DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL HORIZONTAL. AUSÊNCIA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO POR OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO. DIREITO SUBJETIVO DO SERVIDOR. GRATUIDADE DA JUSTIÇA. PRESUNÇÃO RELATIVA DE HIPOSSUFICIÊNCIA DA PESSOA NATURAL. LEI COMPLEMENTAR Nº 173/2020. INAPLICABILIDADE. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO PARCIALMENTE CONHECIDO E DESPROVIDO. 

I. CASO EM EXAME 

1. Apelação cível interposta pelo Município contra sentença que, em ação ajuizada por servidora pública municipal, julgou procedentes os pedidos para reconhecer o direito à progressão funcional horizontal, determinando sua implementação com ajuste remuneratório e pagamento das diferenças retroativas, observada a prescrição quinquenal, além de rejeitar impugnação à gratuidade da justiça. 

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 

2. Há 2 questões em discussão: (i) definir se deve ser revogada a gratuidade da justiça concedida à autora; e (ii) estabelecer se a servidora faz jus à progressão funcional horizontal e ao pagamento das diferenças remuneratórias decorrentes. 

III. RAZÕES DE DECIDIR 

3. Reconhece-se a ausência de interesse recursal quanto à alegação de prescrição quinquenal, pois a sentença já determinou sua observância no pagamento das parcelas anteriores ao quinquênio que precede o ajuizamento da ação. 

4. Presume-se verdadeira a alegação de insuficiência financeira formulada por pessoa natural para fins de concessão da gratuidade da justiça, cabendo ao impugnante demonstrar elementos concretos capazes de afastar essa presunção, o que não ocorreu no caso. 

5. A Lei Municipal nº 102/2002 prevê a progressão funcional horizontal dos servidores a cada dois anos de efetivo exercício, condicionada à avaliação de desempenho promovida pela Administração. 

6. A omissão do ente público na realização da avaliação periódica não pode impedir o exercício do direito do servidor à progressão funcional, sobretudo quando a própria legislação municipal estabelece a promoção automática em caso de ausência de avaliação. 

7. A atuação do Poder Judiciário para assegurar direito subjetivo previsto em lei não viola o princípio da separação dos poderes, mas concretiza a garantia constitucional da inafastabilidade da jurisdição. 

8. O adicional por tempo de serviço e a progressão funcional possuem natureza jurídica distinta, razão pela qual não há vedação à sua percepção cumulativa. 

9. A Lei Complementar nº 173/2020 não impede a concessão de progressão funcional decorrente de determinação legal anterior à situação de calamidade pública. 

10. Reconhecido o direito à progressão funcional, impõe-se sua implementação com o pagamento das diferenças retroativas, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração Pública. 

IV. DISPOSITIVO E TESE 

11. Sentença mantida. 

12. Recurso parcialmente conhecido e desprovido. 

Trata-se de recurso de apelação, interposto pelo MUNICÍPIO DE REMANSO, em face da sentença proferida pelo MM. Juízo de Direito da Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais da Comarca de Remanso, que, nos autos da ação ajuizada por PATRICIA CORTES SALES, julgou procedentes os pedidos iniciais. 

Na sentença (ID 92300351), o juízo primevo rejeitou a impugnação à gratuidade da justiça e, no mérito, considerou o direito à progressão funcional horizontal da servidora, com consequente ajustamento salarial. 

Por isso, julgou procedentes os pedidos iniciais, condenando o ente municipal à promoção funcional horizontal da servidora, com o devido ajuste salarial e pagamento das diferenças retroativas, com incidência da prescrição quinquenal. 

Em suas razões (ID 92300354), o apelante alegou a ocorrência de prescrição quinquenal e impugnou a concessão da gratuidade da justiça. 

Disse que foi vedada a contagem do período compreendido entre 28/05/2020 e 31/12/2021 pela Lei Complementar nº 173/2020. 

Defendeu a necessidade de regulamentação da progressão horizontal, sendo impossível a aplicação da legislação invocada pela apelada, na via judicial, tendo em vista o princípio da separação de poderes. 

