PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Seção Cível de Direito Público
| Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8023657-43.2025.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público |
| IMPETRANTE: IVONETE SOUZA DA CUNHA |
| Advogado(s): ADVESON FLAVIO DE SOUZA MELO |
| IMPETRADO: ESTADO DA BAHIA e outros |
| Advogado(s): |
Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por pensionista de Policial Militar do Estado da Bahia em face de ato omissivo atribuído ao Secretário da Administração do Estado da Bahia, objetivando a implantação da Gratificação de Atividade Policial Militar (GAP) nas referências IV e V em seus proventos de pensão, ao argumento de que a referida vantagem, embora originariamente concebida com natureza pro labore faciendo, foi convertida em aumento geral e disfarçado, sendo paga de forma indistinta a todos os militares da ativa, o que legitima a sua extensão aos inativos e pensionistas, em observância à garantia da paridade.
Inicialmente, impõe-se a análise das questões preliminares suscitadas pelo Estado da Bahia.
DAS QUESTÕES PRELIMINARES
Da Impugnação à Gratuidade da Justiça
O Estado da Bahia impugna o benefício da gratuidade da justiça concedido à impetrante. Contudo, tal preliminar não deve ser acatada.
O benefício foi deferido em sede de análise inicial (ID 81454011), com base na declaração de hipossuficiência e nos documentos apresentados (ID 81241777), os quais geram uma presunção relativa de veracidade, conforme dispõe o art. 99, § 3º, do Código de Processo Civil.
O ente estatal, em sua defesa, não trouxe aos autos qualquer elemento concreto capaz de ilidir tal presunção e demonstrar que a impetrante possui condições de arcar com as custas processuais sem prejuízo do seu sustento e de sua família.
Desse modo, mantenho o benefício anteriormente concedido.
Preliminar rejeitada.
Da Inadequação da Via Eleita – Impugnação de Lei em Tese
O Estado da Bahia argumenta que o mandamus é inadequado por se voltar contra o artigo 8º da Lei Estadual nº 12.566/2012, o que atrairia a incidência da Súmula 266 do Supremo Tribunal Federal, que veda o manejo de mandado de segurança contra lei em tese.
A preliminar, contudo, não merece prosperar.
A análise da petição inicial revela que a impetrante não busca a declaração abstrata de inconstitucionalidade do referido dispositivo legal. O objeto da ação mandamental é, em verdade, a correção de um ato omissivo concreto da Administração Pública: a ausência de implementação em seus proventos de pensão de uma gratificação que entende devida.
A arguição de inconstitucionalidade do dispositivo legal que restringe o pagamento da vantagem aos servidores da ativa constitui-se como causa de pedir, ou seja, como fundamento para o reconhecimento da ilegalidade do ato omissivo da autoridade coatora, e não como pedido principal. A impetração dirige-se, portanto, contra os efeitos concretos derivados da aplicação da norma, que, no caso, se materializam na contínua supressão de parte da remuneração que a impetrante alega ser seu direito líquido e certo.
Dessa forma, não se tratando de ataque a lei em tese, mas sim de impugnação a ato administrativo omissivo, de efeitos concretos e permanentes, a via do mandado de segurança mostra-se plenamente adequada para a tutela do direito pleiteado.
Pelo exposto, rejeito a preliminar de inadequação da via eleita.
Da Decadência
Por fim, o Estado da Bahia argui a decadência do direito à impetração, com base no artigo 23 da Lei nº 12.016/2009, afirmando que o prazo de 120 dias teria se esgotado desde a data da concessão do benefício de pensão à impetrante.
A prejudicial de mérito não merece acolhida. O ato impugnado no presente mandamus é a omissão da Administração Pública em pagar integralmente os proventos da pensionista, deixando de incluir a GAP nas referências IV e V.
Trata-se de uma conduta omissiva que se protrai no tempo, configurando uma relação jurídica de trato sucessivo. Em tais casos, a lesão ao direito da parte impetrante renova-se a cada mês em que a prestação é paga a menor, não havendo que se falar em um marco inicial único para a contagem do prazo decadencial de 120 dias. O direito de impetrar o mandado de segurança se renova a cada prestação não adimplida corretamente, afastando, assim, a consumação da decadência.
Diante do exposto, afasto a prejudicial de mérito da decadência.
