PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL EM MANDADO DE SEGURANÇA. TRANSPORTE PÚBLICO COMPLEMENTAR. SUBSTITUIÇÃO DE VEÍCULO VINCULADO A ALVARÁ. IMPOSSIBILIDADE DE CUMPRIMENTO DE PRAZO REGULAMENTAR POR FORÇA MAIOR DECORRENTE DA PANDEMIA DA COVID-19. PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE. BOA-FÉ DO PERMISSIONÁRIO. MANUTENÇÃO DA SEGURANÇA CONCEDIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Município de Salvador contra sentença que concedeu a segurança em mandado de segurança impetrado por permissionário do Subsistema de Transporte Especial Complementar (STEC), determinando a substituição do veículo vinculado ao Alvará D-104 e confirmando tutela anteriormente deferida. O impetrante comprovou a aquisição do veículo substituto dentro do prazo regulamentar de 120 dias, mas não conseguiu apresentá-lo para inspeção em razão do atraso de fabricação e entrega pela montadora durante a pandemia da COVID-19, tendo seu pedido administrativo de prorrogação indeferido pela Administração Municipal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o permissionário do STEC possui direito líquido e certo à substituição do veículo quando comprova a aquisição do bem dentro do prazo regulamentar, mas é impedido de concluir os atos administrativos subsequentes por circunstância de força maior decorrente da pandemia; e (ii) estabelecer se a Administração Pública pode aplicar de forma estritamente formal o prazo previsto na regulamentação municipal, desconsiderando a boa-fé do administrado, a impossibilidade objetiva de cumprimento da exigência e as circunstâncias excepcionais do caso concreto.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O impetrante comprova, por prova pré-constituída, a aquisição do veículo substituto dentro do prazo regulamentar, bem como a comunicação tempestiva do fato à Administração Pública.

4. A pandemia da COVID-19 configura hipótese de força maior apta a justificar o atraso na entrega do veículo pela montadora e a impossibilidade objetiva de apresentação do bem para inspeção administrativa.

5. A exigência de inspeção de veículo ainda não entregue ao adquirente impõe obrigação materialmente impossível de ser cumprida e caracteriza excesso de formalismo incompatível com os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.

6. O Ofício nº 260/2020 da 5ª Promotoria de Justiça da Cidadania recomendou a prorrogação dos prazos administrativos relacionados à substituição veicular, reconhecendo institucionalmente os impactos da pandemia sobre o setor.

7. O TAC nº 01/2020 firmado entre o Município de Salvador e o Ministério Público contemplou permissionários em processo de substituição veicular como aptos à obtenção de autorização precária, situação na qual se enquadrava o impetrante.

8. A Administração Municipal contrariou o próprio instrumento consensual que subscreveu ao negar autorização ao permissionário que já havia adquirido o veículo e iniciado regularmente o processo de substituição.

9. A negativa administrativa viola os subprincípios da proporcionalidade, por não ser adequada à finalidade da norma, por existir medida menos gravosa disponível e por impor sacrifício excessivo ao administrado em comparação ao benefício obtido pelo mero cumprimento formal do prazo.

10. A legalidade administrativa deve ser interpretada de forma finalística, à luz dos princípios da razoabilidade, proporcionalidade e eficiência, especialmente em situações excepcionais devidamente comprovadas.

11. A confirmação da sentença não depende da aplicação da teoria do fato consumado, pois encontra fundamento autônomo na força maior, na boa-fé do administrado, na interpretação sistemática do TAC firmado e nos princípios constitucionais que regem a atuação administrativa.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A comprovação da aquisição do veículo substituto dentro do prazo regulamentar preserva o direito do permissionário quando a conclusão do procedimento administrativo é inviabilizada por força maior devidamente comprovada.

2. A Administração Pública não pode aplicar exigências regulamentares de forma estritamente formal quando o seu cumprimento se torna objetivamente impossível por circunstâncias alheias à vontade do administrado.

3. Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade impedem a imposição de sanções administrativas fundadas exclusivamente no descumprimento formal de prazo quando demonstrada a boa-fé do administrado e a ausência de prejuízo ao interesse público.

4. A interpretação dos atos administrativos deve observar sua finalidade pública e os instrumentos consensuais celebrados pela própria Administração.

5. A pandemia da COVID-19 constitui evento de força maior apto a justificar a flexibilização de prazos administrativos quando comprovado nexo entre a situação excepcional e a impossibilidade de cumprimento da obrigação.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação No 8076041-53.2020.8.05.0001, em que figuram como apelante MUNICIPIO DE SALVADOR e como apelado MELICIO DAMASCENO MOTA, acordam os Desembargadores integrantes da Terceira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade de votos, em CONHECER E NEGAR PROVIMENTO à Apelação, nos termos do voto do Relator.

Salvador, (datado e assinado eletronicamente).