Pontuou a impossibilidade de cumulação de gratificações com o mesmo fato gerador, indicando o adicional por tempo de serviço. 

Reivindicou a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 102/2002, tendo em vista a ausência de avaliação de impacto financeiro e orçamentário. 

Sustentou a distinção entre o presente caso e o Tema nº 1.075, mencionando, ainda, a impossibilidade de condenação ao pagamento dos valores retroativos. 

Ao final, requereu a reforma da sentença, com improcedência dos pedidos iniciais. 

Na contraminuta (ID 92300359), a apelada arguiu que o ente municipal foi omisso e inerte quanto à avaliação de desempenho, prejudicando sua progressão funcional. 

Rebateu os demais argumentos apresentados, pugnando pela manutenção da sentença. 

Intimado para se manifestar sobre o interesse recursal em relação a um dos quesitos de sua impugnação, o apelante se quedou inerte (ID 95250336 e 100291390). 

Restituo os autos à secretaria, acompanhados do presente relatório, para inclusão do feito em pauta de julgamento. 

Salvador, data registrada em sistema. 

DES. ANTÔNIO MARON AGLE FILHO 

Relator

ADMISSIBILIDADE 

Em primeiro lugar, nas razões do recurso, verifica-se que o apelante defendeu a ocorrência da prescrição, sobre cuja incidência, na sentença, reconheceu o juízo primevo, nos seguintes termos: 

"...Em consequência do reenquadramento funcional, deverá o Município réu proceder ao devido ajustamento salarial do(a) demandante, bem como efetuar o pagamento das diferenças salariais dele decorrentes, no R$ 25.204,97 (vinte e cinco mil, duzentos e quatro reais e noventa e sete centavos), consoante Planilha Demonstrativa dos Cálculos da Progressão Funcional [Id. 345679369], observando-se, ainda, no pagamento das diferenças salariais pretéritas, por envolver obrigação de trato sucessivo, a prescrição quinquenal relativa às parcelas que se venceram há mais de cinco anos anteriores ao ajuizamento da demanda, em estrita observância ao artigo 1º do Decreto nº 20.910/1932..." 

Assim, carece o recorrente de interesse nesse quesito, de modo que o recurso não deve ser conhecido quanto ao mesmoo. 

No mais, o recurso atende aos requisitos legais pertinentes, devendo ser conhecido, ainda que em parte. 

MÉRITO 

Há 2 (duas) questões em discussão: saber se (i) o benefício da gratuidade da justiça deve ser revogado; e se (ii) deve ser reconhecida a progressão funcional. 

Em relação ao primeiro item, sabe-se que a pessoa natural, com insuficiência de recursos para pagar as custas, as despesas processuais e os honorários advocatícios, faz jus à gratuidade da justiça. 

Tratando-se de pessoa natural, presume-se verdadeira sua alegação de insuficiência financeira, sendo que o juiz somente pode indeferir a concessão do benefício se houver nos autos elementos que evidenciem a falta dos pressupostos legais pertinentes. 

É o que preveem os artigos 98 e 99, §§2º e 3º, do Código de Processo Civil. 

No caso dos autos, a apelada é pessoa física e alegou não ter condições de arcar com as custas do processo. 

Por ser pessoa natural, presume-se verdadeira tal alegação, não se identificando nos autos, até o momento, elementos que afastem tal presunção. 

A alegação genérica do apelante, quanto à ausência de direito ao benefício, não é capaz, por si só, de afastar a presunção legal. 

