PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quarta Câmara Cível
| Processo: AGRAVO DE INSTRUMENTO n. 8047531-57.2025.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Quarta Câmara Cível |
| AGRAVANTE: ESTADO DA BAHIA |
| Advogado(s): |
| AGRAVADO: EDITE DE ALMEIDA LIMA |
| Advogado(s): LUCAS COELHO FLORIANI |
A petição inicial recursal delimitou sua amplitude meritória à revisão das condições de exequibilidade da decisão de 1º Grau, — tempo de cumprimento e valor da multa — sem questionar o dever estatal de providenciar a internação em unidade dotada de UTI e serviço de cirurgia vascular, já reconhecido como corolário do direito fundamental à saúde.
Assim, o presente exame atem-se à proporcionalidade e razoabilidade das medidas coercitivas impostas, em cujo contexto avulta a constatação de tratar-se a agravada, de paciente idosa, de 86 anos, portadora de grave isquemia arterial com risco iminente de amputação do pé, conforme o relatório médico de ID 514440019 do processo principal, internada em hospital desprovido de estrutura adequada e necessitando de encaminhamento e internação em local com serviço de cirurgia vascular, cujo quadro delineado evidencia a urgência e legitimidade da tutela deferida, cuja essência — assegurar o atendimento médico especializado — não pode ser mitigada.
Desta forma, inviável o acolhimento do pedido de dilação do prazo para cumprimento da ordem judicial, verificando-se que o comando de execução “imediata”, contido na ordem aqui objetada, deve ser compreendido à luz da urgência médica certificada nos autos, sob pena de frustração da própria tutela do direito fundamental à saúde e à vida ali assegurado, cujo caráter de prioridade conferido pela Constituição à proteção do idoso e ao direito à saúde impõe celeridade máxima, cabendo à Administração empreender todos os esforços para efetivar a transferência no menor tempo possível, razões para a manutenção da deliberação judicial e da verificação da ausência de amparo jurídico no pleito de ampliação do prazo para 30 dias, o que esvaziaria a própria finalidade da decisão.
Entretanto, conquanto legítima a adoção de meios coercitivos para efetividade da decisão judicial, a fixação de astreintes deve observar o caráter pedagógico e não confiscatório da medida, sendo possível a sua adequação aos parâmetros de razoabilidade quando demonstrado excesso potencial, com o art. 537, §1º, I, do CPC autorizando expressamente a modificação do valor da multa “de ofício ou a requerimento”, sempre que se revelar insuficiente ou excessiva.
O valor diário de R$ 5.000,00 e o teto de R$ 100.000,00 mostram-se demasiados diante da natureza da obrigação e da condição das partes, impondo-se a redução para patamar que continue apto a compelir o cumprimento, mas sem desbordar do critério da proporcionalidade, com a experiência jurisdicional recomendando a fixação de valores mais moderados em hipóteses análogas, notadamente quando não evidenciada conduta de resistência deliberada do Poder Público, mas alegações de dificuldades estruturais do sistema de regulação, sem investir, o Estado, contra a ordem de transferência em si.
O entendimento é consonante com o Opinativo do Douto Procurador de Justiça, que se agrega ao presente voto e de seguintes excertos:
"Notadamente, a doença que acomete a recorrida é de extrema gravidade e a demora no tratamento adequado pode ocasionar a amputação do seu membro inferior direito.
Como se sabe, o direito à saúde é um direito fundamental de segunda dimensão, essencialmente prestacional, e encontra-se como norma constitucional, estando positivado nos art. 6º e 196 da Constituição Federal de 1988. É o art. 196 do texto constitucional que diz que a saúde é um dever do Estado, possibilitando a universalização e a promoção do direito à igualdade, sendo, portanto, corolário da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, da CF/88).
Destaca-se a literalidade do dispositivo constitucional:
Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. (Grifos nossos).
Nessa senda, a efetivação do direito à saúde depende de ações e serviços públicos em uma esfera única e descentralização, que caracteriza o Sistema Único de Saúde – SUS. É na dicção do próprio texto constitucional que se encontram as diretrizes do SUS, in verbis:
Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:
I - descentralização, com direção única em cada esfera de governo; II - atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;
III - participação da comunidade.
A Lei nº 8.080/1990, que regulamenta o Sistema Único de Saúde, diz, em seu art. 4º, que este é constituído por todos os órgãos e instituições dos entes federados, além de ratificar o dever do Estado na prestação da assistência à saúde, em “condições indispensáveis ao seu pleno exercício” (art. 2º, caput, da Lei nº 8.080/1990). Veja a literalidade do art. 4º suso mencionado:
Art. 4º O conjunto de ações e serviços de saúde, prestados por órgãos e instituições públicas federais, estaduais e municipais, da Administração direta e indireta e das fundações mantidas pelo Poder Público, constitui o Sistema Único de Saúde (SUS).