Desembargador Almir Pereira de Jesus 

Relator

(09)

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 TERCEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 8 de Julho de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Cuida-se de RECURSO DE APELAÇÃO interposto por MUNICÍPIO DE SALVADOR contra a sentença proferida pelo juízo da 8ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador, que, nos autos do Mandado de Segurança nº 8076041-53.2020.8.05.0001, concedeu a segurança pleiteada por MELÍCIO DAMASCENO MOTA, permissionário do Subsistema de Transporte Especial Complementar (STEC), determinando a substituição do veículo em seu Alvará D-104 e confirmando a medida liminar anteriormente deferida em sede de agravo de instrumento.

O Impetrante/Apelado relata, na origem, que é permissionário do STEC, operando sob o Alvará D-104. Em 21 de janeiro de 2020, foi notificado pela Secretaria de Mobilidade Urbana de Salvador (SEMOB) para realizar a substituição do veículo vinculado ao seu alvará de circulação, cuja vida útil máxima de 7 (sete) anos havia se esgotado, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, com vencimento em 20 de maio de 2020 (ID 93558080). 

Prossegue narrando que, ainda dentro do prazo estabelecido, protocolou em 09 de março de 2020 ofício junto à SEMOB informando a aquisição do veículo substituto – modelo GRAN MICRO S3 LO916/48, placa RCQ-2D41, Renavam nº 1231046730, fabricação/modelo 2020 –, acostando o respectivo contrato de compra e venda e a Nota Fiscal emitida em 26 de março de 2020. Ocorre que o veículo, à época, ainda se encontrava em fase de fabricação e estaria indisponível para pronta-entrega (IDs 93558089, 93558085 e 93558088).

Entre a notificação e o vencimento do prazo, eclodiu a pandemia da COVID-19, que impôs restrições drásticas à circulação de pessoas, ao funcionamento de repartições públicas (incluindo DETRAN e a própria SEMOB) e à cadeia produtiva, resultando em atraso de aproximadamente 150 dias na entrega do veículo pela montadora. O Apelado requereu, tanto individualmente quanto por meio de sua cooperativa (COOPETACS), prorrogação do prazo de substituição, o que foi negado pela Secretaria (ID 93558090).

Em 23 de julho de 2020, a SEMOB indeferiu o pedido de substituição veicular, obstando o retorno do Apelado às linhas do STEC. Impende notar que, nesse período, o próprio Ministério Público Estadual, por meio do Ofício nº 260/2020 da 5ª Promotoria de Justiça da Cidadania, recomendou expressamente à Prefeitura que prorrogasse os prazos anteriormente fixados por mais 90 (noventa) dias, considerando essa medida "juridicamente adequada, razoável e sensata". A recomendação não foi acatada pela SEMOB (ID 93558090).

Diante dessa situação, o Impetrante ajuizou o presente mandado de segurança. Em primeiro grau, a liminar foi indeferida pelo Juízo a quo (ID 93558108). Interposto agravo de instrumento (processo nº 8004559-14.2021.8.05.0000), a 3ª Câmara Cível deste Tribunal proveu o recurso para deferir a tutela liminar, autorizando o retorno do Impetrante às linhas do STEC (ID 93559779). 

Em 09 de junho de 2025, o juízo a quo concedeu a segurança, confirmando a liminar e assentando que a situação jurídica já se encontrava consolidada pelo decurso do tempo, em conformidade com o princípio da razoabilidade (ID 93559791).

Inconformado, o Município de Salvador interpôs a presente Apelação, alegando, em síntese: (i) inexistência de direito líquido e certo, pois o Apelado não teria observado os requisitos regulamentares para a substituição veicular dentro do prazo de 120 dias; (ii) que a documentação apresentada pelo próprio permissionário revelaria que o veículo não foi apresentado para inspeção, não houve despadronização do veículo substituído e a integração intermodal já tinha ocorrido em 21/03/2020, sendo o prazo para as autorizações precárias encerrado em 11/03/2020; e (iii) inaplicabilidade da teoria do fato consumado, por tratar-se de situação constituída exclusivamente por tutela provisória, ainda passível de reversão, citando precedentes do STF e do STJ (ID 93559793).

Em contrarrazões, o Apelado rebateu os argumentos municipais, enfatizando sua boa-fé processual, a excepcionalidade do contexto pandêmico, a ausência de qualquer prejuízo coletivo durante os mais de quatro anos de operação regular sob amparo judicial, e a necessidade de se observar os princípios constitucionais da razoabilidade, proporcionalidade e dignidade da pessoa humana, lembrando que a atividade no STEC constitui o único meio de subsistência do Impetrante (ID 93559795).

O Ministério Público, tanto em primeiro grau (Promotora de Justiça Avani Bulhões Carvalho, parecer de 21 de março de 2024, ID 93559790) quanto em segundo grau (Procurador de Justiça Dr. Marco Antonio Chaves da Silva, parecer de 03 de março de 2026, ID 100358887), opinou pelo improvimento do apelo, em pareceres devidamente fundamentados, cujos fundamentos merecem ser inteiramente acolhidos.