Nesse sentido, pontue-se que não foram apresentados elementos comprobatórios da capacidade financeira da apelada, sendo o caso, portanto, de rejeição da impugnação, nos termos da jurisprudência: 

RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. GRATUIDADE DA JUSTIÇA. ALEGAÇÃO DE INSUFICIÊNCIA DE RECURSOS . PRESUNÇÃO RELATIVA. AFASTAMENTO. NECESSIDADE DE INDICAÇÃO DE ELEMENTOS CONCRETOS CONSTANTE DOS AUTOS. 1 . Exceção de pré-executividade oposta em 4/8/2021, da qual foi extraído o presente recurso especial, interposto em 26/7/2022 e concluso ao gabinete em 14/3/2023.2. O propósito recursal consiste em dizer se é lícito o indeferimento do pedido de gratuidade da justiça formulado por pessoa natural ou a determinação de comprovação da situação de hipossuficiência sem a indicação de elementos concretos que indiquem a falta dos pressupostos legais para a concessão do benefício.3 . De acordo com o § 3º, do art. 99, do CPC, presume-se verdadeira a alegação de insuficiência deduzida exclusivamente por pessoa natural.4. Diante da presunção estabelecida pela lei, o ônus da prova na impugnação à gratuidade é, em regra, do impugnante, podendo, ainda, o próprio juiz afastar a presunção à luz de elementos constantes dos autos que evidenciem a falta de preenchimento dos pressupostos autorizadores da concessão do benefício, nos termos do § 2º, do art . 99, do CPC.5. De acordo com o § 2º, do art. 99 do CPC/2015, o juiz somente poderá indeferir o pedido se houver nos autos elementos que evidenciem a falta dos pressupostos legais para a concessão de gratuidade, devendo, antes de indeferir o pedido, determinar à parte a comprovação do preenchimento dos referidos pressupostos .6. Na hipótese dos autos, a Corte de origem, ao apreciar o pedido de gratuidade, em decisão genérica, sem apontar qualquer elemento constante dos autos e ignorando a presunção legal, impôs ao recorrente o dever de comprovar a sua hipossuficiência, em ofensa ao disposto no art. 99, § 2º e § 3º do CPC, motivo pelo qual, impõe-se o retorno dos autos ao Tribunal a quo para que, reexaminando a questão, verifique se existem, a partir das peculiaridades da hipótese concreta, elementos capazes de afastar a presunção de insuficiência de recursos que milita em favor do executado, se for o caso especificando os documentos que entende necessários a comprovar a hipossuficiência.7 . Recurso especial conhecido e provido. 

(STJ - REsp: 2055899 MG 2023/0060553-8, Relator.: NANCY ANDRIGHI, Data de Julgamento: 20/06/2023, T3 - TERCEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 27/06/2023) 

Quanto ao segundo item, a Lei Municipal nº 102/2002, que trata do plano de carreira e classificação dos cargos, prevê o quadro de evolução e progressão funcional de pessoal, indicando o seguinte: 

Art. 19. A promoção alcançará tão somente o servidor de carreira e far-se-á após cumprido o estágio probatório a cada dois anos de efetivo exercício, contanto que este tenha passado por avaliação que implica no cumprimento dos seguintes requisitos: 

I – idoneidade moral; 

II – eficiência; 

III – disciplina; 

IV – assiduidade; 

V – dedicação ao serviço. 

PARÁGRAFO ÚNICO. Os requisitos definidos neste artigo estender-se-ão à avaliação do servidor em processo de estágio probatório, que após cumprido será este avaliado para efeitos de promoção conforme disposto no § 5º do artigo 21. 

Art. 20. As promoções dos ocupantes de cargos das categorias funcionais far-se-ão, por merecimento: 

I – na escala horizontal que consiste no deslocamento do funcionário de um nível salarial mais baixo para o outro imediatamente superior, dentro da mesma faixa salarial; 

II – na escala vertical que consiste na elevação do funcionário ao cargo imediatamente superior dentro da mesma classe e categoria funcional mediante concurso ou em decorrência de esgotamento de níveis da faixa salarial do cargo que este é originário, desde que exista a vaga correspondente e, desde que o servidor tenha a formação exigida para a ocupação do cargo. 

Art. 21. As promoções serão realizadas anualmente, no mês de março, após a deflagração do competente processo de avaliação de desempenho de funcionários, para aqueles que tenham direito na forma estabelecida no inciso I do artigo anterior. 

