PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Primeira Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 0300315-31.2014.8.05.0201 |
| Órgão Julgador: Primeira Câmara Cível |
| APELANTE: EDNA CARVALHO MARQUES |
| Advogado(s): ITALO SILVA SAMPAIO |
| APELADO: MUNICIPIO DE PORTO SEGURO |
| Advogado(s): ALLAN OLIVEIRA LIMA |
Analisam-se, preliminarmente, os requisitos extrínsecos de admissibilidade recursal, iniciando-se pelo exame detalhado da tempestividade do agravo interno interposto pelo órgão ministerial. Conforme certidão de intimação eletrônica constante dos autos, a Procuradora de Justiça registrou a ciência oficial acerca da decisão monocrática homologatória no dia 14 de maio de 2026 (ID 107322060).
Diante do regime especial que assegura ao Ministério Público a prerrogativa do prazo em dobro para todas as suas manifestações processuais, o lapso temporal de trinta dias para a interposição de agravo interno iniciou-se no primeiro dia útil subsequente. Considerando que a petição recursal foi protocolada e juntada aos autos em 29 de maio de 2026 (ID 107321477), evidencia-se que o recurso foi apresentado de forma tempestiva, antes do termo final do prazo recursal, que se daria em 08 de junho de 2026 (ID 107322060).
No que tange aos pressupostos intrínsecos de admissibilidade, cumpre avaliar a legitimidade e o interesse recursal da Procuradoria de Justiça.
O Ministério Público do Estado da Bahia atua no presente processo na qualidade de fiscal da ordem jurídica, nos termos do artigo 179, inciso II, do Código de Processo Civil. Por versar a demanda sobre a anulação de processo administrativo disciplinar de demissão de servidora pública municipal por abandono de cargo, resta configurado o manifesto interesse social e a relevância da matéria sob o enfoque da legalidade estrita e da proteção ao erário.
Desse modo, o órgão fiscalizador detém plena legitimidade para recorrer da decisão monocrática que homologou o acordo firmado entre a servidora e a municipalidade, buscando submeter o debate ao crivo deste órgão colegiado.
Ademais, o recurso revela-se isento do recolhimento de preparo, haja vista a isenção legal deferida à instituição (ID 107322060). Inexistindo quaisquer fatos impeditivos ou extintivos do direito de recorrer, tais como a preclusão, renúncia ou aquiescência com o julgado monocrático, impõe-se o conhecimento do recurso interposto, habilitando este órgão colegiado a debater e decidir a controvérsia instaurada acerca da validade da transação judicial.
No plano fático, a servidora EDNA CARVALHO MARQUES foi reintegrada ao cargo público de Professora Nível I Classe I por força de decisão antecipatória dos efeitos da tutela proferida em 12 de fevereiro de 2014 (ID 88114310).
Desde o efetivo cumprimento da mencionada ordem judicial, ocorrido ainda no ano de 2014 (ID 88114314), a servidora tem desempenhado suas atribuições funcionais de forma ininterrupta, zelosa e com excelente conduta funcional perante o MUNICÍPIO DE PORTO SEGURO (ID 91198131).
Trata-se de um lapso temporal objetivo que supera onze anos de efetiva prestação de serviços no magistério básico local, no curso dos quais a servidora permaneceu plenamente integrada à comunidade escolar, lecionando de maneira regular e construindo uma sólida trajetória de dedicação profissional respaldada pela boa-fé (ID 91198131).
A pretensão recursal manifestada pelo Ministério Público ampara-se no argumento de que a manutenção da servidora violaria o regime constitucional de acesso aos cargos públicos e as balizas do Tema 476 da repercussão geral do Supremo Tribunal Federal (ID 107322060). Todavia, a especificidade do caso concreto demanda a aplicação da teoria do fato consumado em caráter excepcionalíssimo. A restauração da estrita legalidade pretendida pelo órgão ministerial, que implicaria o desligamento abrupto de professora de carreira, adaptada e integrada à comunidade local há mais de uma década, ocasionaria maior instabilidade ao sistema de ensino e danos sociais severos do que a própria convalidação do vínculo há muito consolidado pelo tempo (ID 107694432).
