PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

                                                                                                                                     EMENTA

Direito administrativo, apelação cível em ação anulatória de ato administrativo, auto de infração lavrado pela AGERBA por suposta prestação irregular de serviço de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros, art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009, veículo particular, ausência de elementos fáticos que demonstrem a efetiva prestação de serviço de transporte remunerado, inexistência de identificação de passageiros, itinerário predefinido, cobrança de tarifa ou habitualidade, presunção de legitimidade do ato administrativo que não supre a ausência de motivação adequada e de substrato fático para a imposição de sanção, competência fiscalizatória da AGERBA circunscrita ao sistema de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros, assim definido pelo art. 4º da Lei nº 11.378/2009 como serviço com itinerários, tarifas e horários definidos, inaplicabilidade da norma sancionatória à mera circulação de veículo particular em rodovia intermunicipal, controle jurisdicional de legalidade do ato administrativo que não configura invasão do mérito administrativo, honorários advocatícios fixados por equidade em R$ 2.000,00 com fundamento no art. 85, § 8º, do CPC, valor adequado e proporcional ao trabalho desenvolvido, majoração em grau recursal. Recurso não provido.

                                                                                                                    ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos da APELAÇÃO CÍVEL n. 8001098-61.2025.8.05.0269, sendo parte(s) Apelante AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE ENERGIA, TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES DA BAHIA – AGERBA e parte(s) Apelado ISAIAS ALVES FILHO,

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Bahia, à unanimidade de votos, em NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, nos termos do voto do Relator.

Sala das Sessões,  de 2026.

                                                                   PRESIDENTE

                                                       DES. JOSÉ CÍCERO LANDIN NETO

                                                                    RELATOR

                                                             PROCURADOR DE JUSTIÇA

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 QUINTA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 4 de Maio de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

Trata-se de RECURSO DE APELAÇÃO interposto pela AGÊNCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE ENERGIA, TRANSPORTES E COMUNICAÇÕES DA BAHIA – AGERBA contra sentença (ID. 101677694) proferida pelo Juízo da Vara dos Feitos de Relações de Consumo Cíveis e Comerciais da Comarca de Uruçuca, que julgou procedentes em parte os pedidos formulados por ISAIAS ALVES FILHO, para tornar definitiva a liminar anteriormente concedida e anular o auto de infração nº 102260, lavrado contra o veículo Chevrolet/Onix 1.0, placa QUK-1A17, ano 2019, julgando improcedente o pedido de indenização por danos morais. O juízo condenou a ré ao pagamento de honorários advocatícios fixados por equidade em R$ 2.000,00, com fundamento no art. 85, §§ 2º e 8º, do CPC, dispensando-a do pagamento de custas processuais.

Em suas razões recursais (ID. 101677697), a apelante sustenta, inicialmente, a regularidade da autuação administrativa e a presunção de legitimidade e veracidade dos atos administrativos, argumentando que caberia à parte autora o ônus de demonstrar que se encontrava em situação regular no momento da infração. Aduz que, segundo o auto de infração, o apelado infringiu o art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009, que tipifica a prestação de serviço de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros em linhas não abrangidas pelo objeto de concessão ou permissão, prevendo medidas administrativas de retenção e remoção do veículo, além de penalidades cumulativas de multa e apreensão. Invoca a competência dos estados-membros para explorar e regulamentar a prestação de serviços de transporte intermunicipal, com amparo na ADI 2.349 do STF, bem como a Lei Estadual nº 7.314/1998, que criou a AGERBA e lhe atribuiu competência para fiscalizar o transporte intermunicipal de passageiros e aplicar sanções.

Prossegue alegando a submissão da AGERBA ao princípio da legalidade estrita, previsto no art. 37, caput, da Constituição Federal, sustentando que a autarquia agiu no estrito cumprimento do dever legal. Argumenta que o ato administrativo preenche todos os requisitos de validade — competência do agente, objeto lícito e possível, forma prescrita em lei, motivo existente e finalidade conforme o interesse público — e que o autor não logrou identificar qualquer vício capaz de invalidá-lo. Defende que o Poder Judiciário não pode adentrar o mérito administrativo, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes, invocando doutrina de Hely Lopes Meirelles e precedentes do STJ.

