PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Órgão Especial
| Processo: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE n. 8043144-33.2024.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Órgão Especial |
| AUTOR: ASSOCIACAO BAHIANA DE SUPERMERCADOS |
| Advogado(s): ERMIRO FERREIRA NETO, LARA BRITTO DE ALMEIDA DOMINGUES NEVES |
| REU: CAMARA MUNICIPAL DE SALVADOR |
| Advogado(s): |
II – ADIN 8059996-35.2024.8.05.0000 – PRELIMINAR – Ilegitimidade ativa
Articula-se os seguintes argumentos como suporte à arguição de ilegitimidade ativa ad causam da ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DOS ATACAREJOS (ABAAS):
[...] a Acionante muito se esforça para demonstrar a sua iegitimidade ativa, mas suas arguições não convencem, na medida em que basta a leitura do art. 134, da Constituição do Estado da Bahia para se constatar que a Autora, enquanto entidade de classe de âmbito nacional, não está elencada no rol de legitimados para ingressar com representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais e municipais em face da Constituição do Estado Bahia.
É sabido que o STF já pacificou o entendimento no sentido de que o rol dos legitimados para deflagrar ações de controle concentrado de constitucionalidade de leis é taxativo, não admitindo ampliação dos legitimados por normas infraconstitucionais ou intepretação extensiva dos dispositivos constitucionais para inclusão de autoridades, órgãos ou entidades que não estejam neles expressamente mencionados. No caso, as entidades de classe admitidas para propositura de ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal perante o Tribunal de Justiça do Estado da Bahia são apenas aquelas de âmbito estadual.
No caso dos autos, observa-se pelo estatuto social acostado aos autos que a Autora sequer possui associado sediado no Estado da Bahia, muito menos no Município do Salvador, não ostentando a Entidade qualquer representatividade no âmbito deste Estado para justificar o manejo da ação que visa o controle concentrado de constitucionalidade de uma lei de vigência local. Assim, além de além de faltar-lhe legitimidade ativa, está ausente também o seu interesse processual, na medida em que suas associadas não são sequer beneficiárias diretas da demanda judicial proposta, já que não atuam na circunscrição territorial do Município do salvador e não estão submetidas às regras legais aqui impugnadas.
O exame dos autos em cotejo com as normas de regência e com a jurisprudência firmada pelos Tribunais conduz ao reconhecimento da higidez dos argumentos esgrimidos, sobretudo porque o artigo 134, da Constituição do Estado da Bahia, traz a previsão do rol de legitimados (numerus clausus), no qual não se identifica possibilidade de enquadramento da Autora.
Veja-se:
Art. 134. São partes legítimas para propor ação direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estadual ou municipal em face desta Constituição:
I - o Governador;
II - a Mesa da Assembleia Legislativa;
III - o Procurador-Geral de Justiça;
IV - o Conselho Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil;
V - partido político com representação na Assembleia Legislativa;
VI - federação sindical e entidades de classe de âmbito estadual;
VII - Prefeito ou Mesa de Câmara Municipal;
O inciso VI, que supostamente daria suporte ao ajuizamento da ação, não se presta a tal fim, porquanto o exame da documentação coligida, mormente do estatuto social (ID 70265191), evidencia que a ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DOS ATACAREJOS (ABAAS) não se enquadra na categoria das “entidades de classe de âmbito estadual” e, tampouco, de “federação sindical”.
Colhe-se da exordial que a Requerente, ao defender a sua legitimidade para as ações do controle concentrado, argumenta que possui “a qualidade de representante municipal, estadual e nacional”, que “[...] representa os interesses econômicos e institucionais de uma categoria amplamente afetada pela norma impugnada”.
Ocorre, todavia, que a representação de interesses e o suporte de eventuais impactos gerados pela norma impugnada não são critérios fundamentais para o reconhecimento da legitimidade ativa de federação sindical ou entidade de classe, para a propositura das ações do controle abstrato de normas.
Constata-se que a impetrante é integrada por associados de diversos Estados da Federação, o que aponta no sentido da possível natureza nacional da entidade, para o que o Supremo Tribunal Federal exige a comprovação de existência de membros ou associados em pelo menos 9 (nove) Estados da Federação. No caso, não há qualquer prova de que a impetrante possua base territorial no Estado da Bahia, que autorize o reconhecimento de sua atuação estadual, mormente para que se reconheça a possibilidade de representação de estabelecimentos instalados no Município de Salvador.
