PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Terceira Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 0000056-39.2006.8.05.0121 |
| Órgão Julgador: Terceira Câmara Cível |
| APELANTE: EDVALDO ANDRADE DA SILVA |
| Advogado(s): MARIO LIMA DE VASCONCELOS |
| APELADO: ESTADO DA BAHIA |
| Advogado(s): |
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso de apelação.
O apelante arguiu preliminar de nulidade da sentença por cerceamento de defesa, sustentando que o julgamento antecipado da lide inviabilizou a produção de prova pericial e de inspeção judicial in loco, as quais seriam indispensáveis para fixar a real localização do posto de combustíveis e demonstrar que o estabelecimento não ocupa área pertencente ao domínio público estadual.
Contudo, a preliminar de cerceamento de defesa não merece acolhimento. Ao analisar o andamento dos autos, verifica-se que o magistrado de primeiro grau intimou expressamente ambas as partes para que especificassem as provas que pretendiam produzir no feito.
Em resposta a esse comando judicial, o réu, por intermédio de seu advogado legalmente constituído, apresentou petição requerendo expressamente o julgamento antecipado da lide, sob o argumento de que o julgamento favorável do agravo de instrumento esgotaria a necessidade de dilação probatória adicional. No mesmo sentido, a parte autora manifestou desinteresse na produção de novas provas e requereu o imediato julgamento da causa.
O ordenamento processual civil rege-se pelo princípio da boa-fé objetiva e pela vedação ao comportamento contraditório, não se admitindo que a parte requeira o julgamento antecipado e, após receber provimento jurisdicional desfavorável, suscite a nulidade da sentença sob a alegação de cerceamento de defesa.
A conduta processual do apelante configura preclusão lógica e consumativa, obstando a rediscussão de matéria probatória voluntariamente dispensada em primeiro grau.
Além disso, o juiz é o destinatário direto das provas, competindo-lhe avaliar a necessidade ou a dispensabilidade da dilação probatória para a formação de seu convencimento, nos termos do artigo 370 do CPC.
Os elementos documentais coligidos ao feito, compostos por mapas, croquis, relatórios técnicos detalhados e certidões emitidas por órgãos públicos, revelam-se suficientes para a cognição plena dos fatos e a resolução segura do litígio possessório, o que autorizava perfeitamente o julgamento antecipado, na forma do artigo 355, I, do CPC. Rejeito, portanto, a preliminar de cerceamento de defesa.
A análise do mérito recursal cinge-se a examinar a caracterização do esbulho na área correspondente à faixa de domínio da Rodovia BA-549, bem como a viabilidade da proteção possessória em favor do Estado da Bahia e a legalidade da demolição das estruturas instaladas de forma irregular pelo réu.
O acervo probatório demonstra de forma clara que a área em litígio integra a faixa de domínio público da Rodovia BA-549, cuja posse e administração foram conferidas originalmente ao extinto Departamento de Infraestrutura de Transportes da Bahia (DERBA) e transferidas ao Estado da Bahia por força de lei.
A referida faixa foi legalmente estabelecida em 20 (vinte) metros para cada lado a partir do eixo geométrico da pista de rolamento, conforme especificações técnicas do projeto de engenharia viária e amparo legal no Decreto Estadual nº 7.820 de 2000.
As faixas de domínio das rodovias constituem bens públicos de uso comum do povo, afetados de forma permanente à prestação de serviços públicos de transporte e à segurança do tráfego rodoviário, submetendo-se ao regime jurídico-administrativo, caracterizado pelos atributos da inalienabilidade, imprescritibilidade e impenhorabilidade.
Por conseguinte, as áreas públicas não são passíveis de apropriação possessória por particulares, sendo que qualquer ocupação desprovida de autorização ou permissão formal e expressa do titular do domínio caracteriza mera detenção precária, incapaz de gerar efeitos possessórios ou direito de retenção.
A matéria encontra-se pacificada no âmbito dos tribunais superiores, restando consolidada pelo Superior Tribunal de Justiça na Súmula 619, a qual dispõe de forma taxativa que a ocupação indevida de bem público configura mera detenção de natureza precária, insuscetível de gerar direito à retenção ou de ensejar indenização por acessões e benfeitorias:
SÚMULA STJ nº 619 “A ocupação indevida de bem público configura mera detenção, de natureza precária, insuscetível de retenção ou indenização por acessões e benfeitorias.”
