PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Segunda Câmara Cível
| Processo: AGRAVO DE INSTRUMENTO n. 8019176-03.2026.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Segunda Câmara Cível |
| AGRAVANTE: ESTADO DA BAHIA |
| Advogado(s): |
| AGRAVADO: P DE LIMA SILVA LTDA |
| Advogado(s): FRANCISCO PINTO DE SOUZA NETO, BRUNO OLIVEIRA SOUZA |
Como relatado, trata-se de Agravo de Instrumento interposto com o objetivo de reformar a decisão que deferiu a medida liminar vindicada na impetração e determinou a reativação da inscrição estadual da impetrante, alterando sua situação cadastral para "ATIVA", no prazo de 48 (quarenta e oito) horas, sob pena de multa diária
Consabido que o recurso de agravo de instrumento tem a restrição cognitiva como característica mais evidente, notadamente porque "o efeito devolutivo do agravo de instrumento está limitado às questões resolvidas pela decisão agravada, visto que tal recurso devolve ao tribunal apenas o conteúdo das decisões interlocutórias impugnadas." (STJ, REsp nº 2120429).
Na origem, foi impetrado Mandado de Segurança que repousa na alegada violação a direito líquido e certo consubstanciada na ilegalidade do ato administrativo que declarou a inaptidão da inscrição estadual da impetrante (IE nº 206.637.015), em 03/12/2025, com fundamento no art. 27, inciso XXI, do RICMS/BA — sem a prévia instauração de processo administrativo que assegurasse o exercício do contraditório e da ampla defesa.
O juízo a quo deferiu a liminar pleiteada por entender presentes os requisitos legais, assentando que a aplicação de sanção gravosa como a inaptidão cadastral, apta a paralisar a vida da empresa, exige, como regra, a prévia instauração de procedimento apuratório que oportunize ao contribuinte o conhecimento das irregularidades apontadas e a produção de sua defesa, sob pena de violação dos princípios constitucionais do devido processo legal, da livre iniciativa e do livre exercício da atividade econômica.
Sustenta o agravante que a concessão da medida esgota o objeto da ação, incorrendo na vedação expressa do §3º do art. 1º da Lei n. 8.437/92. O argumento, contudo, não se sustenta em exame perfunctório. A decisão agravada não exauriu o objeto da demanda — ao contrário, ressalvou expressamente que a medida não impede que a Fazenda Pública, por meio de procedimento administrativo próprio e assegurando o contraditório e a ampla defesa, realize a fiscalização e apure eventuais irregularidades.
Cuida-se, portanto, de medida precária e reversível, que preserva o resultado útil do processo sem antecipar definitivamente o bem da vida perseguido, o qual somente se consolidará com o julgamento do mérito.
A propósito, a vedação de concessão de medidas liminares de caráter satisfativo deve ser interpretada restritivamente, sendo tais medidas cabíveis quando há o fumus boni iuris e o periculum in mora, com o intuito de resguardar bem maior, tal como se dá no presente caso — orientação que encontra suporte na iterativa jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (AgRg no AREsp 431.420/MG, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe de 17/2/2014; AgInt no AREsp 1388797/GO, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 04/06/2019).
In casu, eventual sentença denegatória da segurança ensejará o imediato retorno da inscrição estadual ao status de inapta, restabelecendo-se a situação anterior.
Portanto, rejeito a preliminar de esgotamento do objeto da ação.
No mérito, cinge-se a controvérsia em verificar a legalidade do ato administrativo que declarou a inaptidão da inscrição estadual da empresa agravada (Inscrição Estadual nº 206.637.015), com fulcro no artigo 27, inciso XXI, do Regulamento do ICMS do Estado da Bahia (Decreto Estadual nº 13.780 de 2012), sem a prévia instauração de processo administrativo que lhe assegurasse o exercício do contraditório e da ampla defesa.
O Estado da Bahia alega que a medida foi adotada em razão de graves irregularidades fiscais detectadas pelo monitoramento da Secretaria da Fazenda, tais como a declaração de receita zerada no PGDAS-D e nas Escriturações Fiscais Digitais em períodos de intensa emissão de Notas Fiscais Eletrônicas, configurando indícios de operações fictícias de venda de mercadorias (ID 101625148). Defende que o ato decorre do exercício do poder de polícia fiscal e do dever de resguardar a livre concorrência e a isonomia tributária, não se confundindo com sanção política.