Preliminar acolhida, a fim de reconhecer a ilegitimidade ativa da ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DOS ATACAREJOS (ABAAS) e julgar extinto o processo sem resolução de mérito.
Passo ao exame da questão de fundo na ADIN 8043144-33.2024.8.05.0000.
III - ADIN 8043144-33.2024.8.05.0000 - MÉRITO
No caso, a impetrante sustenta que a Lei n. 9.817/2024, do Município de Salvador/BA, encontra-se maculada por inconstitucionalidade de natureza formal e material, no que aponta, precipuamente, violação aos artigos 1º, inc. IV, art. 4º, inc. IX, art. 5º, inc. XXXII, art. 22, inc. I, art. 24, inc. V, art. 30, inc. I e II, art. 37, caput, art. 170, caput e inc. IV, V e VI, e art. 225, caput, todos da Constituição Federal de 1988, de reprodução obrigatória pelos Estados, assim como aos artigos 4º, inc. V, art. 12, inc. V, art. 59, art. 164, caput e §1º, e art. 214, caput e inciso IV, e 591, da Constitucional do Estado da Bahia.
No que se refere à pretensão de que sejam expedidas intimações às Promotorias de Justiça do Meio Ambiente, com a convocação de reunião com o Procurador-Geral de Justiça da Bahia e promoção de audiência pública, observa-se que a diligência mostra-se desnecessária, porquanto os autos contemplam os elementos necessários ao julgamento da lide, sobretudo a manifestação da Procuradoria-Geral de Justiça e a recomendação da Promotoria de Justiça do Meio Ambiente e Habilitação e Urbanismo (ID 76980012).
A questão posta para acertamento, portanto, versa a higidez formal e material da Lei Municipal impugnada, que, em última análise, dispõe sobre a implementação de política ambiental, consubstanciada na imposição de dever aos estabelecimentos comerciais de fornecer “gratuitamente aos clientes alternativas para as sacolas plásticas não recicláveis, tais como sacolas de papel e/ou sacolas plásticas recicladas pós consumo".
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 estabelece a forma federativa de Estado, que, diversamente das origens firmadas pela teoria federativa e implementadas na formação dos Estados Unidos da América, estabeleceu-se em um movimento centrífugo e, como tal, termina por ensejar a maior concentração de poderes na União, a menor autonomia das demais unidades federadas e a maior expressão da simetria federativa.
Some-se a esse cenário a circunstância de ser a Federação brasileira a única no mundo a contemplar os Municípios como Entes Federados, escapando, portanto, do modelo de federalismo dual que caracteriza os demais Estados Federativos e instituindo uma distinta complexidade, mormente no que se refere ao sistema de distribuição de competências.
Essa conformação do Estado brasileiro termina por demandar recorrentes provocações ao Supremo Tribunal Federal, especialmente no que se refere aos aspectos simétricos e assimétricos, em cujo âmbito situa-se a discussão sobre as normas de reprodução obrigatória.
Ademais, conquanto seja inadmissível na fiscalização normativa abstrata, por meio da Ação Direta de Inconstitucionalidade, de leis municipais frente à Constituição Federal, o STF já firmou entendimento de que as Cortes de Justiça possuem competência para processar e julgar as Ações Diretas que tenha por objeto lei municipal e parâmetro de controle na Constituição do Estado, sobretudo quando se tratar de normas de reprodução obrigatória da Constituição Federal, que, inclusive ensejam a admissibilidade do Recurso Extraordinário.
Na perspectiva do princípio da separação dos poderes, o plexo funcional e de atribuições assinalados aos chefes do Executivo, Legislativo e Judiciário deve, mutatis mutandis, ser estabelecido a partir da conformação estruturada na Constituição Federal, sobretudo, para o que interessa na presente demanda, quando envolve as normas que versam a atuação no processo legislativo.
Destaque-se, de logo, o teor da Lei Municipal n. 9.817/2024, que altera a Lei Municipal nº 9.699, de 18 de maio de 2023, que “dispõe sobre a proibição do uso e distribuição de sacos e sacolas plásticas não recicláveis, bem como sobre a obrigatoriedade de se utilizar as embalagens RECICLÁVEIS, conforme as especificações da ABNT, pelos estabelecimentos comerciais do Município de Salvador, e dá outras providências, na forma que indica":
[...]
