PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Seção Cível de Direito Público 

DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL. CONTROLE EXTERNO. TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS (TCM/BA). SUSPENSÃO DE TRAMITAÇÃO DE PROJETO DE LEI. PROGRAMA DE REFINANCIAMENTO FISCAL (REFIS). RENÚNCIA DE RECEITA. AUSÊNCIA DE ESTIMATIVA DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRO. VEDAÇÃO EM ANO ELEITORAL. PODER GERAL DE CAUTELA DOS TRIBUNAIS DE CONTAS. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES NÃO VIOLADO. SEM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. SEGURANÇA DENEGADA.

I. CASO EM EXAME:

1. Mandado de Segurança impetrado pela Câmara Municipal de Camaçari contra ato do Conselheiro do TCM/BA, que determinou cautelarmente a suspensão da tramitação dos Projetos de Lei Complementar n.º 020/2024 e n.º 021/2024 (instituição de REFIS), sob o fundamento de ausência de estudo de impacto orçamentário-financeiro e violação às normas de direito eleitoral em ano de pleito.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO:

2. A questão em discussão consiste em definir se o Tribunal de Contas dos Municípios, no exercício do seu poder geral de cautela, possui competência para suspender a tramitação de projeto de lei que visa instituir renúncia de receita (REFIS) sem os requisitos da Lei de Responsabilidade Fiscal e em ano eleitoral, ou se tal ato configura violação à autonomia do Poder Legislativo e à separação de poderes.

III. RAZÕES DE DECIDIR:

3. A atuação do Tribunal de Contas não configura ingerência política indevida, mas controle técnico de legalidade e legitimidade sobre a gestão fiscal, amparado pelas prerrogativas constitucionais de fiscalização (CF/88, arts. 70 e 71) e pela Súmula 347 do STF.

4. A concessão de benefício tributário que acarrete renúncia de receita deve ser obrigatoriamente precedida de estimativa do impacto orçamentário-financeiro, conforme exigência do art. 14 da Lei Complementar n.º 101/2000 (LRF), cuja ausência vicia a proposição legislativa na origem.

5. A Lei n.º 9.504/1997 (Lei das Eleições), em seu art. 73, § 10, veda a distribuição gratuita de benefícios pela Administração Pública em ano eleitoral, visando resguardar a igualdade de oportunidades entre candidatos e evitar o uso da máquina pública.

6. Os Tribunais de Contas possuem poder geral de cautela (poderes implícitos) para expedir medidas que previnam graves lesões ao erário, inclusive a suspensão de atos que antecedem despesas ou renúncias de receitas irregulares, conforme jurisprudência consolidada do STF e deste Tribunal de Justiça.

IV. DISPOSITIVO E TESE:

Segurança denegada.

Tese de julgamento: 1. O Tribunal de Contas possui poder geral de cautela para suspender a tramitação de proposições legislativas que impliquem renúncia de receita quando ausentes os requisitos técnicos da Lei de Responsabilidade Fiscal ou quando houver violação à legislação eleitoral. 2. O controle preventivo exercido pelas Cortes de Contas para evitar lesão ao erário não viola o princípio da separação de poderes.

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 70 e 71; Lei Complementar n.º 101/2000 (LRF), art. 14; Lei n.º 9.504/1997, art. 73, § 10; Lei n.º 12.016/2009, art. 25.

Jurisprudência relevante citada: STF, Súmula 347; STF, Súmula 512; STJ, Súmula 105; STF, SS n.º 5306, Rel. Min. Dias Toffoli, j. 18.03.2023; STF, ARE n.º 1306779, Rel. Min. Edson Fachin, j. 03.05.2023; TJBA, MS n.º 8000826-74.2020.8.05.0000; TJBA, AI n.º 8032285-94.2020.8.05.0000.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Mandado de Segurança Cível n.º 8069029-49.2024.8.05.0000, em que figura como impetrante CÂMARA MUNICIPAL DE CAMAÇARI e como impetrado CONSELHEIRO DO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DA BAHIA (TCM/BA).