Sem embargo da relevância dos argumentos fazendários e do dever do Estado de combater a sonegação e fiscalizar as atividades mercantis, a atuação administrativa deve, obrigatoriamente, pautar-se pela observância dos princípios constitucionais fundamentais. Dentre estes, destaca-se o devido processo legal, em suas vertentes formal e substantiva, o qual assegura a todos os litigantes, tanto na esfera judicial quanto na administrativa, o direito ao contraditório e à ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes, conforme dicção do artigo 5º, inciso LV, da Constituição Federal.
A inscrição estadual constitui requisito indispensável para o regular funcionamento de qualquer sociedade empresária que atue no comércio de mercadorias. A declaração de inaptidão cadastral impede a emissão de notas fiscais, obstaculiza a circulação de mercadorias e inviabiliza a atividade econômica do contribuinte, equivalendo, na prática, ao encerramento forçado de suas atividades.
Por se tratar de medida de extrema gravidade, dotada de caráter sancionatório e restritivo de direitos, sua imposição pressupõe a prévia notificação do interessado e a instauração de processo administrativo regular.
No caso dos autos, a prova documental demonstra que a inaptidão da inscrição estadual da agravada foi decretada de forma sumária e unilateral pela autoridade fazendária em 03/12/2025 (ID 101625148). Embora a Secretaria da Fazenda tenha enviado comunicações eletrônicas via Domicílio Tributário Eletrônico (DT-e) em 03/12/2025 e 10/12/2025 (ID 101625148), tais apresentações limitaram-se a cientificar o contribuinte acerca da sanção já consumada, não se prestando a oportunizar defesa prévia ou a instauração de procedimento apuratório anterior à restrição cadastral.
A presunção de legitimidade e de veracidade dos atos administrativos, invocada pelo ente público, não possui caráter absoluto e não autoriza a supressão das garantias constitucionais do devido processo legal. A identificação de indícios de fraude ou de operações fictícias confere à Fazenda Pública o poder-dever de fiscalizar e autuar o contribuinte, mas exige que a aplicação de qualquer sanção que inviabilize a atividade empresarial seja precedida de procedimento administrativo próprio, no qual o administrado possa exercer sua defesa antes de sofrer os efeitos da paralisação de seu negócio.
Nesse aspecto, a doutrina e a jurisprudência convergem para o entendimento de que a aplicação de sanções administrativas que importem na interdição indireta de atividades econômicas exige a instauração de procedimento próprio, onde se oportunize ao contribuinte o conhecimento detalhado das irregularidades apontadas.
A presunção de legalidade do ato administrativo, invocada pelo agravante, não tem o condão de afastar, por si só, o direito ao devido processo, cuja inobservância, a princípio demonstrada nos autos, empresta à narrativa da exordial mandamental a fumaça do bom direito.
A propósito:
ACORDÃO RECURSO DE APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. PRELIMINAR . EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. PREJUDICADA. MATÉRIA QUE SE CONFUNDE COM O EXAME DO PRÓPRIO MÉRITO DO RECURSO. MÉRITO . DECLARAÇÃO DE INAPTIDÃO DE CONTRIBUINTE. AUSÊNCIA DE REGULAR PROCESSO ADMINISTRATIVO. OFENSA AO PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. SENTENÇA CONFIRMADA . 1 – O Estado da Bahia, preliminarmente, sustenta a impossibilidade de utilização da via mandamental no caso dos autos, onde destaca a ausência de certeza e liquidez do direito defendido pela parte Apelada, aduzindo que “a impetrante pretende discutir ato administrativo que goza de presunção de legitimidade, sem juntar aos autos qualquer prova contundente do alegado.” Ocorre que a discussão acerca da regularidade do ato administrativo atacado será travada quando da apreciação do mérito recursal, restando prejudicado o exame da preliminar em apreço. 2 – A discussão trazida no presente recurso diz respeito à regularidade do ato administrativo atribuído à apontada autoridade coatora, que declarou inapta a inscrição da empresa Apelada no cadastro de contribuintes do ICMS do Estado da Bahia, sob o argumento que ela não atende aos requisitos necessários para a manutenção da inscrição. 3 - O ato da autoridade fiscal é manifestamente desproporcional, como bem destacou a sentença e o ilustre representante do Ministério Público que atua na origem, na medida em que tornou inapta a inscrição da parte Apelada sem prévia intimação, não oportunizando o contraditório e a ampla defesa . 4 – PREJUDICADA A PRELIMINAR DE EXTINÇÃO DO FEITO. NÃO PROVIMENTO DO RECURSO. SENTENÇA INTEGRADA EM REMESSA NECESSÁRIA. (TJ-BA - Apelação: 80029561820228050113, Relator.: MANUEL CARNEIRO BAHIA DE ARAUJO, SEGUNDA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 20/03/2023)