§ 1º Quando a Administração Municipal deixar de promover a avaliação do funcionário, a qual alcançará a todos que tenham cumprido o tempo de dois (2) anos da última avaliação ou esse mesmo tempo em uma mesma referência salarial, este será automaticamente promovido horizontalmente e, verticalmente somente se atendidos os requisitos no inciso II do artigo 21. 

§ 2º A promoção na escala vertical se condiciona essencialmente na existência de vaga criada por Lei. 

§ 3º O Chefe do Executivo Municipal baixará regulamentação específica, através de Decreto, estabelecendo a sistemática para as promoções por merecimento. 

§ 4º A promoção horizontal observará essencialmente, a data de início de exercício do funcionário no cargo e data de formação do período de dois (2) anos ininterruptos. 

§ 5º Poderá o funcionário ser promovido horizontalmente, imediatamente ao término do seu estágio probatório, contanto que, além do cumprimento dos requisitos do estágio, tenha também, cumprido os requisitos da regulamentação específica relacionada às promoções. 

Art. 22. A regulamentação que estabelece critérios para promoções por merecimento, obedecerá ainda: 

I – a exigência da constituição de comissões de avaliações de funcionários, composta, cada uma, de três (03) membros titulares e de três (03) membros suplentes, indicados pelo Chefe do Executivo dentre os servidores com função de supervisão que tenham vinculações diretas com os avaliados; 

II – a exigência da aprovação do parecer de cada comissão de no mínimo dois terços (2/3) dos membros desta, devendo o voto, ou votos contrários ser justificados por escrito e anexados ao competente processo de avaliação; 

III – o direito do funcionário de ser reavaliado por outra Comissão, quando for detectado ter existido vícios no processo de avaliação pela Comissão anteriormente responsável pela avaliação deste. 

PARÁGRAFO ÚNICO. São considerados para a avaliação os assentamentos do funcionário, junto ao órgão de administração de pessoal, o qual dará conhecimento à Comissão de todos os requisitos referentes ao avaliado. 

Art. 23. A promoção por merecimento, a qualquer época, será sujeita a anulação se em qualquer tempo, após a concessão da mesma tenha ocorrido o desmerecimento do funcionário e que por qualquer motivo tenha havido a omissão de informações pelo órgão de administração de pessoal. 

Art. 24. Não haverá promoção de funcionário posto à disposição de órgão não integrante da administração municipal, salvo em casos de convênios com órgãos públicos para prestação de serviços no Município mediante autorização do Prefeito. 

Art. 25. Também, não será promovido o servidor em que no período de avaliação tenha sido enquadrado em uma das seguintes situações: 

I – tenha faltado, sem justificativa a pelo menos 5% (cinco por cento) dos dias de expediente, no período em avaliação; 

II – tenha entrado de licença remunerada para tratamento de saúde por período igual ou superior a 30 (trinta) dias; 

III – esteja sem remuneração para tratamento de saúde ou para assuntos particulares; 

IV – esteja indiciado em processo administrativo, judicial ou disciplinar; 

V – esteja cumprindo pena administrativa, judicial ou disciplinar; 

VI – esteja passando por processo de treinamento ou especialização, fora ou dentro do Município. 

§ 1º Nos casos previstos nos incisos II e III deste artigo, o tempo de afastamento fica expurgado para o cômputo do interstício da efetividade do exercício no cargo, devendo-se computar o período anterior e o posterior ao afastamento para a totalização do período de dois (02) anos. 

§ 2º Nas hipóteses do enquadramento do funcionário em um dos incisos I ou V deste artigo, o período de dois anos, contados corridos, ficará perdido para o avaliado, para efeitos de cômputo para a promoção. 

§ 3º Na hipótese prevista no inciso IV deste artigo, o funcionário terá todo período contado para promoção, contanto que seja comprovada sua inocência, caso contrário, se enquadrará na situação definida no §2 o anterior a este. 