ACORDAM os magistrados integrantes da Seção Cível de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, em DENEGAR A SEGURANÇA pleiteada, nos termos do voto da relatora.

Sala das Sessões, 04 de fevereiro de 2026.

Presidente

Desa. Joanice Maria Guimarães de Jesus

Relatora

Procurador(a) de Justiça

JG26

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 SEÇÃO CÍVEL DE DIREITO PÚBLICO

Improcedente Por Unanimidade

Salvador, 4 de Fevereiro de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Seção Cível de Direito Público 

Trata-se de Mandado de Segurança, com pedido de liminar, impetrado pela CÂMARA MUNICIPAL DE CAMAÇARI contra ato atribuído a CONSELHEIRO DO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DA BAHIA, nos autos do processo de origem que tramita perante esta Seção Cível de Direito Público, com o objetivo de suspender os efeitos da decisão monocrática proferida no processo TCM n.º 24669e24, a qual determinou a suspensão da tramitação de processo legislativo referente a projeto de lei complementar (REFIS).

Alega a impetrante, Câmara Municipal de Camaçari, que a decisão impugnada, publicada no Diário Oficial do TCM/BA em 08 de novembro de 2024, deferiu medida cautelar em representação para suspender o Projeto de Lei Complementar de iniciativa do Poder Executivo Municipal, cujo escopo era instituir o Programa de Refinanciamento Fiscal (REFIS).

Para reforçar sua alegação, argumenta que a decisão do Tribunal de Contas ultrapassa os limites de sua competência constitucional e legal, violando a autonomia do Poder Legislativo e o princípio da separação de poderes.

Sustenta que o Poder Legislativo possui competência irrestrita para iniciar, processar e concluir proposições legislativas, e a função do Tribunal de Contas é auxiliar e de controle externo sobre atos administrativos (execução orçamentária e financeira), não sobre o processo legislativo em curso.

Assevera que não se admite no sistema brasileiro o controle preventivo de constitucionalidade material de projetos de lei por órgãos de controle externo, cabendo tal prerrogativa, excepcionalmente, ao Judiciário mediante provocação de parlamentar.

Aduz que a decisão configura ingerência indevida, pois o controle externo deve ser repressivo ou concomitante sobre atos de gestão, e não impedir a tramitação de leis.

Sustenta ainda que a concessão da liminar era imprescindível devido ao “fumus boni iuris”, caracterizado pela flagrante ilegalidade da intervenção no processo legislativo, e ao “periculum in mora”, dado que a suspensão prejudica a implementação de políticas públicas de arrecadação e regularização fiscal.

Por fim, requer que seja concedida a segurança para cassar a decisão monocrática do TCM/BA, garantindo-se a autonomia do Poder Legislativo para dar prosseguimento ao processo legislativo questionado.

A liminar foi indeferida em 27 de novembro de 2024, por ausência de periculum in mora (ID 73722006).

Em sede de informações e intervenção, a autoridade coatora e o ESTADO DA BAHIA alegaram que o Tribunal de Contas dos Municípios (TCM/BA) possui poder geral de cautela e competência constitucional, baseada na teoria dos poderes implícitos, para adotar medidas urgentes visando prevenir grave lesão ao erário ou ao interesse público.

Bem como que a decisão não declarou inconstitucionalidade, mas determinou a suspensão cautelar do trâmite devido à ausência de estimativa de impacto orçamentário-financeiro exigida pelo art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) para renúncia de receitas.

Sustentam que a medida buscou resguardar o equilíbrio fiscal, especialmente por se tratar de proposição apresentada em final de mandato e em ano eleitoral, atraindo as vedações do art. 73, § 10, da Lei n.º 9.504/1997.