DIREITO TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO. REEXAME NECESSÁRIO E APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA . ICMS. REMESSA DE MERCADORIAS. AUSÊNCIA DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. IMPOSSIBILIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA . NÃO CONCESSÃO DA SEGURANÇA. BLOQUEIO DE INSCRIÇÃO ESTADUAL. INAPTIDÃO DECORRENTE DE MALHA FISCAL. NECESSIDADE DE CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA . IMPOSIÇÃO DE SANÇÃO POLÍTICA. ILEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. CONCESSÃO DA SEGURANÇA. APELO DESPROVIDO . SENTENÇA MANTIDA EM REEXAME NECESSÁRIO. I. CASO EM EXAME Reexame Necessário e Apelação Cível interposto por THASMO DUTRA COMÉRCIO PARA SAÚDE E BEM ESTAR LTDA contra sentença proferida pelo Juízo da 11ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador, em autos de Mandado de Segurança impetrado contra ato do DELEGADO DA DELEGACIA DA RECEITA ESTADUAL DA FAZENDA DO ESTADO DA BAHIA. A sentença determinou a reativação da inscrição estadual da impetrante, mas indeferiu o pedido de declaração de ilegalidade e inconstitucionalidade da tributação sobre remessas de mercadorias . II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) verificar se a tributação de operações de remessa de mercadorias por ICMS é ilegal e inconstitucional, sendo possível o seu reconhecimento em sede de mandado de segurança; (ii) examinar a legalidade do ato administrativo que declarou a inaptidão da inscrição estadual da empresa, à luz dos princípios constitucionais do contraditório, ampla defesa e do livre exercício da atividade econômica. III . RAZÕES DE DECIDIR O mandado de segurança exige a comprovação pré-constituída do direito líquido e certo, não sendo admitida a produção de provas, conforme entendimento consolidado na jurisprudência. O reconhecimento de que operações de "remessa de mercadorias" não são tributáveis pelo ICMS demanda análise fática específica e, possivelmente, prova pericial, não sendo suficiente a mera emissão de notas fiscais de "remessa" para comprovar a natureza jurídica da operação. A jurisprudência é pacífica ao afirmar que, sem a comprovação pré-constituída da natureza das operações, o mandado de segurança não é a via adequada para discutir a incidência do ICMS, cabendo a extinção parcial do processo sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC . O art. 27, inciso XX, do Decreto Estadual nº 13.780/2012 (RICMS/BA) autoriza a suspensão de inscrição estadual nos casos de não atendimento à malha fiscal, mas, para tanto, é imprescindível a observância do contraditório e da ampla defesa, nos termos dos arts. 5º, LIV e LV, da Constituição Federal . No caso concreto, a empresa foi notificada para justificar as inconsistências fiscais, mas, sem análise de eventual manifestação, o Fisco declarou a inaptidão de sua inscrição estadual, configurando violação ao devido processo legal. A jurisprudência e as Súmulas 70, 323 e 547 do STF proíbem a imposição de medidas coercitivas que impeçam o exercício da atividade empresarial com o objetivo de forçar o cumprimento de obrigações tributárias, o que caracteriza sanção política. A suspensão da inscrição estadual inviabiliza a atividade empresarial e compromete a geração de recursos necessários ao cumprimento das obrigações tributárias, sendo desproporcional e ilegal a sua imposição sem a prévia garantia de contraditório e ampla defesa. IV . DISPOSITIVO E TESE Recurso desprovido. Sentença mantida em reexame necessário. Tese de julgamento: A análise da incidência de ICMS sobre operações de remessa de mercadorias que exige verificação de elementos fáticos não pode ser realizada em sede de mandado de segurança, por ausência de comprovação pré-constituída do direito líquido e certo. A declaração de inaptidão de inscrição estadual sem a observância do contraditório e da ampla defesa configura sanção política e é ilegal, sendo vedada pela jurisprudência consolidada e pelas Súmulas 70, 323 e 547 do STF . Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 5º, LIV e LV, e 170; CPC/2015, art. 485, VI; Decreto Estadual nº 13.780/2012 (RICMS/BA), art . 27, inciso XX. Jurisprudência relevante citada: STF, Súmulas 70, 323 e 547. (TJ-BA - Apelação: 80463213620238050001, Relator.: LISBETE MARIA TEIXEIRA ALMEIDA C SANTOS, SEGUNDA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 11/02/2025)