O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 261 de repercussão geral, também reafirmou a natureza jurídica de bem público de uso comum das faixas de domínio de rodovias, estabelecendo que a instalação de estruturas privadas nesses locais sujeita-se estritamente ao controle administrativo e à preservação da segurança pública, afastando-se qualquer direito de posse individual do particular:
“EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RETRIBUIÇÃO PECUNIÁRIA. COBRANÇA. TAXA DE USO E OCUPAÇÃO DE SOLO E ESPAÇO AÉREO. CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇO PÚBLICO. DEVER-PODER E PODER-DEVER. INSTALAÇÃO DE EQUIPAMENTOS NECESSÁRIOS À PRESTAÇÃO DE SERVIÇO PÚBLICO EM BEM PÚBLICO. LEI MUNICIPAL 1.199/2002. INCONSTITUCIONALIDADE. VIOLAÇÃO. ARTIGOS 21 E 22 DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. Às empresas prestadoras de serviço público incumbe o dever-poder de prestar o serviço público. Para tanto a elas é atribuído, pelo poder concedente, o também dever-poder de usar o domínio público necessário à execução do serviço, bem como de promover desapropriações e constituir servidões de áreas por ele, poder concedente, declaradas de utilidade pública. 2. As faixas de domínio público de vias públicas constituem bem público, inserido na categoria dos bens de uso comum do povo. 3. Os bens de uso comum do povo são entendidos como propriedade pública. Tamanha é a intensidade da participação do bem de uso comum do povo na atividade administrativa que ele constitui, em si, o próprio serviço público [objeto de atividade administrativa] prestado pela Administração. 4. Ainda que os bens do domínio público e do patrimônio administrativo não tolerem o gravame das servidões, sujeitam-se, na situação a que respeitam os autos, aos efeitos da restrição decorrente da instalação, no solo, de equipamentos necessários à prestação de serviço público. A imposição dessa restrição não conduzindo à extinção de direitos, dela não decorre dever de indenizar. 5. A Constituição do Brasil define a competência exclusiva da União para explorar os serviços e instalações de energia elétrica [artigo 21, XII, b] e privativa para legislar sobre a matéria [artigo 22, IV]. Recurso extraordinário a que se nega provimento, com a declaração, incidental, da inconstitucionalidade da Lei n. 1.199/2002, do Município de Ji-Paraná. (RE 581947, Relator(a): EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 27-05-2010, REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-159 DIVULG 26-08-2010 PUBLIC 27-08-2010)
A alegada posse mansa e pacífica suscitada pelo apelante é juridicamente impossível, uma vez que a ocupação de bem público é precária por natureza e a sua tolerância pelo poder público não induz a caracterização de atos possessórios.
O esbulho possessório restou plenamente caracterizado a partir do momento em que o réu deu início à construção do posto de combustíveis na área pública sem a obtenção de projeto aprovado e sem a necessária concessão ou permissão de uso do órgão estadual competente.
O parecer técnico do Departamento de Infraestrutura de Transportes da Bahia e o relatório de inspeção virtual atualizado realizado pela Secretaria de Infraestrutura do Estado atestam que as bombas de combustível e a projeção da cobertura metálica do estabelecimento comercial estão localizadas a apenas cinco metros do eixo da rodovia, invadindo a faixa de domínio público.
Dessa forma, configurada a ocupação irregular de área pública e a recusa em desocupá-la voluntariamente após regular notificação administrativa, a procedência do pedido de reintegração possessória formulado pelo Estado da Bahia é medida impositiva, devendo-se manter hígida a proteção possessória reconhecida pela sentença recorrida.
O apelante noticiou nos autos a ocorrência de suposto fato novo superveniente, consistente na aprovação da Lei Municipal nº 286/2025 pelo Município de Itamari, a qual reduziu a faixa não edificável ao longo da Rodovia BA-549 para 5 (cinco) metros no trecho urbano situado entre os quilômetros 20 (vinte) e 25 (vinte e oito). Sustenta o apelante, que o seu posto de combustíveis, estando localizado nesse trecho urbano, estaria agora em perfeita consonância com os parâmetros da nova legislação local, o que justificaria o acolhimento do apelo.
Cumpre reconhecer, desde logo, que a Lei nº 13.913 de 2019 de fato alterou a redação do artigo 4º, inciso III, da Lei nº 6.766 de 1979 (Lei de Parcelamento do Solo Urbano), para autorizar a redução da faixa não edificável ao longo das faixas de domínio público de rodovias, do limite original de quinze metros para o mínimo de cinco metros de cada lado, mediante lei municipal ou distrital que aprove o instrumento de planejamento territorial.