Nessa linha de compreensão, o Supremo Tribunal Federal, ao examinar situações em que o decurso do tempo consolidou a situação fática sob a égide da boa-fé, firmou entendimento no sentido de que é possível realizar o distinguishing em relação ao Tema 476 de sua jurisprudência vinculante. A Suprema Corte reconhece que a necessidade de proteção das situações consolidadas e o princípio da segurança jurídica autorizam a manutenção do servidor quando configurado lapso temporal expressivo de exercício profissional decorrente de tutela precária.
EMENTA: Agravo regimental em recurso extraordinário. Administrativo e constitucional. Concurso público. Guarda municipal. Reprovação em exame psicotécnico. Prosseguimento nas demais etapas. Conclusão do curso de formação e subsequente exercício no cargo. Submissão a nova avaliação psicológica. Descabimento. Concurso encerrado em 2008. Teoria do fato consumado. Tema nº 476 da Repercussão Geral. Distinguishing. Precedentes. 1. A Suprema Corte vem admitindo que certas situações excepcionais em relação a concursos públicos podem afastar a aplicação do Tema nº 476 da Repercussão Geral, tendo em vista os princípios da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da proteção da confiança legítima, bem como a necessidade de proteção das situações consolidadas. 2. Agravo regimental não provido. 3. Não houve majoração da verba honorária, tendo em vista a ausência de sua fixação pela origem. (RE 1534355 AgR, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Segunda Turma, julgado em 24-03-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 31-03-2025 PUBLIC 01-04-2025)
A ratio decidendi do precedente do Supremo Tribunal Federal amolda-se à perfeição à hipótese sob exame, na medida em que a duração prolongada do processo não pode reverter em prejuízo desproporcional à servidora que desempenhou suas funções de maneira regular, legítima e zelosa. A precariedade teórica da tutela antecipada concedida no ano de 2014 (ID 88114310) resta mitigada diante do transcurso de onze anos de atuação ininterrupta, período que consolidou uma justa expectativa de estabilidade funcional que não pode ser sumariamente aniquilada sem grave ofensa aos ditames constitucionais.
O Superior Tribunal de Justiça também agasalha essa orientação excepcional, consolidando em sua jurisprudência que a incidência dos princípios da razoabilidade e da boa-fé autoriza a aplicação da teoria do fato consumado para evitar prejuízos tanto ao servidor quanto à própria Administração Pública, sobretudo quando demonstrada a qualificação adquirida no cargo ao longo dos anos.
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. DELEGADO DA POLÍCIA CIVIL. APROVAÇÃO EM DETERMINADA FASE DO CERTAME. CLASSIFICAÇÃO NO NÚMERO DE VAGAS DA ETAPA POSTERIOR. INCERTEZA JURÍDICA. DUBIEDADE DE NORMA EDITALÍCIA. LIMINAR CONCEDIDA. ÊXITO EM CURSO DE FORMAÇÃO, POSSE NO CARGO E EFETIVO EXERCÍCIO. EXCEPCIONALIDADE DO CASO. EXISTÊNCIA DE BOA-FÉ. INCIDÊNCIA DOS PRINCÍPIOS DA ISONOMIA E DA RAZOABILIDADE. APLICAÇÃO DA TEORIA DO FATO CONSUMADO. RECURSO PROVIDO. 1. Esta Corte Superior possui entendimento pacífico na vertente de que os candidatos aprovados em determinada fase do concurso que não se classificaram dentro do número de vagas previsto no edital têm mera expectativa de direito de participarem da etapa subsequente. Ademais, este Sodalício prega que a teoria do fato consumado não se aplica, em regra, nas hipóteses em que o candidato prosseguiu no concurso público por força de decisão liminar. 2. Todavia, em hipóteses excepcionais, a jurisprudência deste Tribunal Superior tem admitido a aplicação da teoria do fato consumado, mormente quando restarem evidenciadas a boa-fé do candidato e a dubiedade das normas editalícias, conjugadas com a consolidação da situação fática pelo tempo, primando, assim, pela razoabilidade. 