DO MÉRITO
Superadas as questões preliminares, passo ao exame do mérito da controvérsia, que se cinge a verificar se a impetrante, na qualidade de pensionista de policial militar, possui direito líquido e certo à paridade remuneratória para fins de percepção da Gratificação de Atividade Policial Militar (GAP) em suas referências IV e V.
A questão central para o deslinde da causa repousa na definição da natureza jurídica da GAP, especialmente após as alterações promovidas pela Lei Estadual nº 12.566/2012.
O Estado da Bahia defende que a gratificação, em seus níveis IV e V, possui caráter pro labore faciendo, ou seja, seria uma vantagem condicionada ao efetivo exercício da atividade policial e ao cumprimento de requisitos específicos, como carga horária e observância de deveres funcionais, o que impediria sua extensão aos inativos e pensionistas. A impetrante, por sua vez, alega que, na prática, a vantagem foi convertida em um aumento remuneratório geral, concedido de forma linear e indistinta a todos os militares da ativa.
A análise detida da controvérsia revela que a tese da impetrante é a que melhor se coaduna com a realidade fática e com a ordem jurídica vigente.
Embora o artigo 8º da Lei Estadual nº 12.566/2012 tenha formalmente estabelecido um conjunto de requisitos para a progressão da GAP às referências IV e V – tais como a permanência mínima de 12 meses na referência anterior, o cumprimento de carga horária de 40 horas semanais e a observância dos deveres policiais militares –, a efetiva aplicação da norma pela Administração Pública distanciou-se de sua literalidade.
É fato público e notório, e reiteradamente reconhecido no âmbito deste Tribunal de Justiça, que a concessão das referidas progressões ocorreu de maneira generalizada e automática para todos os policiais militares em atividade, sem a instauração de processos administrativos de avaliação de desempenho individualizados que comprovassem, caso a caso, o mérito do servidor para a percepção da vantagem em patamar superior.
Essa prática administrativa reiterada, que concede uma gratificação de forma linear a toda uma categoria, desprovida de qualquer critério de avaliação pessoal e efetivo, transmuda a natureza jurídica da vantagem.
O que foi concebido pelo legislador como uma gratificação de serviço (propter laborem), destinada a premiar o desempenho e as condições especiais de trabalho, converte-se, na realidade fática, em um aumento geral e disfarçado de vencimentos. Uma vez que a gratificação perde seu caráter personalíssimo e se transforma em um acréscimo remuneratório genérico, ela passa a integrar o padrão remuneratório da categoria, tornando-se, por conseguinte, extensível aos servidores inativos e aos pensionistas que são albergados pela garantia da paridade.
O direito à paridade, que assegura aos inativos e pensionistas a revisão de seus proventos na mesma data e proporção dos reajustes concedidos aos servidores da ativa, encontra fundamento no artigo 40, § 8º, da Constituição Federal (em suas redações anteriores e nas regras de transição das Emendas Constitucionais que se sucederam) e no artigo 42 da Constituição do Estado da Bahia.
Essa garantia visa a preservar a isonomia e a irredutibilidade dos proventos, impedindo que se crie um fosso remuneratório entre aqueles que contribuíram ao longo de suas carreiras e aqueles que permanecem em atividade.
Embora a Emenda Constitucional nº 41/2003 tenha, em regra, extinguido a paridade para os servidores públicos civis, a situação dos militares possui peculiaridades que devem ser observadas.
A Constituição Federal, em seu artigo 42, § 1º, remete à lei estadual específica a disciplina sobre os direitos, deveres, remuneração e transferência para a inatividade dos militares dos Estados.
No Estado da Bahia, o Estatuto dos Policiais Militares (Lei nº 7.990/2001), em sua redação aplicável à época em que a Impetrante adquiriu o direito à pensão, previa expressamente a regra da paridade em seu artigo 121:
“Art. 121 - Os proventos da inatividade serão revistos na mesma proporção e na mesma data, sempre que se modificar a remuneração dos policiais militares em atividade, sendo também estendidos aos inativos quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos policiais militares em atividade, inclusive quando decorrentes da transformação ou reclassificação do cargo ou função em que se deu a aposentadoria, na forma da Lei”.