Sustenta ainda a legalidade do auto de infração e a indevida limitação do poder de polícia estatal, argumentando que a fiscalização constatou transporte intermunicipal irregular de passageiros, de modo que os agentes públicos agiram em harmonia com o poder-dever de polícia. Invoca o art. 2º da Lei nº 11.378/2009, que submete o sistema de transporte rodoviário intermunicipal ao poder de polícia da AGERBA, e o art. 175 da Constituição Federal, que incumbe ao poder público a prestação de serviços públicos diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, mediante licitação. Afirma que o autor realiza transporte intermunicipal de passageiros de forma irregular, sem ser titular de concessão ou permissão outorgada pelo Estado da Bahia.

Alega a inexistência de cobrança indireta, sustentando que a sanção de apreensão do veículo é autônoma e não constitui meio indireto de cobrança de multa, e que não há prova de retenção do CRLV do autor.

Por fim, em caráter subsidiário, requer a redução dos honorários advocatícios, aduzindo que a demanda é de pouca complexidade e repetitiva, e que o valor arbitrado na sentença é elevado considerando o proveito econômico e o caráter singelo da causa. Invoca o art. 85, § 2º, do CPC e precedentes jurisprudenciais que recomendam moderação no arbitramento de honorários em face da Fazenda Pública. Requer, ao final, "seja o presente recurso de apelação conhecido e provido, para que seja o comando sentencial reformado, julgando-se totalmente improcedente o pleito, nos termos da fundamentação supra e com a inversão da verba sucumbencial".

Intimado, o apelado não apresentou contrarrazões, conforme certificado nos autos (ID. [não fornecido]).

É O RELATÓRIO, com o qual restituo os autos à Secretaria, solicitando a sua inclusão em pauta para julgamento (CPC, art. 931), destacando, outrossim, a possibilidade de sustentação oral na espécie, conforme arts. 937 do CPC e 187, I, do RITJBA.

Salvador/BA, 6 de abril de 2026.

 Des. José Cícero Landin Neto 

Relator

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

Trata-se de apelação cível interposta pela AGERBA contra sentença que julgou procedentes em parte os pedidos formulados em ação anulatória de ato administrativo, anulando o auto de infração nº 102260 e tornando definitiva a liminar anteriormente concedida, indeferindo, contudo, o pedido de indenização por danos morais.

Na origem, Isaias Alves Filho ajuizou ação anulatória em face da AGERBA, narrando que, em 18 de agosto de 2025, quando retornava da cidade de Ilhéus com destino a Serra Grande, Uruçuca, tendo como condutor seu filho, Ayrton Santos Alves, em veículo particular Chevrolet/Onix 1.0, placa QUK-1A17, ano 2019, foi abordado e autuado por agentes de fiscalização da autarquia, que o acusaram de realizar transporte intermunicipal irregular de passageiros, lavrando o auto de infração nº 102260, com fundamento no art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009.

O Juízo a quo acolheu parcialmente a pretensão, reconhecendo a ausência de elementos que comprovassem a efetiva prestação de serviço de transporte irregular de passageiros, e concluindo que a atuação fiscalizatória da AGERBA extrapolou os limites de sua competência regulatória, restrita ao transporte público coletivo intermunicipal.

Irresignada, a AGERBA interpôs o presente recurso pugnando a reforma integral da sentença.

A controvérsia recursal cinge-se em analisar: (i) a regularidade do auto de infração nº 102260, à luz da presunção de legitimidade dos atos administrativos e dos limites da competência fiscalizatória da AGERBA; (ii) o alcance do poder de polícia da autarquia sobre veículos particulares; e (iii) a adequação dos honorários advocatícios fixados na sentença.

I — Da regularidade do auto de infração e dos limites da competência fiscalizatória da AGERBA

A apelante sustenta que o auto de infração goza de presunção de legitimidade e veracidade, de modo que competiria ao autor o ônus de demonstrar a irregularidade da autuação, e que o Poder Judiciário não poderia adentrar o mérito do ato administrativo.