A referida alteração legislativa representa legítima opção do legislador federal no âmbito de sua competência privativa para legislar sobre direito urbanístico e parcelamento do solo, nos termos do artigo 22, inciso I, da Constituição Federal.
Todavia, a tese do recorrente repousa sobre equívoco técnico e jurídico fundamental quanto à distinção dos institutos normativos em conflito e à repartição constitucional de competências entre os entes federativos.
É imperioso diferenciar, com precisão, a faixa de domínio da área não edificável, uma vez que se tratam de institutos com naturezas jurídicas, regimes regulatórios e titulares inteiramente distintos, conforme pacífica jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, notadamente no julgamento proferido pela Segunda Turma no AgInt no AREsp n. 2.495.325/SC, relatado pelo Ministro Francisco Falcão.
A faixa de domínio constitui a base física sobre a qual se assenta a infraestrutura da rodovia, abrangendo a pista de rolamento, os acostamentos, os canteiros, as obras de arte e as faixas laterais de segurança, integrando a categoria de bem público de uso comum do povo, de titularidade do ente político responsável pela via.
No caso da BA-549, a faixa de domínio pertence ao Estado da Bahia, foi instituída pelo Decreto Estadual nº 7.820 de 2000 e fixada em 20 (vinte) metros para cada lado a partir do eixo geométrico da pista.
Por outro lado, a área não edificável é uma limitação administrativa de caráter geral imposta às propriedades particulares adjacentes à faixa de domínio, estabelecendo uma obrigação de não edificar nessas faixas para preservar a segurança viária e permitir futuras intervenções na rodovia. A faixa não edificável recai sobre o solo do particular, e não sobre o bem público em si, constituindo restrição ao direito de propriedade em benefício da coletividade.
A Lei Federal nº 13.913 de 2019, ao alterar o artigo 4º, inciso III, da Lei de Parcelamento do Solo Urbano, autorizou os Municípios a reduzir a faixa não edificável situada em propriedades privadas contíguas às rodovias, desde que aprovem instrumento de planejamento territorial.
Essa competência municipal limita-se estritamente à área não edificável (non aedificandi) incidente sobre imóveis particulares lindeiros à via, não conferindo aos Municípios qualquer poder para reduzir, alterar, suprimir ou dispor sobre a faixa de domínio de rodovias estaduais ou federais, que constituem patrimônio público de outros entes federativos. A faixa de domínio, por ser bem público de uso comum do povo de titularidade estadual, submete-se exclusivamente à gestão do Estado da Bahia, sendo insuscetível de disposição por lei municipal.
O Município de Itamari não detém competência constitucional, administrativa ou legislativa para interferir no uso, na largura ou na destinação de bens públicos pertencentes ao Estado da Bahia. Admitir que uma lei municipal pudesse reduzir a faixa de domínio de uma rodovia estadual importaria em frontal violação ao pacto federativo e à autonomia dos Estados-membros, consagrados nos artigos 18 e 25 da Constituição Federal.
O Decreto Estadual nº 7.820 de 2000, ato do Poder Executivo estadual dotado de plena vigência e presunção de legitimidade, fixou de forma soberana e incontornável a faixa de domínio da BA-549 em 20 (vinte) metros para cada lado a partir do eixo geométrico da pista, constituindo este o único limite aplicável ao caso possessório em exame.
Portanto, a Lei Municipal nº 286 de 2025 de Itamari é inaplicável para descaracterizar a ocupação irregular promovida pelo apelante sobre a faixa de domínio pública estadual.
Uma vez constatado por relatórios técnicos estatais que as estruturas físicas do posto de combustível, notadamente as bombas e a projeção da cobertura metálica, avançaram sobre a faixa de domínio pública de vinte metros, restando implantadas a apenas cinco metros do eixo da rodovia, persiste de forma inabalada a invasão ao bem público estadual e o consequente esbulho possessório, razão pela qual se rejeita a alegação de fato superveniente apto a modificar a conclusão da sentença.
Mantida a reintegração de posse em favor do Estado da Bahia, resta evidente a legalidade e a necessidade da medida de demolição das estruturas do posto de combustíveis que invadem a faixa de domínio público estadual, conforme determinado pelo juízo de primeiro grau.