§ 4º Na hipótese prevista no inciso VI deste artigo, o funcionário será promovido no seu retorno, computando-se para todos os efeitos todo o tempo em que estava em processo de capacitação, desde que tenha sido, o evento, promovido pelo Município para o aprimoramento profissional de tal funcionário em benefício da Administração Pública Municipal. 

Art. 26. Para a promoção vertical do funcionário público municipal, também, será observado o critério de antiguidade para a preferência de vagas, devendo ter a prioridade destas os que têm maior tempo de ocupação do cargo e de uma mesma referência salarial. 

Especificamente, a promoção horizontal corresponde à passagem do servidor ao grau imediatamente superior, na mesma referência de classe, obedecendo-se ao critério do merecimento. 

A situação deve ser aferida por avaliação periódica, a ser efetuada anualmente pelo ente municipal, no mês de março. 

A ausência de avaliação, por omissão da própria Administração Pública, não pode servir para prejudicar o servidor que faz jus à progressão. 

Aliás, o próprio E. Superior Tribunal de Justiça, no Tema nº 1.075, fixou tese segundo a qual se considera ilegal a não concessão de progressão funcional a servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, mesmo quando superados os limites da Lei de Responsabilidade Fiscal. 

Para evitar tal situação, a própria legislação municipal previu, em seu artigo 21, §1º, que a progressão se dará de forma automática, se não houver avaliação periódica. 

Veja-se a jurisprudência sobre o tema: 

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. PROGRESSÃO HORIZONTAL . AUSÊNCIA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO POR OMISSÃO DA ADMINISTRAÇÃO. IRRELEVÂNCIA. DEVER DE IMPLANTAÇÃO E PAGAMENTO RETROATIVO. DECISÃO MONOCRÁTICA MANTIDA . RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. [...] 3 . A jurisprudência consolidada dos tribunais pátrios é firme no sentido de que a ausência de avaliação de desempenho, quando decorrente de omissão do ente público, não pode ser invocada para obstar o exercício de direito subjetivo do servidor previsto em norma legal. A progressão horizontal prevista na Lei Municipal nº 1.244/2007 é objetiva e automática após o decurso de três anos de efetivo exercício, conforme interpretação sistemática dos arts . 24 a 26 e 34. O § 2º do art. 34 da referida norma vincula a avaliação de desempenho apenas à fase inicial da carreira, não sendo exigível como requisito para progressões posteriores ao estágio probatório . Inexiste inconstitucionalidade no dispositivo legal, porquanto a progressão funcional e o adicional por tempo de serviço possuem naturezas jurídicas diversas, não configurando acumulação vedada (bis in idem). A atuação do Judiciário para assegurar o direito previsto em lei não viola o princípio da separação dos poderes . A Lei Complementar Federal nº 173/2020 não impede a concessão de progressão funcional aos servidores da saúde, conforme ressalvas previstas no artigo 8º, § 8º, do referido diploma legal [...]  

(TJ-PA - APELAÇÃO CÍVEL: 08003657020238140124 29982620, Relator.: MARIA ELVINA GEMAQUE TAVEIRA, Data de Julgamento: 08/09/2025, 1ª Turma de Direito Público) 

EMENTA: RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA. PROGRESSÃO HORIZONTAL. SERVIDOR PÚBLICO . MUNICÍPIO DE APARECIDA DE GOIÂNIA. LEI Nº 2.229/2001. AUSÊNCIA DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO . INÉRCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PREENCHIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS. TEMA 1.075 STJ . HONORÁRIOS RECURSAIS. SENTENÇA MANTIDA. 1.Nos termos do art . 6º e 7º da Lei Municipal nº 2.229/2001, terá direito à progressão horizontal o servidor que, cumulativamente, houver completado dois anos de efetivo exercício e tiver obtido resultado favorável nas avaliações de desempenho que também será realizada nos dois últimos anos. 2.A realização da avaliação de desempenho é incumbência da Administração Pública e a inércia em instar a comissão avaliadora e disciplinar os parâmetros a serem aplicáveis não impede, por si só, o exercício do direito do servidor, sob pena de violação dos princípios da legalidade e da eficiência, bem como do ente público beneficiar-se da própria torpeza . 3.No caso concreto, ficou evidenciado que o autor faz jus a progressão horizontal pretendida, uma vez que preencheu cumulativamente os requisitos previstos na legislação de regência. Ademais, o ente municipal não se desincumbiu do encargo probatório de provar a existência de fato modificativo, impeditivo ou extintivo do direito da requerente, à luz do art. 373, II, CPC . 4. É ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, conforme entendimento firmado pelo STJ no Tema Repetitivo 1.075. 5 .Desprovido o recurso apelatório, cumpre majorar os honorários sucumbenciais, nesta seara recursal, conforme o art. 85, § 11, do CPC. RECURSO DE APELAÇÃO CÍVEL CONHECIDO E DESPROVIDO. 