É certo que os atos administrativos são dotados de presunção de legitimidade e veracidade, atributo que, todavia, possui natureza juris tantum — isto é, admite prova em contrário e, sobretudo, não exime a Administração Pública de observar os requisitos legais para a prática do ato, nem impede o controle jurisdicional de sua legalidade.

A questão central não reside em saber se o ato administrativo goza de presunção de legitimidade — pois efetivamente goza —, mas sim se os pressupostos fáticos que fundamentaram a autuação se encontram demonstrados nos autos. E, nesse particular, a análise do conjunto probatório revela que a AGERBA não logrou demonstrar a materialidade da infração imputada ao apelado.

O art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009, que fundamentou a autuação, tipifica conduta específica: "a prestação do serviço de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros no Estado da Bahia em linhas não abrangidas pelo objeto da concessão ou permissão". A incidência da norma sancionatória pressupõe, portanto, a efetiva prestação de serviço de transporte — isto é, atividade habitual ou eventual de transporte remunerado de passageiros, com características de serviço público ou de transporte coletivo, em linhas intermunicipais.

A própria Lei Estadual nº 11.378/2009, em seu art. 4º, delimita o conceito do Sistema de Transporte Rodoviário Intermunicipal de Passageiros, definindo-o como os "serviços de transporte realizados entre pontos terminais, considerados início e fim, transpondo limites de um ou mais municípios, com itinerários, seções, tarifas e horários definidos". Trata-se, portanto, de transporte público coletivo, com estrutura operacional própria — itinerários predefinidos, tarifas, horários regulares —, elementos que, em momento algum, foram identificados pela fiscalização no caso dos autos.

O auto de infração nº 102260 não descreve quaisquer circunstâncias fáticas que permitam concluir pela efetiva prestação de serviço de transporte irregular. Não há identificação de passageiros transportados mediante pagamento, não há registro de itinerário previamente definido, não há constatação de habitualidade na conduta, não há apreensão de valores referentes a cobranças de tarifa, nem qualquer outro elemento objetivo que caracterize a atividade de transporte remunerado de passageiros. O que se tem nos autos é a mera circunstância de um veículo particular trafegar em rodovia intermunicipal — conduta absolutamente lícita e que não se confunde com a prestação de serviço de transporte.

A presunção de legitimidade do ato administrativo, embora constitua atributo relevante, não supre a ausência de motivação adequada e de substrato fático para a imposição de sanção. A motivação do ato administrativo — expressão do princípio constitucional da fundamentação das decisões estatais — exige a indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinaram a prática do ato (art. 50, I, da Lei nº 9.784/1999, aplicável analogicamente à Administração estadual). O auto de infração, ao limitar-se a enquadrar genericamente a conduta no art. 40 da Lei nº 11.378/2009, sem descrever as circunstâncias concretas que caracterizariam a prestação de serviço de transporte irregular, padece de vício de motivação que compromete sua validade.

Nesse contexto, o controle jurisdicional do ato não configura invasão do mérito administrativo, como pretende a apelante. O Poder Judiciário não está substituindo o juízo de conveniência e oportunidade da Administração — está, isto sim, verificando a legalidade do ato, especificamente a existência dos pressupostos fáticos que fundamentaram a autuação. A Constituição Federal, em seu art. 5º, XXXV, assegura que "a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito", e o controle de legalidade dos atos administrativos é função típica e indeclinável do Poder Judiciário, não constituindo afronta ao princípio da separação dos poderes.

A sentença, ao analisar o conjunto probatório, concluiu com acerto que "nem em sua argumentação e nem nos autos do procedimento administrativo nenhuma evidência de que a parte autora atua no ramo de transporte de passageiros de forma irregular". A conclusão merece ser mantida, porquanto a AGERBA, nem na via administrativa nem na via judicial, apresentou qualquer elemento de prova capaz de demonstrar que o apelado efetivamente prestava serviço de transporte intermunicipal de passageiros.

II — Do alcance do poder de polícia da AGERBA sobre veículos particulares

A apelante invoca a competência dos estados-membros para regulamentar o transporte intermunicipal de passageiros, com amparo na ADI 2.349 do STF, e as atribuições conferidas à AGERBA pelas Leis Estaduais nº 7.314/1998 e nº 11.378/2009. Sustenta que a mera constatação de transporte intermunicipal de passageiros, ainda que em veículo particular, autoriza a lavratura do auto de infração.