A determinação demolitória encontra amparo direto no poder de polícia administrativo, dotado dos atributos da autoexecutoriedade e da coercibilidade, legitimando a atuação estatal para restabelecer a ordem jurídica e afastar situações de risco concreto à coletividade.
O apelante sustenta que a manutenção do posto de combustível não oferece riscos e que o longo tempo de funcionamento do estabelecimento no mesmo local sem a ocorrência de acidentes consolidaria uma situação fática que deveria ser preservada pelo Poder Judiciário.
Essa tese, contudo, carece de amparo jurídico, haja vista que a ocupação irregular de bem público não se convalida pelo decurso do tempo e não gera direito adquirido à permanência ou à manutenção da obra ilegal, conforme expressamente assentado pela Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça no julgamento do AgInt no REsp n. 2.018.749/SE, relatado pelo Ministro Francisco Falcão.
Por importante, ementa do julgado:
"EMENTA PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE. DNIT. LIMITAÇÃO ADMINISTRATIVA. AUTORIZAÇÃO. ATO PRECÁRIO. ADEQUAÇÃO DE PROJETO DE ACESSO À RODOVIA. ÀS CUSTAS DO PARTICULAR. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA.
I - Na origem, trata-se de apelação interposta contra sentença que julgou procedente o pedido alternativo elaborado pelo agravado para que seja reintegrada a posse do mencionado trecho da rodovia, com a respectiva retirada do acesso e remoção dos sobejos remanescentes. Na sentença o pedido foi julgado procedente. No Tribunal a quo, a sentença foi mantida.
II - As faixas de domínio são consideradas as áreas de terras determinadas legalmente, por decreto de Utilidade Pública, para uso rodoviário, sendo ou não, desapropriadas, cujos limites foram estabelecidos em conformidade com a necessidade prevista no projeto de engenharia rodoviária. No REsp 1.817.302/SP (DJe 15/6/2022), a Ministra Regina Helena Costa esclarece que “a faixa de domínio reveste natureza jurídica de bem público de uso comum do povo, consoante firmado pelo Supremo Tribunal Federal, em precedente dotado de eficácia vinculante (Tema 261/STF - RE n. 581.947/RO, relator Ministro Eros Grau, DJe 27.08.2010)”.
III - Já as áreas non aedificandi são as faixas de terra com largura de 15 (quinze) metros, contados a partir da linha que define a faixa de domínio da rodovia, nos termos do art. 4º, III, da Lei n. 6.766, de 19 de dezembro de 1979. São áreas que podem ser públicas ou privadas, mas que tem natureza de limitação administrativa que gera para o administrado a obrigação de não fazer, cujo descumprimento deve ser reprimido pela administração. Desse modo, a restrição às construções, nas faixas de domínio bem como nas áreas não edificantes, visa a garantir maior segurança nas rodovias, tanto para o ocupante de imóveis que as margeiam, quanto para terceiros que dela se utilizam, priorizando, assim, o interesse público. Nesse sentido, a posse ocorrida na faixa de domínio não configura uma situação de fato consolidada pelo decurso de tempo, considerando que se trata, efetivamente, de bem público, sendo, portanto, inadmissível a proteção possessória.
IV - No presente caso, conforme bem delimitado pelo acórdão recorrido, “Não há controvérsia sobre as irregularidades apontadas, as quais foram comprovadas através de fotos e documentos técnicos”. Incontroverso, portanto, que o recorrido encontra-se em situação irregular, já que, de fato, invadiu a faixa de domínio de uma rodovia federal. Ressalte-se, ainda, que, ao contrário do que decidido pela Corte de origem, a ocupação do recorrido, garantida no passado pelo Departamento Nacional de Estradas de Rodagem – DNER, tem natureza jurídica de permissão de uso de bem público.
V - Esse instituto, nas lições de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, possui as seguintes características: "Permissão de uso é o ato administrativo unilateral, discricionário e precário, gratuito ou oneroso, pelo qual a Administração Pública faculta a utilização privativa de bem público, para fins de interesse público." (Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, 21 ed. São Paulo, Atlas, 2016, p. 656.) A permissão de uso tem, portanto, caráter precário que pode ser revogado a qualquer tempo pela Administração Pública; trata-se de um ato precário, unilateral e revogável pela discricionariedade. Nesse sentido: RMS 17.644/DF, relator Ministro Teori Albino Zavascki, DJ 12.04.2007.
