PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Primeira Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8000052-55.2016.8.05.0074 |
| Órgão Julgador: Primeira Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE DIAS DAVILA |
| Advogado(s): AGNELO BATISTA MACHADO NETO |
| APELADO: ANTONIO FRANCISCO ALVES |
| Advogado(s): |
PJ1
Presente os requisitos de admissibilidade, conheço do recurso.
Trata-se de APELAÇÃO CÍVEL interposta pelo MUNICÍPIO DE DIAS D’ÁVILA em face de sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara dos Feitos Relativos às Relações de Consumo, Cíveis, Comercial e Fazenda Pública da Comarca de Dias D’Ávila que extinguiu o processo de execução fiscal sem resolução do mérito, sob o fundamento da ausência de interesse de agir, em razão do baixo valor da causa.
Compulsando os autos, verifica-se que a presente execução fiscal foi ajuizada em 14/01/2016 (ID76798132), para a cobrança de créditos relativos a multas e demais sanções, no valor de R$ 1.979,73 (mil novecentos e setenta e nove reais e setenta e três centavos).
Em um passado próximo, este Relator entendia que a alegação de ter a execução fiscal como objeto valor antieconômico era de um subjetivismo inaceitável, sendo inadmissível a extinção da ação com base em tal fundamento, em consonância com a Súmula nº 452 do STJ.
Entretanto, em relação à questão sub judice, em 19/12/2023, sobreveio importantíssima decisão do Supremo Tribunal Federal, oriunda de repercussão geral, albergada pelo Tema 1184 e chancelada pela unanimidade dos Ministros, a qual decretou:
"1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.
2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências: a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.
3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis". STF. Plenário. RE 1.355.208/SC, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 19/12/2023 (Repercussão Geral – Tema 1184) (Destaquei)
O STF possuía entendimento consolidado no Tema 109, no sentido de que “Lei estadual autorizadora da não inscrição em dívida ativa e do não ajuizamento de débitos de pequeno valor é insuscetível de aplicação a Município e, consequentemente, não serve de fundamento para a extinção das execuções fiscais que promova, sob pena de violação à sua competência tributária”.
Contudo, na época em que a tese do tema 109 foi firmada a Fazenda Pública só dispunha das execuções fiscais para a cobrança dos seus débitos. Ocorre que, em 2012, com a edição da lei 12.767/2012, passou a ser permitido o protesto das certidões de dívida ativa da União, dos Estados, dos Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas. In verbis:
Art. 1º Protesto é o ato formal e solene pelo qual se prova a inadimplência e o descumprimento de obrigação originada em títulos e outros documentos de dívida.
Parágrafo único. Incluem-se entre os títulos sujeitos a protesto as certidões de dívida ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas. (Incluído pela Lei nº 12.767, de 2012)
Dessa maneira, diante da existência de outros meios colocados à disposição da fazenda pública para resolução da controvérsia, tais como a utilização das câmaras de conciliação, além do protesto da dívida, a jurisprudência firmada em 2010 pelo STF, no RE 591033 (Tema 109) passou por revisão e, o entendimento adotado por este relator também deve ser modificado, de modo a acompanhar a evolução jurisprudencial.
A matéria agora é vislumbrada em outro quadro normativo, diante da existência da lei 12.767/12, e com entendimento diferente também quanto ao interesse de agir. Não é razoável que toda a máquina judiciária seja movimentada para perseguir um débito de pequeno valor ou de valor irrisório, quando existirem outros caminhos não judiciais que podem ser trilhados pela Fazenda Pública antes do ajuizamento da execução fiscal.
Nos termos do artigo 17 do CPC, para postular em juízo é necessário ter interesse e legitimidade. A ideia de interesse de agir, está intimamente associada à utilidade da prestação jurisdicional que se pretende obter com a movimentação da máquina jurisdicional.
Nas palavras de Daniel Amorim Assunção Neves “cabe ao autor demonstrar que o provimento jurisdicional pretendido será capaz de lhe proporcionar uma melhora em sua situação fática, o que será suficiente para justificar o tempo, a energia e o dinheiro que serão gastos pelo Poder Judiciário na resolução da demanda”. (NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de direito processual civil – volume único. 9ª ed. Salvador: Ed. JusPodivm, 2017).
