tese de ilegitimidade do Secretário da Fazenda para integrar o polo passivo da relação processual deve ser rejeitada, pois, embora não tenha encampado o ato apontado como coator, o pleito formulado é de sua competência, por força das disposições do art. 109, I, da Constituição Estadual, in verbis:
Art. 109 - Compete ao Secretário, além de outras atribuições que lhe sejam conferidas por lei:
I - exercer a orientação, coordenação e supervisão dos órgãos de sua Secretaria e das entidades da administração indireta a ela vinculadas;
Destaca-se que o Secretário da Fazenda é o superior hierárquico da Pasta na qual a discussão vem se desenvolvendo, exercendo a coordenação e supervisão dos órgãos de sua Secretaria, na forma do citado art. 109, I, da Constituição do Estado da Bahia, possuindo, por conseguinte, competência para determinar o que for de direito para cumprir o quanto for decidido neste Mandado de Segurança.
Afasta-se, por este motivo, a preliminar de ilegitimidade.
Do mérito.
Analisando o mérito, verifico que o cerne da controvérsia reside na legalidade do ato administrativo que declarou a inaptidão da Inscrição Estadual da Impetrante, com base no art. 27, XXI, do Decreto Estadual n.º 13.780/2012 (RICMS/BA), sob a alegação de que foram encontrados “indícios de fraude” e “operações fictícias”, sem a prévia instauração de processo administrativo.
A análise dos autos revela que a Impetrante teve suas atividades paralisadas abruptamente em razão da medida restritiva imposta pelo Fisco Estadual, estando comprovado no documento de ID 77820976 que a situação cadastral da empresa encontra-se “INAPTA” desde 10/04/2024.
Observa-se, por outro lado, que não há nos autos nenhum elemento informativo apresentado pelo Estado da Bahia demonstrando que a Impetrante tenha sido notificada previamente para apresentar defesa ou esclarecimentos sobre os supostos indícios de irregularidade antes da efetivação da inaptidão.
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 5º, LIV e LV, consagra as garantias fundamentais do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, assegurando aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral, os meios e recursos a ela inerentes.
A administração tributária, embora dotada de poder de polícia e autotutela, não pode se furtar à observância desses preceitos constitucionais.
A aplicação de penalidade tão gravosa quanto a inaptidão da inscrição estadual – que, na prática, alija a empresa do mercado formal, impedindo-a de emitir documentos fiscais e transacionar comercialmente – não pode ser fundamentada apenas em “indícios”, sem que se oportunize ao contribuinte o direito de contrapor as acusações antes da aplicação da sanção.
O art. 27, XXI, do RICMS/BA, ao prever a inaptidão por indícios de fraude, deve ser interpretado à luz da Constituição Federal. A mera suspeita da autoridade fiscal, desacompanhada de contraditório prévio, não legitima a interdição sumária das atividades da empresa.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de repelir as chamadas “sanções políticas”, que consistem em meios oblíquos e coercitivos de cobrança de tributos ou de punição por irregularidades, restringindo o livre exercício da atividade econômica (artigo 170 da CF) como forma de compelir o contribuinte à regularização.
Nesse sentido, aplicam-se, por analogia e força principiológica, os enunciados das Súmulas do STF que vedam a interdição de estabelecimento e a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para cobrança de tributos (Súmulas 70 e 323).
Embora o caso não trate estritamente de cobrança de dívida ativa, a lógica é a mesma: o Estado não pode utilizar o poder de polícia para inviabilizar a atividade empresarial sem o devido processo legal. A declaração de inaptidão, nos moldes em que foi realizada, equivale ao fechamento do estabelecimento, pois retira da pessoa jurídica a capacidade operacional básica de emitir notas fiscais.
Seguindo este raciocínio, embora o Estado da Bahia argumente que o ato é vinculado e decorre da lei, devemos lembrar que a legalidade estrita não autoriza a arbitrariedade. O próprio Decreto Estadual nº 7.629/1999, que regula o processo administrativo fiscal no Estado da Bahia, estabelece a nulidade de atos que cerceiem a defesa.
A presunção de legitimidade dos atos administrativos não é absoluta e cede diante da comprovação de violação a direitos fundamentais. A existência de indícios de fraude autoriza o Fisco a instaurar procedimento fiscalizatório, realizar diligências, auditar a empresa e, garantida a defesa, aplicar as sanções cabíveis. O que não se admite é a inversão da ordem processual: primeiro pune-se com a inaptidão (morte civil da empresa), para depois, eventualmente, discutir-se a regularidade.
Note-se que não se está a negar ao Estado o poder de fiscalizar e combater a fraude fiscal, tampouco se está chancelando eventuais ilícitos praticados pela contribuinte. O que se afirma é que tal combate deve ocorrer dentro das balizas do Estado Democrático de Direito.
Havendo suspeita de fraude ou simulação, a autoridade fazendária deve notificar o contribuinte para prestar esclarecimentos, instaurar o competente processo administrativo e, somente após a conclusão deste, se confirmada a irregularidade, aplicar a pena de inaptidão ou cancelamento da inscrição.
A supressão dessa etapa administrativa viola o direito líquido e certo da Impetrante de exercer sua atividade econômica enquanto não houver decisão administrativa definitiva em processo regular.
A jurisprudência deste Egrégio Tribunal de Justiça da Bahia alinha-se a esse entendimento, rechaçando a inaptidão sumária de inscrição estadual baseada apenas em indícios e sem prévia notificação. A medida adotada pelo Fisco mostra-se desproporcional e irrazoável, ferindo o princípio da livre iniciativa e a garantia do livre exercício profissional.