3. No caso dos autos, a recorrente agiu de boa-fé e atuou com razoabilidade, já que as regras do edital para a convocação para a 3ª fase do concurso público eram dúbias, tanto que fomentou diferentes interpretações no Tribunal local. Esta solução também é a que melhor privilegia o princípio da isonomia, dado que outros candidatos em situação similar obtiveram êxito no Judiciário, preservando seus cargos. Outrossim, a desconsideração destes fatos supervenientes somente causaria prejuízos não só à candidata, mas também à própria Administração Pública, a qual perderia uma servidora pública que adquiriu qualificação e experiência, a demandar maiores custos para o Poder Público o treinamento de novo funcionário. 4. Agravo regimental a que se dá provimento para prover o recurso ordinário em mandado de segurança. (AgRg no RMS n. 24.366/MS, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, relator para acórdão Ministro Vasco Della Giustina (Desembargador Convocado do TJ/RS), Sexta Turma, julgado em 15/12/2011, DJe de 27/6/2012.)
Sob essa ótica, verifica-se que a servidora EDNA CARVALHO MARQUES não agiu com torpeza e tampouco se valeu de expedientes antijurídicos premeditados para protelar a tramitação do feito. Ao contrário, a pendência judicial decorreu da própria marcha processual ordinária e da subsequente consensualidade buscada entre as partes legítimas (ID 91198131). Diante desse cenário, a desconsideração desses relevantes fatos supervenientes acarretaria custos desnecessários à municipalidade com a eventual necessidade de treinamento de novo profissional, frustrando a eficiência administrativa e violando a proteção à confiança legítima que emana do comportamento coerente mantido pelas partes ao longo de mais de uma década.
Ao sopesar as razões recursais formuladas pela Procuradoria de Justiça, impõe-se a análise da higidez jurídica do Termo de Acordo Judicial celebrado entre o MUNICÍPIO DE PORTO SEGURO e a servidora (ID 91198131). O Ministério Público sustenta que o ato de transigir sobre a reintegração de servidora demitida por abandono viola o dogma da indisponibilidade do interesse público (ID 107322060). Todavia, faz-se imperioso distinguir o interesse público secundário, eminentemente patrimonial e formal do Estado, do interesse público primário, que consiste no bem comum e na prestação contínua de serviços essenciais à coletividade. No caso sob julgamento, o município declarou de forma expressa que o acordo atende ao interesse público primário, tendo em vista que a servidora exerceu suas funções docentes com zelo e regularidade por mais de onze anos sob o amparo da decisão provisória (ID 91198131). Assim, a manutenção de uma profissional experiente e qualificada na rede pública de ensino preserva a qualidade pedagógica e a continuidade do serviço público de educação básica local (ID 91198131).
Esta nova concepção hermenêutica da atuação administrativa encontra respaldo no princípio da consensualidade e da cooperação, que regem o direito público contemporâneo. O Código de Processo Civil de 2015 erigiu a solução consensual de conflitos como uma das normas fundamentais do ordenamento jurídico, impondo a todos os operadores do direito o estímulo à autocomposição. No plano normativo, o legislador federal positivou essa diretriz geral de fomento aos métodos autocompositivos no artigo 3º, parágrafo 2º, do Código de Processo Civil.
Art. 3 (...)
§ 2º O Estado promoverá, sempre que possível, a solução consensual dos conflitos.
§ 3º A conciliação, a mediação e outros métodos de solução consensual de conflitos deverão ser estimulados por juízes, advogados, defensores públicos e membros do Ministério Público, inclusive no curso do processo judicial.