Sobre a demonstração do interesse de agir na propositura das execuções fiscais, trago excerto esclarecedor do voto proferido no RE 1355208/SC, precedente que deu sustentação ao tema 1184:
“O interesse aqui não é o meramente material, mas decorre da necessidade ou da utilidade de atuação da jurisdição. Estou citando jurisprudência nesse sentido, nem de longe cogitando que a análise do interesse de agir não permitiria acesso ao Poder Judiciário, que é direito fundamental garantido.
Mas o princípio da inafastabilidade da jurisdição ou da garantia do acesso à Justiça com direito a petição, entre outros, assegura a todo cidadão que possa reivindicar seus direitos, porém cumprindo-se as exigências que são feitas para se exercer esse direito, como em todo direito. Aquela garantia, portanto, não afasta deverem ser observados e atendidos os pressupostos processuais, neles incluído o interesse de agir para o regular exercício dessa garantia.
Deve haver observância, portanto, de condições legais mínimas para a provocação da função jurisdicional, o que não pode ser visto como fechamento de portas a quem delas se socorre. Por isso, o Supremo Tribunal Federal tem julgados no sentido de que a extinção de processos com fundamento na ausência de interesse de agir não descumpre a garantia constitucional do acesso ao Judiciário. E estou citando jurisprudência nesse sentido.
O interesse de agir é demonstrado pela comprovação de utilidade, adequação e necessidade. A utilidade sendo proveito ou vantagem que o autor busca obter com a tutela jurisdicional; a adequação está relacionada à via processual a ser utilizada; e a necessidade provém da correlação entre a pretensão resistida e a imprescindibilidade da judicialização para a satisfação do conflito. Também neste caso, estou citando jurisprudência, para afirmar que esses elementos demonstram como a alteração legislativa, principalmente que instituiu a alternativa para a Fazenda Pública de qualquer dos entes federados cobrar o contribuinte devedor além da execução fiscal, fez com que o interesse de agir fosse analisado agora sob prisma a justificar a revisão jurisprudencial em relação ao Tema 109 da repercussão geral.
O interesse de agir sob o enfoque da necessidade, a relação com o princípio da eficiência vincula a necessidade de provimento jurisdicional, quer dizer, a parte deve recorrer à tutela jurisdicional quando esta for a forma mais célere, mais rápida e mais objetiva para resolver conflito e satisfazer sua pretensão”.
Dessa maneira, o ente público, ao ajuizar uma execução fiscal, deverá demonstrar o seu interesse de agir, fazendo uma ponderação do ônus de provocar o Poder Judiciário, principalmente considerando que as ações de execução fiscal representam parte considerável dos casos em tramitação neste Tribunal, o que implica em consequências negativas para agilidade e eficiência da justiça.
Convém consignar neste voto que, conforme o Relatório Justiça em Números 2023 (ano-base 2022), as execuções fiscais têm sido apontadas como o principal fator de morosidade do Poder Judiciário, respondendo por 34% do acervo pendente, com taxa de congestionamento de 88%, o que reforça o fundamento de legitimidade da extinção de execuções fiscais de baixo valor pela ausência do interesse de agir.
Neste sentir, em caso de dívidas de baixo valor, antes do ajuizamento da execução fiscal, a Fazenda Pública deverá: a) tentar a conciliação ou adoção de solução administrativa; e b) fazer o protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida. Somente se essas providências não tiverem êxito é que deverá ser proposta a execução fiscal.
Na esteira deste caminhar, ressalte-se que o STF entende que a União, Estados e Municípios devem fixar em lei um valor mínimo (piso) para iniciar com as execuções fiscais, valor que deve guardar relação com o custo de movimentação desses processos. Nos casos em que o ente público não possua lei determinando o que seria considerado “valor baixo”, o Judiciário poderá definir o piso de ajuizamento a ser aplicado, de modo a encerrar as execuções fiscais, nos termos do já mencionado tema 1184.
O Poder Judiciário — à luz da eficiência administrativa e respeitada a competência constitucional de cada ente federado — pode extinguir ação de execução fiscal cujo valor seja baixo, quando verificar a falta de interesse de agir, caracterizada pelo não exaurimento de medidas extrajudiciais e administrativas mais eficientes e menos onerosas capazes de viabilizar a cobrança da dívida. STF. Plenário. RE 1.355.208/SC, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgado em 19/12/2023 (Repercussão Geral – Tema 1184).