Art. 1º Fica alterado o art. 4º da Lei nº 9.699, de 18 de maio de 2023, que "dispõe sobre a proibição do uso e distribuição de sacos e sacolas plásticas não recicláveis, bem como sobre a obrigatoriedade de se utilizar as embalagens RECICLÁVEIS, conforme as especificações da ABNT, pelos estabelecimentos comerciais do Município de Salvador e dá outras providências", passando a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 4º Os estabelecimentos comerciais devem ofertar gratuitamente aos clientes alternativas para as sacolas plásticas não recicláveis, tais como sacolas de papel e/ou sacolas plásticas recicladas pós consumo." (NR)
Art. 2º Fica incluído o art. 4º-A, na Lei nº 9.699, de 2023, com a seguinte redação:
"Art. 4º - A O disposto nesta Lei se estende aos estabelecimentos atacadistas em relação aos produtos comercializados no varejo." (NR)
Art. 3º Inclua-se o art. 5º-A, na Lei nº 9.699, de 2023, com a seguinte redação:
"Art. 5º - A Os estabelecimentos disciplinados por esta Lei deverão afixar placas visíveis com as disposições do art. 4º, a fim de cientificar, inequivocamente, a respeito das alternativas conferidas por esta Lei, bem como da referida gratuidade." (NR)
Art. 4º Esta Lei entra em vigor 30 (trinta) dias após a data de sua publicação.
GABINETE DO PREFEITO DO MUNICÍPIO DO SALVADOR, em 13 de junho de 2024.
Tomando-se como parâmetros os artigos 23, VI, e 24, VI, da Constituição da República Federativa do Brasil, constata-se que a proteção ao meio ambiente é um dever assinalado a todos os Entes Federativos (competência administrativa comum), e à União, Estados e Distrito Federal, no exercício da competência concorrente.
Malgrado excluídos da competência concorrente do art. 24, a Constituição da República, no art. 30, incisos I e II, assinala ao Municípios competência para “I – legislar sobre assuntos de interesse local; II) suplementar a legislação federal e estadual no que couber”, o que, tecnicamente, traduz-se em uma competência concorrente, na medida em que, ao suplementar a legislação federal e estadual, o Município atual para adequar os normativos ao interesse local. Ademais, mesmo que não existam tais normativos, a competência dos Municípios para legislar no interesse local é de natureza plena.
Submetidos ao dever de proteger o meio ambiente, impõe-se aos Munícipios observar as políticas públicas implementadas pela União e pelo Estado da Bahia, de forma a alinhar a sua atuação com as diretrizes firmadas em referidas políticas, como, por exemplo, no que interessa ao presente julgamento, o que estabelece a Lei 12.305/2010, editada pela União, que “Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos”, litteris: “ [...] § 1o Estão sujeitas à observância desta Lei as pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado, responsáveis, direta ou indiretamente, pela geração de resíduos sólidos e as que desenvolvam ações relacionadas à gestão integrada ou ao gerenciamento de resíduos sólidos”.
O comando de participação de todos os Entes Federativos na proteção ao meio ambiente, especificamente no que se refere aos resíduos sólidos – nos quais incluem-se aqueles decorrentes das sacolas plásticas -, encontra-se firmada no art. 4º, do mesmo Diploma, litteris: “Art. 4o A Política Nacional de Resíduos Sólidos reúne o conjunto de princípios, objetivos, instrumentos, diretrizes, metas e ações adotados pelo Governo Federal, isoladamente ou em regime de cooperação com Estados, Distrito Federal, Municípios ou particulares, com vistas à gestão integrada e ao gerenciamento ambientalmente adequado dos resíduos sólidos”.
A propósito, o Supremo Tribunal Federal, nos autos da Recurso Extraordinário n. 586.224 (Tema 145), firmou jurisprudência no sentido da competência municipal para atuar administrativa e legislativamente no campo do meio ambiente, em suplementação aos Estados e à União.
Veja-se, com grifos acrescidos, a Tese e o respectivo julgado, do qual extrai-se importantes diretrizes para o reconhecimento da atuação municipal na proteção ao meio ambiente:
Tese: O município é competente para legislar sobre o meio ambiente com a União e Estado, no limite do seu interesse local e desde que tal regramento seja harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, inciso VI, c/c 30, incisos I e II, da Constituição Federal).
Ementa: RECURSO EXTRAORDINÁRIO EM AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ESTADUAL. LIMITES DA COMPETÊNCIA MUNICIPAL. LEI MUNICIPAL QUE PROÍBE A QUEIMA DE PALHA DE CANA-DE-AÇÚCAR E O USO DO FOGO EM ATIVIDADES AGRÍCOLAS. LEI MUNICIPAL Nº 1.952, DE 20 DE DEZEMBRO DE 1995, DO MUNICÍPIO DE PAULÍNIA. RECONHECIDA REPERCUSSÃO GERAL. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO AOS ARTIGOS 23, CAPUT E PARÁGRAFO ÚNICO, Nº 14, 192, § 1º E 193, XX E XXI, DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SÃO PAULO E ARTIGOS 23, VI E VII, 24, VI E 30, I E II DA CRFB.