Ademais, as modificações introduzidas pela Lei nº 13.655/2018 na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro consagraram expressamente no artigo 26 o dever da Administração Pública de buscar compromissos para encerrar litígios de forma eficiente e pragmática (ID 107694432). No âmbito da legislação processual, a Lei Federal nº 13.140/2015 também autoriza de forma cristalina a instituição de mecanismos de prevenção e resolução de conflitos envolvendo entes de direito público e particulares. O legislador nacional previu essa autorização expressa no artigo 32 da referida lei, pacificando a possibilidade de transação pela Fazenda Pública.
Art. 32. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão criar câmaras de prevenção e resolução administrativa de conflitos, no âmbito dos respectivos órgãos da Advocacia Pública, onde houver, com competência para:
I - dirimir conflitos entre órgãos e entidades da administração pública;
II - avaliar a admissibilidade dos pedidos de resolução de conflitos, por meio de composição, no caso de controvérsia entre particular e pessoa jurídica de direito público;
III - promover, quando couber, a celebração de termo de ajustamento de conduta.
§ 1º O modo de composição e funcionamento das câmaras de que trata o caput será estabelecido em regulamento de cada ente federado.
§ 2º A submissão do conflito às câmaras de que trata o caput é facultativa e será cabível apenas nos casos previstos no regulamento do respectivo ente federado.
§ 3º Se houver consenso entre as partes, o acordo será reduzido a termo e constituirá título executivo extrajudicial.
§ 4º Não se incluem na competência dos órgãos mencionados no caput deste artigo as controvérsias que somente possam ser resolvidas por atos ou concessão de direitos sujeitos a autorização do Poder Legislativo.
§ 5º Compreendem-se na competência das câmaras de que trata o caput a prevenção e a resolução de conflitos que envolvam equilíbrio econômico-financeiro de contratos celebrados pela administração com particulares.
Nesse mesmo contexto de fomento à pacificação de demandas públicas, o Código de Processo Civil estabelece no artigo 174 que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios criarão câmaras de mediação e conciliação, dotadas de atribuições relacionadas à solução consensual de conflitos no âmbito administrativo. Portanto, resta superada a concepção tradicional de que a Administração Pública estaria absolutamente interditada de celebrar transações judiciais. Quando a composição atende ao interesse coletivo e afasta o prolongamento de um litígio de resultado incerto, a transação não representa renúncia de direito, mas sim uma escolha discricionária motivada e eficiente do gestor público municipal (ID 107694432).
Não descurando desse entendimento, convém realizar uma necessária distinção analítica em relação ao precedente firmado por este Egrégio Tribunal de Justiça da Bahia na Apelação Cível nº 0000508-66.2012.8.05.0209. Naquela assentada, esta Corte recusou a homologação de acordo sob o fundamento de que a celebração de transação por parte do ente municipal exigiria autorização legislativa específica para que seus procuradores pudessem acordar em juízo.
Ocorre que o caso presente reveste-se de contornos de excepcionalidade fática e jurídica. Diferente do precedente mencionado, no qual se discutiam reajustes salariais gerais desprovidos de lastro probatório, os presentes autos evidenciam uma relação jurídica consolidada por mais de onze anos de efetiva prestação de serviços docentes prestados de boa-fé. O desfazimento abrupto da avença e a exoneração de professora já perfeitamente integrada no contexto escolar imporia dificuldades severas à comunidade, configurando um dano infinitamente superior ao alegado vício formal.
A validade e a eficácia de termos de acordo firmados pela Administração Pública para pôr fim a controvérsias com seus servidores é amplamente reconhecida pelo Superior Tribunal de Justiça. A corte federal consagra a higidez desses negócios jurídicos processuais bilaterais quando celebrados no âmbito da autonomia e da conformidade com o interesse administrativo.