(TJ-GO 55309419620188090011, Relator.: DESEMBARGADOR ANDERSON MÁXIMO DE HOLANDA, 3ª Câmara Cível, Data de Publicação: 15/09/2022) 

No caso dos autos, a apelada é servidora pública municipal, tendo adquirido o direito à progressão funcional, nos termos da lei municipal acima mencionada. 

Contudo, o ente municipal não procedeu à avaliação periódica, omitindo-se neste dever legal e, consequentemente, prejudicando a servidora pública. 

Como visto, tal omissão não tem o condão de afastar o direito à progressão funcional, que deve ser reconhecida pelo Poder Judiciário. 

Cumpre asseverar que não há exigência de uma primeira promoção para incidência do § 1º, do artigo 21, da Lei de nº 102/2002, não sendo possível ser criada exigência não prevista em lei, de forma casual. 

Como bem pontuado pelo juízo primevo, não é possível se deixar “... os servidores eternamente à mercê da discricionariedade administrativa, sem instrumentos legais para cessar a violação de seu direito, conduta que, obviamente, não deve ser tolerada pelo Poder Judiciário...”. 

Além do mais, há de se destacar que a promoção funcional e o adicional por tempo de serviço não se confundem. 

O ATS, previsto nos artigos 41, XXVI, da Constituição do Estado da Bahia e 49, da Lei Municipal nº 102/2002, constitui-se com o decurso do tempo, não se exigindo nada além do lapso temporal de 5 (cinco) anos de efetivo exercício para sua fluência pelo servidor. 

A promoção funcional, por sua vez, resulta de outra situação, depende de outros requisitos e está previsto em outros dispositivos, mais acima reproduzidos, inclusive. 

Assim, um direito não impede a fruição do outro. 

Por fim, não há falar em aplicação do artigo 8º, IX, da Lei Complementar nº 173/2020, uma vez que a progressão funcional reivindicada é uma das exceções às proibições da referida legislação: 

5. Em relação às proibições estabelecidas no inciso I (conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajustou adequação de remuneração), são excepcionalizadas duas situações: 

a. quando derivado de sentença judicial transitada em julgado; ou 

b. quando derivado de determinação legal anterior à calamidade pública. 

Uma vez sendo reconhecido o direito da servidora, a progressão funcional deve ser implementada em seu favor, com o pagamento dos valores retroativos, sob pena de enriquecimento ilícito da Administração Pública. 

E cabe ao Poder Judiciário tal determinação, ante a omissão do Poder Executivo Municipal e a inafastabilidade de jurisdição, com previsão constitucional. 

Feitas essas considerações, tem-se que a sentença foi proferida em estrita observância da legislação e da jurisprudência atualizadas, devendo ser mantida. 

Majoro os honorários de sucumbência para 15% (quinze por cento) sobre o valor da condenação, na forma do artigo 85, §11, do Código de Processo Civil. 

CONCLUSÃO: 

Ante o exposto, destarte, voto no sentido de conhecer em parte e negar provimento ao recurso, mantendo a sentença em sua integralidade, por conseguinte. 

Salvador, data registrada em sistema. 

DES. ANTÔNIO MARON AGLE FILHO 

Relator