Defendem que o Prefeito apresentou um novo projeto (mensagem 021/2024) com os mesmos vícios, motivando a extensão da cautelar.

Por fim, requerem que seja denegada a segurança pleiteada, mantendo-se a decisão do Tribunal de Contas.

Após o parecer preliminar da Procuradoria de Justiça, o julgamento foi convertido em diligência para manifestação da impetrante sobre novos documentos, tendo transcorrido o prazo in albis, conforme certidão de 21 de outubro de 2025.

A Procuradoria de Justiça opinou, em 14 de novembro de 2025, pela denegação da segurança (ID 94376447).

É o relatório.

Assim, examinados os autos, lancei o presente relatório, encaminhando-os à Secretaria da Seção Cível de Direito Público, nos termos do art. 931 do Código de Processo Civil, para inclusão do feito em pauta de julgamento, salientando que o presente mandado de segurança é passível de sustentação oral, nos termos regimentais.

Salvador/BA, 21 de janeiro de 2026.

Desa. Joanice Maria Guimarães de Jesus

Relatora

JG26

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TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Seção Cível de Direito Público 

Trata-se de Mandado de Segurança Cível proposto pela CÂMARA MUNICIPAL DE CAMAÇARI em desfavor de ato praticado pelo CONSELHEIRO DO TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DA BAHIA (TCM/BA).

O Regime jurídico aplicável ao caso é o da Lei n.º 12.016/2009 (Lei do Mandado de Segurança), em consonância com as normas constitucionais que regem o controle externo da Administração Pública (arts. 70 e 71 da CF/88), bem como as disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n.º 101/2000) e da Lei das Eleições (Lei n.º 9.504/1997).

O ponto central da controvérsia é decidir se o Tribunal de Contas dos Municípios possui competência, fundada no poder geral de cautela, para suspender a tramitação de projeto de lei que visa instituir programa de refinanciamento fiscal (REFIS) sem o devido estudo de impacto orçamentário-financeiro e em ano eleitoral.

Em outras palavras, deve-se aferir se a atuação preventiva da Corte de Contas, ao obstar o andamento de proposição legislativa supostamente lesiva ao erário e às normas fiscais, configura violação à autonomia do Poder Legislativo e ao princípio da separação de poderes.

O sistema jurídico brasileiro tem como princípio e fundamentos a ideia de que a autonomia dos entes federados e a separação dos poderes não são absolutos, devendo conviver harmonicamente com os mecanismos de controle externo e com os princípios da responsabilidade fiscal e da moralidade administrativa.

O Supremo Tribunal Federal já consolidou o entendimento de que os Tribunais de Contas possuem prerrogativas implícitas para expedir medidas cautelares visando prevenir lesão ao erário.

No caso dos autos, a CÂMARA MUNICIPAL DE CAMAÇARI demonstrou que houve a suspensão do trâmite dos Projetos de Lei Complementar n.º 020/2024 e n.º 021/2024 por decisão monocrática do Impetrado, argumentando que tal ato representa ingerência indevida em sua função típica de legislar e ofensa à reserva de jurisdição.

Por sua vez, o TRIBUNAL DE CONTAS DOS MUNICÍPIOS (TCM/BA) e o ESTADO DA BAHIA alegaram que a medida cautelar foi necessária e técnica, fundamentada na ausência de estimativa do impacto orçamentário-financeiro exigida pela Lei de Responsabilidade Fiscal para casos de renúncia de receita, bem como na vedação de distribuição de benefícios em ano eleitoral, visando evitar danos irreparáveis às finanças municipais e "herança maldita" para a gestão futura. O Ministério Público opinou pela denegação da segurança.

No presente caso, verifica-se que não assiste razão à Impetrante, devendo a ordem ser denegada.