Adicionalmente, e de forma a corroborar de maneira contundente o direito à paridade para os militares estaduais, sobreveio a Lei Federal nº 13.954, de 16 de dezembro de 2019. Esta lei, que dispõe sobre o Sistema de Proteção Social dos Militares e altera o Decreto-Lei nº 667, de 2 de julho de 1969, estabeleceu normas gerais aplicáveis às polícias militares e corpos de bombeiros militares dos Estados. Em seu artigo 25, a referida lei incluiu o artigo 24-A ao Decreto-Lei nº 667/1969, cujo inciso III possui a seguinte redação:
"Art. 24-A. (...) III – a remuneração na inatividade é irredutível e deve ser revista automaticamente na mesma data da revisão da remuneração dos militares da ativa, para preservar o valor equivalente à remuneração do militar da ativa do correspondente posto ou graduação;".
Este dispositivo legal, de caráter nacional, não deixa margem para dúvidas quanto à obrigatoriedade da manutenção da paridade remuneratória para os militares dos estados, reforçando o direito da impetrante de ver sua pensão revisada para incluir as vantagens que, como demonstrado, assumiram caráter de reajuste geral.
Ademais, faz-se mister analisar a questão relativa à cumulação da Gratificação de Atividade Policial Militar (GAP) com a Gratificação de Função Policial Militar (GFPM), conforme suscitado pelo Estado da Bahia em sua intervenção.
Nesse particular, verifica-se que a GAP e a GFPM são vantagens remuneratórias que ostentam idêntico fato gerador, qual seja, a retribuição pelo exercício das funções policiais militares cotidianas. A cumulação concomitante de ambas as rubricas em favor de inativo ou pensionista representa inadmissível enriquecimento ilícito do beneficiário e violação ao postulado da legalidade e da moralidade administrativa, configurando verdadeiro bis in idem remuneratório, tendo em vista que possuem a mesma causa jurídica e o mesmo fato gerador.
Por conseguinte, para fins de revisão e consolidação do benefício de pensão da impetrante, faz-se estritamente imperioso excluir do cômputo revisado a Gratificação de Função Policial Militar (GFPM) após a implantação da GAP.
No que tange aos efeitos patrimoniais da concessão da segurança, é necessário fazer duas importantes ressalvas.
A primeira diz respeito à prescrição.
Nas relações de trato sucessivo com a Fazenda Pública, como é o caso do pagamento de proventos, o fundo de direito não prescreve, mas sim as prestações vencidas. Aplica-se à hipótese a prescrição quinquenal, prevista no artigo 1º do Decreto nº 20.910/1932.
A segunda ressalva concerne à via eleita. O mandado de segurança, conforme pacificamente entendem a doutrina e a jurisprudência, não é substitutivo de ação de cobrança.
O Supremo Tribunal Federal consolidou este entendimento nas Súmulas 269 e 271, que dispõem, respectivamente: "O mandado de segurança não é substitutivo de ação de cobrança" e "Concessão de mandado de segurança não produz efeitos patrimoniais em relação a período pretérito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria".
Dessa forma, a presente ordem mandamental tem o condão de reconhecer o direito da impetrante e determinar a implementação da GAP V em seus proventos (obrigação de fazer), produzindo efeitos financeiros somente a partir da data da impetração.
O pagamento dos valores pretéritos, ainda que reconhecido o direito a eles, deve ser pleiteado pela impetrante na via administrativa ou por meio de ação de cobrança autônoma, observando-se o lapso prescricional de cinco anos.
Por fim, a determinação de pagamento de uma diferença remuneratória, decorrente da elevação de uma gratificação para um novo patamar, traz em si, de forma lógica e implícita, o pressuposto de que os montantes já pagos sob a mesma rubrica serão abatidos do cálculo final.
A condenação não é para cumular a percepção da GAP na referência antiga com a nova, mas sim para recalcular o valor da vantagem, pagando-se a diferença daí resultante.
O cumprimento de sentença, fase processual destinada à materialização do direito reconhecido no título executivo judicial, é o momento adequado para a realização de todos os cálculos necessários à apuração do quantum debeatur. Nesta fase, é consectário lógico e obrigatório que se abatam todos os valores já satisfeitos pela Administração Pública sob o mesmo título, a fim de se encontrar o saldo efetivamente devido ao credor.
Trata-se de uma aplicação direta do princípio que veda o enriquecimento sem causa, insculpido no artigo 884 do Código Civil e aplicável a toda a ordem jurídica.
Portanto, na fase de cumprimento de sentença, deverão ser compensados todos os valores já pagos à impetrante a título de Gratificação de Atividade Policial Militar, apurando-se apenas a diferença devida em razão da progressão para a referência V.