ACORDÃO PROCESSO CIVIL. RECURSO DE APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA . DECLARAÇÃO DE INAPTIDÃO DA INSCRIÇÃO ESTADUAL. AUSÊNCIA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. CONTRIBUINTE NÃO CIENTIFICADO PREVIAMENTE. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, DEVIDO PROCESSO LEGAL, CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA . TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. ILEGALIDADE DO ATO. NULIDADE. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO . In casu, a Administração Pública procedeu com a inaptidão da inscrição estadual de empresa sem a realização de qualquer processo administrativo ou prévia notificação do contribuinte, impedindo assim a apresentação da regular defesa administrativa. Ao tornar inapta a inscrição estadual e obstar o regular funcionamento da empresa, sem a existência de um processo administrativo prévio, violou a Administração frontalmente os princípios do contraditório e da ampla defesa, corolários do devido processo legal, que deve pautar a atuação do administrador público. Ademais, ao enunciar que a empresa foi considerada inapta em razão da venda de mercadorias sem a respectiva emissão de notas fiscais e não se desincumbir de comprovar o quanto afirmado, tal desiderato denota a inexistência do motivo que ensejou o ato, haja vista que a administração pública ao enunciar o motivo que ensejou a prática de determinado ato administrativo, a existência daquele o vincula, em homenagem à teoria dos motivos determinantes. Sendo os fatos que calcaram a sanção incapazes de justificá-la deve ser considerado inexistente os motivos que ensejaram a prática do ato . Destarte, a total falta de motivação da Administração Pública diante da patente ilegalidade, impõe a declaração de nulidade do ato nos termos em que decidido pelo juízo primevo, justificando o improvimento do recurso. (TJ-BA - APL: 05059411520178050113, Relator.: MARIO AUGUSTO ALBIANI ALVES JUNIOR, PRIMEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 27/09/2021)
De igual modo, a imposição sumária de restrição que inviabiliza o livre exercício da atividade profissional e econômica do contribuinte (artigo 170, parágrafo único, da Constituição Federal) assemelha-se, em seus efeitos práticos, às sanções políticas indiretas rechaçadas pelo Supremo Tribunal Federal.
Os enunciados das Súmulas nº 70, nº 323 e nº 547 da Suprema Corte consagram a inadmissibilidade da utilização de meios coercitivos indiretos que impeçam o livre exercício da atividade econômica como forma de compelir o contribuinte à regularização fiscal. Embora o agravante sustente o distinguishing com base no poder de polícia fiscal, a ausência de processo administrativo prévio descaracteriza a regularidade do ato, tornando a inaptidão sumária uma medida desproporcional e ilegal.
Por fim, no que tange ao alegado perigo de dano inverso, verifica-se que o risco de lesão irreparável recai de forma muito mais intensa sobre a empresa agravada. A manutenção da inaptidão cadastral impede a sociedade empresária de faturar, honrar seus compromissos comerciais, realizar o pagamento de salários de seus colaboradores e recolher os próprios tributos devidos, conduzindo-a à insolvência e ao encerramento de suas atividades.
Por outro lado, a Fazenda Pública dispõe de amplo aparato fiscalizatório e de instrumentos legais adequados para apurar as supostas fraudes, lavrar autos de infração, constituir regularmente seus créditos tributários e cobrá-los por meio de execução fiscal, sem a necessidade de asfixiar a atividade econômica do contribuinte antes de concluída a regular apuração administrativa.
Portanto, restando evidenciada a plausibilidade do direito invocado pela impetrante, decorrente da inobservância do devido processo legal administrativo, e o perigo de dano representado pela iminente paralisação de suas atividades comerciais, impõe-se a manutenção da decisão interlocutória que deferiu a medida liminar na origem.
Assim, a manutenção da tutela de urgência (art. 300 do CPC) revela-se medida impositiva para resguardar a integridade e o desenvolvimento econômico da agravada.
Diante do exposto, voto no sentido de rejeitar a preliminar de perda do objeto da ação e NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, mantendo a decisão agravada.
Des. JORGE BARRETTO
Relator
(assinado eletronicamente)