A competência dos estados para explorar e regulamentar o transporte intermunicipal de passageiros é incontroversa. O que se discute é o alcance dessa competência em face de veículos particulares que não se encontram no exercício de atividade de transporte público ou coletivo.

O poder de polícia, conquanto constitua prerrogativa legítima da Administração Pública para restringir direitos individuais em prol do interesse coletivo, não pode ser exercido de forma ilimitada ou indiscriminada. A proporcionalidade e a tipicidade da infração são limites intransponíveis à atividade sancionatória do Estado. A Lei Estadual nº 11.378/2009 confere à AGERBA competência para fiscalizar o Sistema de Transporte Rodoviário Intermunicipal de Passageiros, assim entendido, nos termos do art. 4º da própria lei, como serviço de transporte público coletivo com itinerários, tarifas e horários definidos. A atuação fiscalizatória da autarquia, portanto, está circunscrita a esse universo normativo e não alcança a simples circulação de veículos particulares em rodovias intermunicipais.

A distinção entre transporte público coletivo e transporte privado individual é fundamental. A Lei Federal nº 12.587/2012 — Lei da Política Nacional de Mobilidade Urbana —, em seu art. 4º, define transporte público coletivo como "serviço público de transporte de passageiros acessível a toda a população mediante pagamento individualizado, com itinerários e preços fixados pelo poder público". O veículo do apelado — um automóvel particular Chevrolet/Onix 1.0, com capacidade para cinco passageiros — não possui, por suas características, aptidão para o transporte público coletivo nos moldes regulamentados pela Lei nº 11.378/2009, cujo art. 5º estabelece que o transporte será executado por veículos tipo ônibus ou micro-ônibus.

O exercício do poder de polícia pela AGERBA não pode servir de instrumento para coibir a livre circulação de cidadãos em veículos particulares, sob o pretexto genérico de combate ao transporte clandestino. A restrição à liberdade de locomoção — direito fundamental assegurado pelo art. 5º, XV, da Constituição Federal — somente se justifica diante de prova concreta da prática de atividade ilícita, o que não se verificou no caso.

III — Dos honorários advocatícios

A apelante requer, subsidiariamente, a redução dos honorários advocatícios fixados por equidade em R$ 2.000,00, ao argumento de que a demanda é singela e repetitiva.

O pedido não merece acolhimento.

O art. 85, § 8º, do CPC autoriza a fixação de honorários por apreciação equitativa do juiz nas hipóteses em que o proveito econômico for inestimável ou irrisório, ou quando o valor da causa for muito baixo. A sentença fundamentou a fixação por equidade no proveito econômico irrisório, com amparo no REsp 1.644.077/PR do STJ e no Enunciado nº 6 da I Jornada de Direito Processual Civil do CJF.

O valor de R$ 2.000,00 não se revela excessivo ou desproporcional, considerando o trabalho efetivamente desenvolvido pelo advogado do apelado — elaboração de petição inicial, acompanhamento do processo, obtenção de liminar —, o tempo de tramitação do feito e o resultado favorável obtido. A fixação atende aos critérios do art. 85, § 2º, do CPC, notadamente o grau de zelo profissional, a natureza e importância da causa e o trabalho realizado pelo advogado.

Cumpre registrar, ademais, que o Tema 1.076 do STJ (REsp 1.850.512/SP), ao tratar da fixação de honorários advocatícios em desfavor da Fazenda Pública, assentou que, como regra geral, devem ser observados os percentuais previstos nos §§ 2º e 3º do art. 85 do CPC, admitindo-se a fixação por equidade apenas nas hipóteses excepcionais do § 8º — exatamente o que fez a sentença, de forma adequada e fundamentada.

Ante o exposto, nego provimento ao recurso, mantendo a sentença em todos os seus termos.

Majoro os honorários advocatícios em favor do patrono do apelado para R$ 2.500,00, nos termos do art. 85, § 11, do CPC.

Salvador/BA, 6 de abril de 2026.

 Des. José Cícero Landin Neto 

Relator