Vejamos a jurisprudência pacífica e recente desta Corte de Justiça:
“DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. IMPUGNAÇÃO À GRATUIDADE DA JUSTIÇA REJEITADA . PRELIMINARES DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA E DE DECADÊNCIA AFASTADAS. GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE POLICIAL MILITAR QUE VISA À PERCEPÇÃO DA GAP NO NÍVEL IV E V. POLICIAL INATIVO. PLEITO DE MAJORAÇÃO OU REALINHAMENTO AOS PROVENTOS DE INATIVIDADE . DEMONSTRAÇÃO DE TRATAR-SE DE VANTAGEM GENÉRICA. DIREITO À PARIDADE VENCIMENTAL. VEDAÇÃO DE CUMULAÇÃO DA GAP COM OUTRAS GRATIFICAÇÕES, SALVO A GHPM. SEGURANÇA CONCEDIDA RECONHECENDO O DIREITO À IMPLEMENTAÇÃO DA GAP IV, COM EVOLUÇÃO PARA A GAP V APÓS 12 MESES, COM PAGAMENTO RETROATIVO DESDE A IMPETRAÇÃO . I. Caso em exame: Trata-se de mandado de segurança impetrado contra a omissão do Estado da Bahia em implementar a Gratificação de Atividade Policial (GAP), prevista na Lei Estadual 7.145/97 e regulamentada pela Lei Estadual 12.566/2012, aos inativos e pensionistas da Polícia Militar, garantindo a paridade remuneratória . II. Questão em discussão: O ponto central da discussão reside na legalidade da omissão do Estado em implementar a GAP IV e V aos inativos da Polícia Militar, conforme a paridade estabelecida no Estatuto da PMBA e na Constituição Estadual. III. Razões de decidir: A GAP, instituída pela Lei Estadual 7 .145/97, é de natureza genérica, devida a todos os policiais, independentemente de condições anormais no serviço. A Lei 12.566/2012 regulamentou os processos revisionais para acesso à GAP IV e V, sem alterar sua natureza jurídica. A jurisprudência reconhece o caráter geral da GAP, que deve ser estendida aos inativos com base na paridade . O impetrante demonstrou o direito à implementação da GAP nos níveis IV e V, conforme o princípio da paridade remuneratória dos inativos com os ativos. IV. Dispositivo e tese: Concedida a segurança, reconhecendo o direito a majoração da GAP para a referência IV nos proventos da impetrante desde a impetração, com evolução para a GAP V após 12 meses, devendo ser pagos os valores retroativos desde a impetração, abatidos os valores já percebidos”.
(TJ-BA - Mandado de Segurança: 80596577620248050000, Relator.: ALBERTO RAIMUNDO GOMES DOS SANTOS, SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Data de Publicação: 12/08/2025).
“MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PRELIMINARES DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA, DECADÊNCIA E PRESCRIÇÃO REJEITADAS . MÉRITO. PENSIONISTA DE POLICIAL MILITAR. PEDIDO DE RECEBIMENTO DA GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE POLICIAL MILITAR – GAP. GRATIFICAÇÃO DE CARÁTER GENÉRICO . PARIDADE ENTRE ATIVOS E INATIVOS. ART. 121 DO ESTATUTO DOS POLICIAIS MILITARES. IMPOSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO DA GAP COM A GFPM . SEGURANÇA PARCIALMENTE CONCEDIDA I. Caso em exame 1. Mandado de segurança impetrado por pensionista de policial militar, visando à percepção da Gratificação de Atividade Policial (GAP), nos moldes concedidos aos servidores da ativa. II . Questão em discussão 2. A controvérsia cinge-se à extensão da GAP aos inativos e pensionistas, considerando sua natureza jurídica e a observância ao princípio da paridade entre ativos e inativos. III. Razões de decidir 3 . Esta Corte de Justiça firmou entendimento de que a GAP possui caráter genérico, sendo paga indistintamente a todos os policiais militares da ativa, o que enseja sua extensão aos inativos e pensionistas, nos termos do art. 40, § 8º, da Constituição Federal e do art. 121 da Lei Estadual 7.990/2001 . 4. Precedentes do TJBA reconhecem a paridade entre ativos e inativos quanto ao pagamento da GAP, vedando a cumulação com a Gratificação de Função Policial Militar - GFPM, por identidade de fato gerador, mas permitindo sua percepção conjunta com a Gratificação de Habilitação Policial Militar - GHPM. IV. Dispositivo e tese 5 . Segurança parcialmente concedida para determinar a implantação da GAP na pensão da impetrante, em substituição à GFPM, com efeitos patrimoniais a partir da impetração. Correção monetária e juros de mora nos termos do art. 3º da Emenda Constitucional 113/2021. Tese de julgamento: “1 . A Gratificação de Atividade Policial (GAP) possui caráter genérico e deve ser estendida aos inativos e pensionistas com base na paridade remuneratória. 2. É vedada a cumulação da GAP com a Gratificação de Função Policial Militar (GFPM). 3 . É permitida a percepção conjunta da GAP com a Gratificação de Habilitação Policial Militar (GHPM), em razão de fatos geradores distintos.” Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 40, § 8º; CE/BA, art. 42, § 2º; Lei Estadual 7 .990/2001, art. 121; Lei Estadual 12.566/2012. Jurisprudência relevante citada: STF, RE 870 .947; TJ-BA, MS 8035927-75.2020.8.05 .0000, Rel. Des. Raimundo Sergio Sales Cafezeiro, j. 10/09/2021; TJ-BA, MS 8011236-60 .2021.8.05.0000, Rel . Des. Mauricio Kertzman Szporer, j. 09/07/2021”.