Por sua vez, o art. 7º, I e II, da referida lei, dispõe 7 que:
Art. 7º As ações e serviços públicos de saúde e os serviços privados contratados ou conveniados que integram o Sistema Único de Saúde (SUS), são desenvolvidos de acordo com as diretrizes previstas no art. 198 da Constituição Federal, obedecendo ainda aos seguintes princípios:
I - universalidade de acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de assistência;
II - integralidade de assistência, entendida como conjunto articulado e contínuo das ações e serviços preventivos e curativos, individuais e coletivos, exigidos para cada caso em todos os níveis de complexidade do sistema; (…)" Grifos nossos.
Portanto, trata-se de dever, principalmente do Poder Executivo, de fornecimento de uma vida digna a toda a população, sem distinção. Assim sendo, percebe-se que as normas regulamentadoras do direito à saúde estabelecem a responsabilidade solidária entre os entes políticos, para cumprimento dos deveres e obrigações, sendo exigíveis de todos, de acordo com a competência concorrente estabelecida pelo art. 23, II, da Constituição Federal de 1988.
Por outro lado, diante da omissão estatal – de qualquer dos entes federados – cabe a efetivação das políticas públicas através do Poder Judiciário, possibilitando a fruição livre e digna de tal direito fundamental.
O controle judicial de políticas públicas encontra 8 amparo no ordenamento jurídico nacional, sendo consolidado na Arguição de Preceito Fundamento nº 45, de Relatoria do Ministro Celso de Mello:
EMENTA: ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. A QUESTÃO DA LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DO CONTROLE E DA INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO EM TEMA DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS, QUANDO CONFIGURADA HIPÓTESE DE ABUSIVIDADE GOVERNAMENTAL. DIMENSÃO POLÍTICA DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL ATRIBUÍDA AO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INOPONIBILIDADE DO ARBÍTRIO ESTATAL À EFETIVAÇÃO DOS DIREITOS SOCIAIS, ECONÔMICOS E CULTURAIS. CARÁTER RELATIVO DA LIBERDADE DE CONFORMAÇÃO DO LEGISLADOR. CONSIDERAÇÕES EM TORNO DA CLÁUSULA DA "RESERVA DO POSSÍVEL". NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO, EM FAVOR DOS INDIVÍDUOS, DA INTEGRIDADE E DA INTANGIBILIDADE DO NÚCLEO CONSUBSTANCIADOR DO "MÍNIMO EXISTENCIAL". VIABILIDADE INSTRUMENTAL DA ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO NO PROCESSO DE CONCRETIZAÇÃO DAS LIBERDADES POSITIVAS (DIREITOS CONSTITUCIONAIS DE SEGUNDA GERAÇÃO). Grifos nossos.
Destarte, resta claro o caráter prestacional dos direitos sociais, no âmbito constitucional e legal, em especial do direito à saúde, exigindo-se do Estado uma postura garantidora de tais direitos, tão caros à condição de indivíduo. Inegável, também, que o fornecimento de tratamento adequado e especializado à doença da Agravada corresponde a uma das modalidades possíveis de concretizar o próprio direito à vida.
Vale destacar que a doutrina e a jurisprudência moderna têm admitido, em situações excepcionais, a concessão de liminares satisfativas, desde que presentes os requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora, sendo a medida essencial para preservar situações que não podem aguardar o trâmite regular do processo.
Essa flexibilização visa proteger direitos fundamentais, como o direito à vida e à saúde, que, ao se sobrepor a outras normas, justificam a superação das limitações legais e evitam o perecimento de direitos extremamente relevantes. Nesse sentido:
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO COMINATÓRIA. DIREITO À SAÚDE. TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA SATISFATIVA CONTRA O PODER PÚBLICO. POSSIBILIDADE. FUMUS BONI IURIS E PERICULUM IN MORA PRESENTES. RELATÓRIO MÉDICO. APRESENTAÇÃO PERIÓDICA QUADRIMESTRAL. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. 1. Considerando o caso concreto, deve ser excepcionada a vedação à concessão de tutela provisória contra atos do Poder Público que esgote no todo ou em parte o objeto da ação. 2. Todos têm direito à preservação e à recuperação da saúde como consequência lógica do princípio da dignidade humana, previsto no art. 1º, III, da Constituição da República. 3. O direito à saúde tem como contrapartida o dever do Estado lato sensu, de fornecer meios para sua plena realização, entre eles, o fornecimento de medicamentos, tratamento médico e insumos se houver prescrição médica para tanto e hipossuficiência financeira do paciente. 4. A concessão de tutela provisória de urgência satisfativa pressupõe o atendimento dos requisitos legais: fumus boni iuris e periculum in mora. Presentes os requisitos, a tutela deve ser mantida. 5. A apresentação de relatório médico atualizado quadrimestralmente é razoável para aferir se permanece a necessidade do tratamento, a fim de evitar gasto indevido de recursos. 6. Agravo de instrumento conhecido e 10 parcialmente provido para determinar a apresentação de relatório médico quadrimestral. (TJ-MG - AI: 10000212390926001 MG, Relator: Caetano Levi Lopes, Data de Julgamento: 29/03/2022, Câmaras Cíveis / 2ª CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 01/04/2022)
É nesse contexto que se insere a questão ora em análise, uma vez que a regulação da agravada para que disponha de UTI para internação cirúrgica vascular, se mostra como condição vital ao mantimento da saúde da paciente, revelando-se, por conseguinte, como direito fundamental social merecedor de efetivação.