O Município é competente para legislar sobre meio ambiente com União e Estado, no limite de seu interesse local e desde que tal regramento seja e harmônico com a disciplina estabelecida pelos demais entes federados (art. 24, VI c/c 30, I e II da CRFB). 2. O Judiciário está inserido na sociedade e, por este motivo, deve estar atento também aos seus anseios, no sentido de ter em mente o objetivo de saciar as necessidades, visto que também é um serviço público. 3. In casu, porquanto inegável conteúdo multidisciplinar da matéria de fundo, envolvendo questões sociais, econômicas e políticas, não é permitido a esta Corte se furtar de sua análise para o estabelecimento do alcance de sua decisão. São elas: (i) a relevante diminuição – progressiva e planejada – da utilização da queima de cana-de-açúcar; (ii) a impossibilidade do manejo de máquinas diante da existência de áreas cultiváveis acidentadas; (iii) cultivo de cana em minifúndios; (iv) trabalhadores com baixa escolaridade; (v) e a poluição existente independentemente da opção escolhida. 4. Em que pese a inevitável mecanização total no cultivo da cana, é preciso reduzir ao máximo o seu aspecto negativo. Assim, diante dos valores sopesados, editou-se uma lei estadual que cuida da forma que entende ser devida a execução da necessidade de sua respectiva população. Tal diploma reflete, sem dúvida alguma, uma forma de compatibilização desejável pela sociedade, que, acrescida ao poder concedido diretamente pela Constituição, consolida de sobremaneira seu posicionamento no mundo jurídico estadual como um standard a ser observado e respeitado pelas demais unidades da federação adstritas ao Estado de São Paulo. 5. Sob a perspectiva estritamente jurídica, é interessante observar o ensinamento do eminente doutrinador Hely Lopes Meireles, segundo o qual “se caracteriza pela predominância e não pela exclusividade do interesse para o município, em relação ao do Estado e da União. Isso porque não há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferença é apenas de grau, e não de substância." (Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, 1996. p. 121.) 6. Função precípua do município, que é atender diretamente o cidadão. Destarte, não é permitida uma interpretação pelo Supremo Tribunal Federal, na qual não se reconheça o interesse do município em fazer com que sua população goze de um meio ambiente equilibrado. 7. Entretanto, impossível identificar interesse local que fundamente a permanência da vigência da lei municipal, pois ambos os diplomas legislativos têm o fito de resolver a mesma necessidade social, que é a manutenção de um meio ambiente equilibrado no que tange especificamente a queima da cana-de-açúcar. 8. Distinção entre a proibição contida na norma questionada e a eliminação progressiva disciplina na legislação estadual, que gera efeitos totalmente diversos e, caso se opte pela sua constitucionalidade, acarretará esvaziamento do comando normativo de quem é competente para regular o assunto, levando ao completo descumprimento do dever deste Supremo Tribunal Federal de guardar a imperatividade da Constituição. 9. Recurso extraordinário conhecido e provido para declarar a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 1.952, de 20 de dezembro de 1995, do Município de Paulínia. (RE 586.224. Tribunal Pleno. Relator Ministro Luiz Fux. Julgamento 5/3/2015. Publicação 8/5/2015).
Com essa compreensão é que a Suprema Corte, nos autos do Recurso Extraordinário n. 732.686, firmou a seguinte Tese de repercussão geral: “É constitucional – formal e materialmente – lei municipal que obriga à substituição de sacos e sacolas plásticos por sacos e sacolas biodegradáveis”. (RE 732686. Tribunal Pleno. Relatoria Ministro LUIZ FUX. Julgamento 19/10/2022. Publicação 20/4/2023).
No caso destes autos, não há indicativos de que a legislação municipal ora impugnada extrapole o interesse local, mormente porque não se entremostra na espécie qualquer normativo editado pela União ou pelo Estado da Bahia, que experimente vilipêndio ou contradição, decorrente da atuação municipal.
Nessa perspectiva é que revela-se frágil a articulação discursiva vazada na exordial, no sentido de que a previsão gratuidade na oferta de sacolas – ou outros substitutos idôneos – que representem menor impacto ao meio ambiente consubstanciaria vilipêndio aos artigos 59 e 164, caput e §1º, da Constituição Estadual.