(TJ-BA - Mandado de Segurança: 80524372720248050000, Relator.: CARMEM LUCIA SANTOS PINHEIRO, SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Data de Publicação: 28/04/2025)
Quanto à alegação de ofensa à Súmula Vinculante nº 37 ("Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia"), cumpre esclarecer que a presente decisão não concede um aumento remuneratório por isonomia.
Pelo contrário, esta decisão apenas determina o cumprimento da legislação estadual (art. 121 da Lei nº 7.990/2001) que já previa o direito à paridade, e reconhece uma situação fática criada pela própria Administração – o pagamento genérico da GAP – que atrai a incidência da referida norma. O Judiciário, aqui, atua em sua função precípua de controle da legalidade dos atos da Administração.
Da mesma forma, não prospera a argumentação de que a decisão viola o princípio da separação de poderes ou as normas orçamentárias (art. 169 da CF). A despesa decorrente desta concessão tem origem na própria lei que criou a vantagem e no ato administrativo que a estendeu genericamente aos ativos.
A ausência de previsão orçamentária específica não pode servir de escudo para o descumprimento de um direito subjetivo do servidor, especialmente quando o impacto financeiro já foi assumido pelo Estado ao pagar a gratificação a todos os militares da ativa.
Ante o exposto, o voto é no sentido de REJEITAR AS PRELIMINARES E, NO MÉRITO, CONCEDER A SEGURANÇA para:
a) RECONHECER o direito líquido e certo da impetrante à paridade remuneratória e, por conseguinte, à percepção da Gratificação de Atividade Policial Militar (GAP) nas referências IV e V, nos mesmos moldes em que é paga aos policiais militares da ativa, seguindo o cronograma estabelecido na Lei nº 12.566/2012;
b) DETERMINAR que a autoridade impetrada adote as providências necessárias para a imediata implantação da referida vantagem nos proventos de pensão da impetrante, a contar da notificação desta decisão, com a necessária exclusão da Gratificação de Função Policial Militar (GFPM) da composição do cálculo da pensão da impetrante após a implantação da GAP;
c) ESTABELECER que os efeitos patrimoniais decorrentes desta decisão se iniciem a partir da data da impetração do presente mandamus, em estrita observância ao disposto nas Súmulas 269 e 271 do Supremo Tribunal Federal;
d) RESSALVAR que o direito ao recebimento das parcelas vencidas anteriormente à data da impetração, respeitada a prescrição quinquenal, deverá ser buscado pela impetrante em via administrativa ou judicial própria;
e) RESSALVAR que deverão ser compensados os valores já pagos administrativamente à Impetrante a título de Gratificação de Atividade Policial Militar (GAPM) em qualquer referência.
Sobre o valor da condenação, a partir da vigência da Emenda Constitucional nº 113/2021, deverá incidir unicamente o índice da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (SELIC), acumulado mensalmente, para fins de atualização monetária e compensação da mora, nos termos do art. 3º da Emenda Constitucional nº 113/2021. A partir da data de vigência da EC n. 136/2025, devem ser aplicadas as novas regras de atualização monetária nela previstas.
Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009.
Salvador, 25 de maio de 2026.
DESª ANDREA PAULA MATOS RODRIGUES DE MIRANDA
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