Impende aclarar, porquanto pertinente, que eventuais limitações ou dificuldades orçamentárias não podem servir como escusa para negar o direito à saúde e, consequentemente, à vida, valor maior protegido pelo ordenamento jurídico.
Desse modo, as normas protetivas da Fazenda Pública a ele não se sobrepõem, o que afasta, portanto, quaisquer teses relativas à falta de previsão orçamentária e a ofensa à separação de poderes.
Corroborando com este entendimento, colhe-se a jurisprudência deste Egrégio Tribunal de Justiça:
PODER JUDICIÁRIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA Seção Cível de Direito Público Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8015892-94.2020.8.05.0000 Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público IMPETRANTE: JOANICE GONCALVES FIGUEREDO Advogado (s): GILSON DOS SANTOS CONCEICAO, CELSO MATHEUS PIRES ASSUNCAO IMPETRADO: SECRETÁRIO DE SAÚDE DO ESTADO DA BAHIA e outros Advogado (s): ACORDÃO MANDADO DE 11 SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PACIENTE INTERNADA EM ESTADO GRAVE. NECESSIDADE DE TRANSFERÊNCIA PARA UNIDADE HOSPITALAR ADEQUADA. DIREITO À VIDA E À SAÚDE. RECONHECIMENTO. DEVER DOS ENTES FEDERADOS. SEGURANÇA CONCEDIDA. A saúde é um direito fundamental do ser humano, devendo o Poder Público prover as condições indispensáveis ao seu pleno exercício, garantindo procedimentos médicos de forma gratuita para tratamento de pacientes necessitados, como revelado na espécie. O funcionamento do Sistema Único de Saúde - SUS é de responsabilidade solidária dos entes federados, diante do direito fundamental em questão. A responsabilidade pela promoção de atos indispensáveis à concretização do direito à saúde é solidária entre a União, Estados e Municípios, de modo que não disponibilizar o exame requerido, viola direito à saúde, implicando manifesto descumprimento da obrigação constitucionalmente prevista e transgressão da dignidade humana e do direito à vida. Inexiste violação ao princípio da separação dos Poderes porque, conforme entendimento plasmado pelo STJ, o Judiciário poderá atuar como controlador da atividade administrativa, afastando-se a ideia de utilização do princípio da separação dos poderes para obstar a realização de direitos sociais, pois sendo direito necessário à sobrevivência, pode ser judicialmente estabelecida a inclusão de certa política pública, tal como a transferência da paciente para unidade hospitalar adequada. Vistos, relatados e discutidos estes autos de Mandado de Segurança n.º 8015892-94.2020.8.05.0000, em que são partes, como impetrante, JOANICE GONCALVES FIGUEREDO e, como impetrados, o SECRETÁRIO DE SAÚDE DO ESTADO DA BAHIA e outros. ACORDAM os Desembargadores componentes da Seção Cível de Direito Público do Egrégio Tribunal de Justiça da Bahia, à unanimidade de votos, CONCEDER A SEGURANÇA confirmando-se integralmente a liminar, para determinar que as autoridades coatoras providenciem, na conformidade do pedido de 12 regulação, em até 48 horas, uma vaga em unidade hospitalar adequada ao tratamento do caso, de hospital da rede pública, ou na falta de leitos disponíveis, em hospital da rede particular às expensas do Estado, pelo período que perdurar a necessidade, bem como com a obrigação de providenciar o transporte adequado da parte beneficiária para a unidade hospitalar destinada, nos termos do voto do Relator. Sala das Sessões da Seção Cível de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, aos dias do mês de de 2021. Des.(a) Presidente Desembargador Jatahy Júnior Relator Procurador (a) de Justiça 84 (TJ-BA - MS: 80158929420208050000, Relator: EDMILSON JATAHY FONSECA JUNIOR, SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Data de Publicação: 13/05/2021)
É fundamental destacar ainda que o Poder Judiciário, ao exercer o controle judicial de políticas públicas, deve levar em consideração os princípios administrativos contemporâneos e avaliar o impacto de suas decisões na administração pública. Contudo, isso não implica na restrição da atuação judicial, especialmente diante da intervenção necessária para garantir a dignidade da pessoa humana e o mínimo existencial, princípios que não estão sujeitos à mera alegação de reserva do possível.