A atuação do Tribunal de Contas, no caso em tela, não se traduz em controle político ou de constitucionalidade abstrato, mas sim em controle técnico de legalidade e legitimidade sobre a gestão fiscal. A renúncia de receita, materializada no projeto de REFIS, exige cumprimento estrito de requisitos prévios estabelecidos em lei complementar nacional. Ressalta-se, ainda, o teor da súmula 347 do STF:

Súmula 347-STF

O Tribunal de Contas, no exercício de suas atribuições, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n.º 101/2000) é clara ao condicionar a concessão de benefício tributário à apresentação de estimativa de impacto, conforme dispõe seu art. 14:

Art. 14. A concessão, ampliação ou prorrogação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos 2 (dois) exercícios subsequentes e atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos 1 (uma) das seguintes condições:

I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

Portanto, a ausência desses requisitos técnicos contamina a proposição legislativa na sua origem, gerando risco de grave lesão à ordem econômica e administrativa.

Ademais, a Lei n.º 9.504/1997 (Lei das Eleições) impõe restrições severas em ano eleitoral para evitar o uso da máquina pública em favor de candidaturas, conforme o art. 73, § 10:

Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

[...]

§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa. 

Nesse sentido, o Poder Geral de Cautela dos Tribunais de Contas, reconhecido pelo STF, autoriza a intervenção para neutralizar situações de lesividade ao erário, ainda que isso implique, excepcionalmente, na suspensão de atos que antecedem a despesa ou a renúncia de receita.

Além disso, a jurisprudência da Suprema Corte ampara a competência das Cortes de Contas para a expedição de medidas cautelares:

EMENTA Agravo regimental em embargos de declaração em suspensão de segurança. Tribunal de contas estadual. Poder geral de cautela. Suspensão de pagamento . Provimento judicial para suspender medida determinada por corte de contas. Lesão à ordem e à economia públicas evidenciada. Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Medidas que visam à preservação do erário. Agravo provido.

[...]

5. “Os Tribunais de Contas possuem competência constitucional para determinar medidas cautelares necessárias à garantia da efetividade de suas decisões e à prevenção de grave lesões ao erário, em sede de atos de fiscalização” ( SS nº 5 .505-AgR, Rel. Min. Luiz Fux (presidência), DJe de 24/2/22).

6. Agravo provido.

(STF - SS: 5306 PI, Relator.: Min. DIAS TOFFOLI, Julgamento: 18/03/2023, Tribunal Pleno, Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 23-05-2023 PUBLIC 24-05-2023).

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. INTERPOSIÇÃO EM 06.12.2022 . MANDADO DE SEGURANÇA. OPERAÇÃO LAVA JATO. REFORMA DO ESTÁGIO MARACANÃ. COPA DO MUNDO DE FUTEBOL DE 2014 . EXECUÇÃO DE CONTRATO. ATO LESIVO AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. RETENÇÃO DE CRÉDITO. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. TCE. PODER GERAL DE CAUTELA. COMPETÊNCIA. ALEGADA NULIDADE DA DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS POR EXCESSO NA PRÁTICA DO ATO ADMINISTRATIVO . REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE CLÁUSULAS CONTRATUAIS. SÚMULAS 279 E 454 DO STF. NÃO CABIMENTO DE RECURSO CONTRA DECISÃO QUE APLICA A SISTEMÁTICA DE REPERCUSSÃO GERAL NA ORIGEM. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO DE TODOS OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. ARTS. 1.021, § 1º, CPC E 317, § 1º, do RISTF [...]

2 . Ademais, este Supremo Tribunal Federal já assentou a plena possibilidade de a Corte de Contas, no cumprimento de seu mister constitucional, decretar a indisponibilidade de bens e de outras medidas assecuratórias do interesse público, diante de circunstâncias graves que justifiquem a necessidade de proteção efetiva do patrimônio público. 3. O Plenário também já afirmou a plena possibilidade de que o TCU, orientação que também se aplica às Cortes de Contas Estaduais, determine a aplicação de medidas cautelares, como verdadeira competência constitucional implícita para cumprimento de suas atribuições, nos termos do artigo 71 da Carta Magna. [...]