Neste sentido:
MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO TRIBUTÁRIO E CONSTITUCIONAL. MÉRITO. ALTERAÇÃO DO STATUS DA IMPETRANTE NO CADASTRO DE CONTRIBUINTES DO ICMS/BA. PRESUNÇÃO DE ATIVIDADE COMERCIAL IRREGULAR. AUSÊNCIA DE PRESSUPOSTO FÁTICO DA MOTIVAÇÃO DO ATO. VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL. ATO ILEGAL. RESTRIÇÃO AO EXERCÍCIO DE ATIVIDADE COMERCIAL. PRECEDENTES. DIREITO LÍQUIDO E CERTO EVIDENCIADO. LIMINAR CONFIRMADA. SEGURANÇA CONCEDIDA.
1. O ESTADO DA BAHIA informou que a inaptidão da inscrição estadual, ocorreu face à constatação de possíveis operações de saídas fictícias, durante o Exercício 2019, sendo o volume de produtos adquiridos inferior ao volume de saídas, com fundamento no art. 27 do RICMS/2012.
2. Em se tratando de suspensão de direito do contribuinte, ante a presunção de legalidade, de que se reveste o ato concessório, incumbe a Administração Pública a comprovação da irregularidade sob pena de ofensa ao princípio do devido processo legal, razão pela qual não deve prosperar a inaptidão da inscrição estadual fulcrada apenas em indícios de atividade comercial irregular.
3. O art. 5º, XII, da Constituição Federal dispõe que “é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer”, ao tempo em que, no seu art. 170, parágrafo único, estabelece que “é assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo os casos previstos na Lei”.
4. Segurança Concedida.
(TJBA, MS 8010039-07.2020.8.05.0000, Rel. Des. Marielza Maues Pinheiro Lima, Seção Cível de Direito Público, j. 24/11/2022, DJe 30/11/2022)
MANDADO DE SEGURANÇA. SUSPENSAO DE INSCRIÇAO ESTADUAL. LIVRE EXERCÍCIO DA ATIVIDADE ECONÔMICA. LIMITAÇÃO. PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. INOBSERVÂNCIA. ILEGALIDADE DO ATO. SEGURANÇA CONCEDIDA.
1. A inscrição estadual é indispensável ao regular funcionamento do estabelecimento comercial e industrial, ao passo que sua suspensão acarreta uma série de prejuízos para o regular desenvolvimento de suas atividades, impedindo, por exemplo, a emissão de nota fiscal, a comercialização de produtos, dentre diversas outras limitações que restringem o livre exercício da atividade econômica, amparado no art. 1º, IV, da CF[1].
2. Seguindo essa linha de raciocínio, espera-se da autoridade administrativa a utilização de meios menos gravosos de coerção para atingir seu propósito, revelando-se desproporcional a imposição imediata de providência extrema de suspensão da inscrição estadual da impetrante.
3. Pacífico o entendimento de que a prática de atos que importem cerceamento do direito ao exercício das atividades empresariais, como a suspensão da Inscrição Estadual da empresa, como forma de compeli-la ao cumprimento de obrigações fiscais, atenta contra os princípios constitucionais constantes no art. 170 da CF/88[2].
4. Não deixo de reconhecer a presunção de legalidade e veracidade dos atos administrativos, contudo, na situação retratada nestes autos, verifico existirem elementos hábeis a infirmar tal presunção, sob pena de, ao se validar o ato praticado em conformidade com o decreto estadual nº Dec. 13.780/2012, RICMS, ofender-se diretamente aos princípios instituídos na Carta Magna, que devem ser preservados em toda a legislação e normativos infraconstitucionais.
5. Some-se a isso o fato de inexistir referência, no ato de cientificação do contribuinte (DT-e), ao processamento regular do processo administrativo fiscal ou que tenham sido assegurados os princípios da ampla defesa e do contraditório, previstos no art. 5º, Inciso LV, da CF[3]. Constata-se ter sido o contribuinte notificado para tomar conhecimento da situação ensejadora da inaptidão reconhecida pelo Fisco, quando já praticado o cancelamento da sua inscrição.
6. Segurança concedida.
(TJBA, MS 8015859-70.2021.8.05.0000, Rel. Des. Geder Luiz Rocha Gomes, Seção Cível de Direito Público, j. 16/12/2022, DJe 27/01/2023)
Evidenciado está nos autos, portanto, que a declaração de inaptidão ocorreu de forma unilateral, sem a prévia instauração de processo administrativo que assegurasse o contraditório e a ampla defesa à Impetrante, sendo impositivo o reconhecimento da ilegalidade do ato coator.
Convenço-me, assim, da necessidade de conceder a segurança, para determinar a reativação da inscrição estadual, sem prejuízo de que a Secretaria da Fazenda, observando o devido processo legal, proceda à fiscalização das atividades da empresa e apure as supostas irregularidades mediante procedimento administrativo próprio.
Conclusão.
Ante o exposto e por tudo o mais que dos autos consta, voto no sentido de CONCEDER A SEGURANÇA, para determinar que a Autoridade Impetrada promova, no prazo de 10 (dez) dias, a reativação da Inscrição Estadual da empresa Agronovais Cereais Ltda.
Determino também que seja anulando o ato administrativo que declarou a sua inaptidão da Impetrante sem o devido processo legal, devendo a Autoridade Coatora se abster de impor novas restrições sob o mesmo fundamento jurídico até que se ultime o regular processo administrativo, com garantia do exercício do contraditório e da ampla defesa.
Para a hipótese de desobediência a esta ordem judicial, comino multa diária no valor de R$ 200,00 (duzentos reais).
É como voto.
Des. RAIMUNDO SÉRGIO SALES CAFEZEIRO
Relator