Por derradeiro, quanto ao periculum in mora, tem-se que este reside no risco de demora no provimento final, podendo agravar o estado de saúde da paciente. O risco, ainda, em casos de saúde, se mostra inegável, tendo em vista a necessidade de salvaguarda desse direito fundamental, intrínseco ao direito à vida digna. Desse modo, não se mostra possível a modificação do prazo de cumprimento para o mínimo de 30 (trinta) dias, como requerido pelo Agravante, uma vez que a dilação temporal pretendida esvaziaria a finalidade da tutela concedida, comprometendo a eficácia da decisão judicial e expondo a parte agravada a risco concreto e iminente de agravamento de seu quadro clínico.
A urgência do caso, portanto, impõe o cumprimento imediato e prioritário da obrigação determinada, sem prejuízo de que o Juízo de origem, diante de eventual impossibilidade material comprovada e devidamente justificada, avalie a pertinência de ajustar o prazo de execução, conforme autoriza o art. 139, inciso VI, do CPC.
Assim, mantém-se a determinação de cumprimento imediato da decisão liminar, tendo em vista a natureza do direito tutelado e o perigo real de dano irreparável à saúde da paciente, devendo o ente público adotar todas as medidas administrativas cabíveis para garantir a efetividade da ordem judicial.
Lado outro, no que se refere ao valor das astreintes, observa-se que a multa foi fixada em R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por dia, limitada ao teto de R$ 100.000,00 (cem mil reais), como forma de compelir o cumprimento da decisão liminar. Todavia, referido montante revela-se excessivo e desproporcional, especialmente considerando tratar-se de obrigação imposta à Fazenda Pública, cuja atuação se submete a entraves administrativos e orçamentários, não sendo razoável presumir resistência deliberada ao comando judicial.
Consoante o disposto no art. 537 do Código de Processo Civil, a multa cominatória deve guardar proporcionalidade com a natureza da obrigação e a capacidade econômica do devedor, servindo como meio de coerção indireta e não como instrumento de penalização ou enriquecimento indevido da parte contrária. Destaca-se, nesse contexto, lições de Virgílio Afonso da Silva:
A regra da proporcionalidade é uma regra de interpretação e aplicação do direito - no que diz respeito ao objeto do presente estudo, de interpretação e aplicação dos direitos fundamentais 14 -, empregada especialmente nos casos em que um ato estatal, destinado a promover a realização de um direito fundamental ou de um interesse coletivo, implica a restrição de outro ou outros direitos fundamentais. O objetivo da aplicação da regra da proporcionalidade, como o próprio nome indica, é fazer com que nenhuma restrição a direitos fundamentais tome dimensões desproporcionais. É, para usar uma expressão consagrada, uma restrição às restrições. Para alcançar esse objetivo, o ato estatal deve passar pelos exames da adequação, da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito. Esses três exames são, por isso, considerados como sub-regras da regra da proporcionalidade (SILVA, Vírgilio Afonso da. O proporcional e o razoável. Revista dos Tribunais, 2002, p. 23).
Nesse contexto, impõe-se a adequação do valor das astreintes para quantia mais razoável e compatível com os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, razão pela qual reduzo a multa diária para R$ 500,00 (quinhentos reais), limitado a R$ 30.000,00 (trinta mil reais), sem prejuízo de outras medidas coercitivas que o Juízo entenda cabíveis em caso de comprovado descumprimento”.
A hipótese é, então, a de ser provido em parte este instrumental, para modificar-se, também parcialmente, a decisão alvejada e reduzir-se as astreintes para R$ 500,00 (quinhentos reais) por dia, limitadas ao montante máximo de R$ 30.000,00 (trinta mil reais), valor que preserva a força coercitiva da sanção, sem comprometer a razoabilidade e o equilíbrio financeiro do erário ou propiciar indevido enriquecimento à agravada, mantendo-se, no mais, a obrigação de transferência imediata da paciente.
Por tais razões, DÁ-SE PARCIAL PROVIMENTO ao recurso.
Data registrada no sistema.
Presidente
Adriano Augusto Gomes Borges
Juiz Substituto de 2º Grau – Relator
Procurador (a) de Justiça