(STF - ARE: 1306779 RJ, Relator.: Min. EDSON FACHIN, Julgamento: 03/05/2023, Segunda Turma, Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 08-05-2023 PUBLIC 09-05-2023).

Também neste Egrégio Tribunal de Justiça, o entendimento se alinha à possibilidade de controle externo preventivo quando há risco de dano irreparável:

MANDADO DE SEGURANÇA. MEDIDA CAUTELAR DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. EMISSÃO DE ALERTA AOS PODERES EXECUTIVO E JUDICIÁRIO. GASTOS COM PESSOAL. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA REJEITADA. POSSIBILIDADE DE EXAME DA LEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO PELO PODER JUDICIÁRIO. PRECEDENTES DO STF. VIABILIDADE DA CORTE DE CONTAS PROFERIR CAUTELARES. TEORIA DOS PODERES IMPLÍCITOS. ROYALTIES DE PETRÓLEO. TRATAMENTO CONSTITUCIONAL E LEGAL COMO RECEITA. SUPERVENIENTE AJUSTE DA DESPESA PELO PODER JUDICIÁRIO. INVIABILIDADE DE MANUTENÇÃO DA MEDIDA PRECÁRIA. SEGURANÇA CONCEDIDA. AGRAVO INTERNO PREJUDICADO. [...]

2. No tocante ao cerne da controvérsia, prevalece a compreensão no Supremo Tribunal Federal – STF da possibilidade de controle judicial dos atos emanados dos Tribunais de Contas, desde que fundamentado no exame da legalidade ou abusividade, não havendo que se falar em ofensa à separação dos poderes.

3. Igualmente, não se desconhece que o TCE detém um poder geral de cautela, que se consubstancia em prerrogativa institucional decorrente das próprias atribuições que a Constituição expressamente outorgou a Corte de Contas para seu adequado funcionamento e alcance de suas finalidades [...]

(TJ-BA - MS: 80008267420208050000, Relator: JOSE EDIVALDO ROCHA ROTONDANO, SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO,  Publicação: 11/03/2021).

AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. PRELIMINARES DE ILEGITIMIDADE PASSIVA DA AUTORIDADE COATORA E INCOMPETÊNCIA ABSOLUTA DO JUÍZO ALEGADA EM SEDE PRELIMINAR DE AGRAVO. IMPOSSIBILIDADE. SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA. DECISÃO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO MUNICÍPIO. PODER GERAL DE CAUTELA. SUSPENSÃO CAUTELAR DE CONTRATO ADMINISTRATIVO. POSSIBILIDADE. DECISÃO REVOGADA [...] 2. O Tribunal de Contas, por força da teoria dos poderes implícitos, tem competência para sustar ato e contrato administrativo de forma cautelar.  [...]

(TJ-BA - Agravo de Instrumento: 80322859420208050000, Relator. RAIMUNDO SERGIO SALES CAFEZEIRO, QUINTA CAMARA CÍVEL, Publicação: 03/02/2022).

Conclui-se, assim, que a decisão impugnada não feriu direito líquido e certo da Câmara Municipal, pois pautada na estrita legalidade e na proteção do patrimônio público, agindo o TCM/BA dentro de suas atribuições constitucionais de fiscalização.

Por fim, em se tratando de Mandado de Segurança, não há condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei n.º 12.016/2009 e das Súmulas 105 do STJ e 512 do STF. Custas processuais, se houver, pela Impetrante, observada a isenção legal conferida à Fazenda Pública, se aplicável.

DISPOSITIVO:

Ante o exposto, DENEGO A SEGURANÇA pleiteada, mantendo incólume a decisão proferida pela autoridade coatora, extinguindo o feito com resolução de mérito.

Salvador/BA,  04 de fevereiro de 2026.

Desa. Joanice Maria Guimarães de Jesus

Relatora

JG26