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. REAJUSTE DE 28,86%. ACORDO EXTRAJUDICIAL. AUSÊNCIA DE PRÉVIA DEMANDA JUDICIAL INDIVIDUAL. TÍTULO EXECUTIVO ORIGINADO DE AÇÃO COLETIVA. VALIDADE DA AVENÇA. DESNECESSIDADE DE HOMOLOGAÇÃO. EXECUÇÃO EXTINTA. JURISPRUDÊNCIA PACIFICADA. APLICAÇÃO DA SÚMULA 168/STJ. RECURSO DESPROVIDO. 1. É certo que a jurisprudência desta Corte Superior é no sentido de que o acordo administrativo firmado entre o servidor público e a Administração Pública quanto ao reajuste de 28,86%, sem a participação do advogado e em data anterior à edição da MP 2.169/2001, deve sofrer homologação judicial para ser válido. 2. Entretanto, tal entendimento não é aplicado nos casos em que a transação extrajudicial for realizada sem existir prévia demanda judicial entre o servidor público e a Administração, como é a hipótese de posterior execução individual oriunda de ação coletiva, sendo forçoso reconhecer a validade e a eficácia da avença em tais condições. Precedentes. 3. "Não cabem embargos de divergência, quando a jurisprudência do Tribunal se firmou no mesmo sentido do acórdão embargado" (Súmula 168 do STJ). 4. Agravo regimental a que se nega provimento. (AgRg nos EREsp n. 943.534/RS, relator Ministro Vasco Della Giustina (Desembargador Convocado do TJ/RS), Terceira Seção, julgado em 10/8/2011, DJe de 1/9/2011.)
Outrossim, a corte superior reitera que o termo de acordo extrajudicial ou judicial livremente pactuado entre as partes constitui ato jurídico perfeito entre agentes capazes sobre objeto lícito, obstaculizando a rediscussão unilateral dos seus termos enquanto não houver declaração judicial de nulidade.
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO. REAJUSTE DE 28,86%. ACORDO EXTRAJUDICIAL. VALIDADE. AGRAVO IMPROVIDO. 1. Tem-se como válido e eficaz o termo de acordo extrajudicial firmado entre servidor público federal e Administração para fins de pagamento do reajuste de 28,86%, por se tratar de um negócio jurídico realizado por agentes capazes a respeito de um objeto lícito, no qual se observou a forma prevista em lei, com o objetivo de pôr termo ao litígio. 2. Enquanto não for rescindida ou declarada nula, a transação extrajudicial, porque põe termo ao litígio, impede a propositura de ação judicial para se obter a revisão dos valores pagos administrativamente, porquanto o índice apurado foi estabelecido no próprio acordo. 3. Agravo regimental improvido. (AgRg no REsp n. 1.105.302/RJ, relator Ministro Arnaldo Esteves Lima, Quinta Turma, julgado em 20/4/2010, DJe de 10/5/2010.)
Por fim, resta plenamente demonstrada a ausência de prejuízo ou de liberalidade indevida por parte do Município de Porto Seguro. O Termo de Acordo Judicial de 2025 (ID 91198131) impede que a municipalidade tenha que proceder à contratação precária e temporária de profissionais do magistério mediante processos seletivos simplificados, medida que sabidamente compromete a estabilidade pedagógica das unidades de ensino municipal e gera elevados custos de treinamento e transição (ID 91198131). A solução consensual alcançada pelas partes revela-se adequada, proporcional e sintonizada com a primazia da eficiência e da moralidade administrativa, devendo ser integralmente chancelada pelo Poder Judiciário por meio da homologação judicial prevista no artigo 487, inciso III, do Código de Processo Civil.
Diante de todas as considerações de fato e de direito expostas, profere-se o presente voto condutor direcionado à resolução definitiva da insurgência recursal trazida pelo órgão de fiscalização da ordem jurídica.
Vota-se no sentido de CONHECER do Recurso e, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo-se, por conseguinte, hígida a homologação judicial do Termo de Acordo Judicial celebrado entre as partes.
Sala das sessões, data registrada pelo sistema.
DES. JOSEVANDO ANDRADE
Relator
A6