A partir do julgamento do tema 1184 da repercussão geral pelo STF, o CNJ editou a Resolução nº 547 de 22/02/2024 que institui medidas de tratamento racional e eficiente na tramitação das execuções fiscais pendentes no Poder Judiciário, estabelecendo que deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento. Veja:
Art. 1º É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.
§ 1º Deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis.
§ 2º Para aferição do valor previsto no § 1º, em cada caso concreto, deverão ser somados os valores de execuções que estejam apensadas e propostas em face do mesmo executado.
§ 3º O disposto no § 1º não impede nova propositura da execução fiscal se forem encontrados bens do executado, desde que não consumada a prescrição.
§ 4º Na hipótese do § 3º, o prazo prescricional para nova propositura terá como termo inicial um ano após a data da ciência da Fazenda Pública a respeito da não localização do devedor ou da inexistência de bens penhoráveis no primeiro ajuizamento.
§ 5º A Fazenda Pública poderá requerer nos autos a não aplicação, por até 90 (noventa) dias, do § 1º deste artigo, caso demonstre que, dentro desse prazo, poderá localizar bens do devedor.
Art. 2º O ajuizamento de execução fiscal dependerá de prévia tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa.
§ 1º A tentativa de conciliação pode ser satisfeita, exemplificativamente, pela existência de lei geral de parcelamento ou oferecimento de algum tipo de vantagem na via administrativa, como redução ou extinção de juros ou multas, ou oportunidade concreta de transação na qual o executado, em tese, se enquadre.
§ 2º A notificação do executado para pagamento antes do ajuizamento da execução fiscal configura adoção de solução administrativa.
§ 3º Presume-se cumprido o disposto nos §§ 1º e 2º quando a providência estiver prevista em ato normativo do ente exequente.
Art. 3º O ajuizamento da execução fiscal dependerá, ainda, de prévio protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.
Parágrafo único. Pode ser dispensada a exigência do protesto nas seguintes hipóteses, sem prejuízo de outras, conforme análise do juiz no caso concreto:
I – comunicação da inscrição em dívida ativa aos órgãos que operam bancos de dados e cadastros relativos a consumidores e aos serviços de proteção ao crédito e congêneres (Lei nº 10.522/2002, art. 20-B, § 3º, I);
II – existência da averbação, inclusive por meio eletrônico, da certidão de dívida ativa nos órgãos de registro de bens e direitos sujeitos a arresto ou penhora (Lei nº 10.522/2002, art. 20-B, § 3º, II); ou
III – indicação, no ato de ajuizamento da execução fiscal, de bens ou direitos penhoráveis de titularidade do executado.
Art. 4º Os cartórios de notas e de registro de imóveis deverão comunicar às respectivas prefeituras, em periodicidade não superior a 60 (sessenta) dias, todas as mudanças na titularidade de imóveis realizadas no período, a fim de permitir a atualização cadastral dos contribuintes das Fazendas Municipais.
Art. 5º Esta Resolução entra em vigor na data da sua publicação.
No caso dos autos, observa-se que antes da propositura da presente execução fiscal não foi efetuada nenhuma tentativa de solução extrajudicial da demanda.
A sentença combatida possui em seus fundamentos as mesmas razões de decidir deste voto, qual seja, a ausência do interesse de agir, devendo ser mantida a extinção do processo sem resolução de mérito.
Portanto, adotando o parâmetro estabelecido pelo CNJ na Resolução 547/2024 e, considerando que o valor cobrado na presente demanda é de R$ 1.979,73 (mil novecentos e setenta e nove reais e setenta e três centavos), ou seja, inferior a 10.000,00 (dez mil), deve ser aplicado ao caso o Tema nº 1.184/STF, diante de seu caráter vinculante, para manter a extinção do processo sem resolução de mérito, por ausência de interesse de agir, nos termos do artigo 485, inciso VI, do CPC.
Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso, mantendo a extinção do processo sem resolução de mérito, em razão da ausência do interesse de agir.
Sala de sessões, ____de_______________de 2025.
DES. PAULO CÉSAR BANDEIRA DE MELO JORGE
RELATOR