Deveras, o referido art. 59, no inciso IX, estabelece que cabe aos Municípios “[...] IX - legislar, em caráter suplementar, para adequar as leis estaduais e federais às peculiaridades e interesses locais. Parágrafo único. O Município exerce, no âmbito de seu território, as competências comuns com a União e o Estado, previstas na Constituição Federal e nesta Constituição”
Em relação ao art. 164, a simples leitura evidencia que não há na Lei impugnada o vício apontado, porquanto a previsão de que é “[...] assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica” não quer significar que a liberdade de exercício ostente natureza de direito absoluto, que não comporte limitações, sobretudo aquelas que visam salvaguardar outros bens jurídicos de estatura constitucional, como é o caso do meio-ambiente, cuja proteção é expressamente determinada pela Constituição da República a todos os Entes Federativos. Assim, o recurso à proporcionalidade é providência que se impõe.
Cediço que, na formação do preço dos produtos, os estabelecimentos comerciais incluem na fórmula seus custos diretos, custos indiretos, tributos, margem de lucro etc. Portanto, as sacolas plásticas que são atual e “gratuitamente” fornecidas pelos supermercados já integram os custos indiretos, tais como a energia, os salários, a segurança do estabelecimento, dentre outros.
A formação do preço final, que será imposto ao consumidor, envolve uma complexa análise de mercado, para que, considerada a concorrência, chegue-se a um equilíbrio que torne a precificação lucrativa, mas também competitiva.
Nessa linha compreensiva é que não convencem os argumentos que buscam macular a determinação de gratuidade, considerando especialmente o bônus e o ônus que subjazem o livre exercício de atividade econômica, em cujo âmbito localiza-se nos domínios do empresário a determinação do preço que será imposto aos consumidores, que, por sua vez, sequer fazem a mínima ideia pelo que efetivamente estão pagando.
No caso, a impetrante também sustenta que há inconstitucionalidade no fato de que o Legislador “(c) direcionou o comando, de forma geral, aos “estabelecimentos comerciais do Município de Salvador”, incluindo, no rol de obrigados, os Associados da Autora - supermercadistas situados em Salvador”.
Ora, o direcionamento do comando a todos os estabelecimentos comerciais possui na sua essência a observância do princípio da isonomia, no sentido de impor a todos uma única regra, para que cada estabelecimento, no âmbito da sua análise de mercado e formação de preço, tenha em perspectiva que a legislação não contempla discriminações prejudiciais. Ademais, os estabelecimentos permanecem com a faculdade de escolher a solução para o acondicionamento e transporte de mercadorias será oferecido ao consumidor: sacolas biodegradáveis ou outro que cumpra o propósito normativo tendente à proteção ambiental.
Por isso mesmo é que a opção do legislador ao referir a “alternativas para as sacolas plásticas não recicláveis” não enseja qualquer violação normativa, especialmente para que se reconheça eventual inconstitucionalidade, porquanto não restringiu a substituição tão somente por “[...] sacolas de papel e/ou sacolas plásticas recicladas pós consumo”; antes, deixou a possibilidade de utilização de outros meios que cumpram com a premissa normativa e que possuam a funcionalidade desejada.
A seu turno, a exigência de que seja divulgada a natureza gratuita do fornecimento das sacolas (ou outros meios) insere-se na necessária observância à legislação consumerista, sobretudo no que se refere ao direito de informação, cujos custos são, como cediço, integrados ao preço dos produtos.
Forçoso reconhecer, portanto, que a Lei Municipal n. 9.817/2024, ora impugnada, não contempla em suas disposições qualquer afronta – quer sob o aspecto material ou formal –, à hierarquia constitucional, desvelando-se, inclusive, em norma dirigida à consagração dos princípios norteadores do Direito Ambiental, mormente o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental, a natureza pública da proteção ambiental, a solidariedade intergeracional, o desenvolvimento sustentável o poluidor pagador e a prevenção e precaução.
CONCLUSÃO
Ante o exposto, na esteira do parecer da Procuradoria de Justiça, acolho a preliminar de ilegitimidade ativa da ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DOS ATACAREJOS (ABAAS), arguida nos autos da ADIN 8059996-35.2024.8.05.0000, no que extingo o feito sem resolução do mérito. Outrossim, julgo improcedente o pedido formulado na ADIN 8043144-33.2024.8.05.0000.
Salvador, data e assinatura registradas no sistema
Presidente
Desembargador Eserval Rocha
Relator
Procurador(a)