VI - Dessa forma, não gera ao particular direito adquirido ao uso do bem, nem direitos relativos à posse, que, verdadeiramente, traduz-se em mera detenção. Se não gera direito adquirido, existindo apenas mera detenção, pode a Administração revogar, a bem do interesse público, o ato antes realizado. Mostra-se correta, outrossim, a irresignação do DNIT, de modo que se deve restaurar a sentença, determinando-se a reintegração de posse da autarquia na área em questão, com as consequências ali já estabelecidas.
VII - Correta a decisão que deu provimento ao recurso especial para restaurar a sentença, determinando-se a reintegração de posse da autarquia na área em questão, com as consequências ali já estabelecidas. VIII - Agravo interno improvido.(AgInt no REsp 2.018.749 / SE Relator do AgInt Ministro FRANCISCO FALCÃO Sessão Virtual de 03/10/2023 a 09/10/2023)"
A faixa de domínio é concebida como uma extensão de segurança viária indispensável para garantir a visibilidade dos motoristas, permitir manobras de emergência e viabilizar futuras obras de ampliação e melhoramento da rodovia estadual.
O parecer técnico emitido pela Secretaria de Infraestrutura do Estado da Bahia detalha que o trecho onde o posto foi edificado situa-se em área geometricamente desfavorável, posicionando-se entre duas curvas horizontais e sobre uma curva vertical convexa, com sinalização horizontal restritiva de ultrapassagem.
Essas características técnicas reduzem drasticamente a visibilidade necessária e tornam a implantação de acessos viários ao posto um fator de altíssimo risco para a ocorrência de acidentes de trânsito.
Diante do conflito entre o interesse econômico individual do particular, voltado à exploração comercial do posto de combustíveis, e o interesse público primário, consubstanciado na preservação da segurança viária e da integridade física e da vida de todos os usuários que trafegam diariamente pela rodovia BA-549, deve prevalecer de forma absoluta o princípio da supremacia do interesse público sobre o particular.
A proteção à vida e à segurança coletiva constitui dever fundamental do Estado, não se podendo tolerar a manutenção de edificações comerciais irregulares em áreas públicas de segurança sob o pretexto de preservação de atividade empresarial.
Dessa forma, a ordem judicial de demolição das instalações invasoras localizadas a menos de vinte metros do eixo da rodovia revela-se medida adequada, proporcional e estritamente necessária para restaurar a integridade do bem público e afastar o perigo rodoviário gerado pela construção clandestina, devendo ser integralmente confirmada.
O Estado da Bahia requereu em suas contrarrazões a condenação do apelante ao pagamento de multa por litigância de má-fé, alegando que o réu alterou deliberadamente a verdade dos fatos ao sustentar que o levantamento topográfico que instruiu a inicial teria sido por ele produzido e anexado à sua contestação, além de interpor recurso com caráter eminentemente protelatório.
De acordo com o art. 80 do CPC, considera-se litigante de má-fé aquele que deduzir pretensão ou defesa contra texto expresso de lei ou fato incontroverso, alterar a verdade dos fatos, usar do processo para conseguir objetivo ilegal, opuser resistência injustificada ao andamento do processo, proceder de modo temerário, provocar incidente infundado ou interpuser recurso protelatório. A aplicação das sanções decorrentes da litigância de má-fé pressupõe a caracterização de conduta dolosa, marcada por deslealdade processual manifesta e intenção deliberada de prejudicar a prestação jurisdicional.
Embora os argumentos recursais do apelante tenham sido integralmente rejeitados por este colegiado, a conduta do recorrente situa-se dentro dos limites do exercício regular do direito de defesa e do duplo grau de jurisdição.
As alegações tecidas na apelação, bem como a indicação de legislação federal e de fato novo decorrente de lei municipal, refletem o exercício da ampla defesa técnica, sem que se vislumbre o dolo processual necessário para a aplicação da penalidade excepcional de litigância de má-fé. Afasto, portanto, o pedido de condenação formulado pela Fazenda Pública estadual.
Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER e NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto, mantendo integralmente a sentença de primeiro grau. Em atenção ao disposto no artigo 85,§11, do CPC, majoro os honorários advocatícios sucumbenciais fixados na sentença de R$5.000,00 (cinco mil reais) para o valor de R$6.000,00 (seis mil reais).
Sala das Sessões, de de 2026.
Rosita Falcão de Almeida Maia
Presidente/Relatora