É o relatório, com o qual restituo os autos à Secretaria, solicitando a sua inclusão em pauta para julgamento, destacando a possibilidade de sustentação oral na espécie, conforme os artigos 937 do CPC e 187, I, do RITJBA. 

Salvador, (datado e assinado eletronicamente).

Desembargador Almir Pereira de Jesus

Relator

(09)

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

O recurso é próprio, tempestivo, interposto por parte legítima e apresenta regularidade formal. A Procuradoria Geral do Município foi intimada da sentença em 30 de junho de 2025 (segunda-feira), com prazo em dobro para a Fazenda Pública (art. 183, caput, do CPC). O apelo foi protocolado em 05 de julho de 2025, bem dentro do prazo legal.

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do apelo.

A controvérsia central diz respeito à existência de direito líquido e certo do Apelado à substituição do veículo vinculado ao seu Alvará D-104 no STEC, tendo em conta que  o prazo de 120 dias para substituição não foi formalmente cumprido quanto à apresentação física do veículo para inspeção, contudo, a aquisição do veículo substituto foi comprovada dentro do prazo. Ademais, a impossibilidade de entrega decorreu da pandemia de COVID-19, circunstância alheia à vontade do administrado e reconhecida pelo próprio Ministério Público como obstáculo justificador de prorrogação.

Em outros termos, questiona-se se a Administração Pública pode aplicar de forma rígida e literal o prazo regulamentar de 120 dias mesmo quando o cumprimento integral dependia de ato de terceiro, consistente na entrega do veículo pela montadora, cuja demora foi causada por força maior decorrente da pandemia, situação que foi comunicada dentro do prazo e corroborada por recomendação do próprio Ministério Público.

A resposta é negativa, e aqui está o cerne da questão: a aplicação do Decreto Municipal nº 18.226/2008 deve se submeter ao crivo da razoabilidade, proporcionalidade e finalidade pública, e não pode ignorar as circunstâncias extraordinárias devidamente comprovadas nos autos.

O acervo probatório carreado pelo Apelado é robusto, pré-constituído e suficiente para amparar o mandado de segurança, ao contrário do que sustenta o apelante.

Compulsando os autos de origem, verifica-se que o Impetrante foi notificado pela SEMOB para substituir o veículo no prazo de 120 dias contados do dia 21 de janeiro de 2020 (prazo até 20 de maio de 2020). Em 09 de março de 2020, portanto dentro do prazo, o Impetrante entrou em contato com a SEMOB para informar que adquiriu o veículo substituto, tendo anexado o contrato de compra e a Nota Fiscal emitida em 26 de março de 2020. Na ocasião, informou que, em razão da pandemia de Covid-19, a montadora entregaria o veículo com atraso de 150 (cento e cinquenta) dias, motivo pelo qual protocolou pedido formal de prorrogação do prazo, o qual foi negado pela Administração Pública (IDs 93558086, 93558089, 93558085, 93558088 e 93558090).

Soma-se a isso o Ofício nº 260/2020, expedido pela 5ª Promotoria de Justiça da Cidadania, que recomendou expressamente a prorrogação dos prazos por 90 dias, considerando a medida “juridicamente adequada, razoável e sensata” (ID 93558096).

Também consta nos autos de origem o TAC nº 01/2020, firmado entre o Município de Salvador e o Ministério Público Estadual, que contemplava expressamente os permissionários em processo de substituição veicular como aptos a receber autorização precária, situação na qual se enquadrava o apelado, que já havia adquirido o veículo, encontrava-se em processo de substituição e cumpria os demais requisitos, como recadastramento e inspeção anual (ID 93558100).

Impende destacar a operação regular do Apelado por mais de quatro anos, sem qualquer intercorrência, prejuízo ao serviço público ou dano à coletividade, desde a concessão da liminar pelo agravo de instrumento em abril de 2021.

O argumento do Apelante de que o Impetrante não apresentou o veículo para inspeção, não realizou a despadronização e que o prazo para autorizações precárias já havia encerrado em 11 de março de 2020 não resiste ao cotejo com a realidade documentada nos autos. Exigir a inspeção de um veículo que ainda estava sendo fabricado pela montadora equivale a tornar o cumprimento do requisito regulamentar objetivamente impossível, o que configura excesso de formalismo e viola o princípio da proporcionalidade.

Ademais, o próprio TAC nº 01/2020 contemplou, na sua Cláusula Primeira, "c", a situação de veículos "em processo de substituição" como suficiente para a expedição da autorização precária (ID 93558100). O Apelado estava inequivocamente em processo de substituição, fato demonstrado pela documentação de aquisição protocolada em março de 2020 (IDs 93558085, 93558089 e 93558088). A Administração Municipal, ao negar a autorização precária, contrariou o próprio instrumento que ela mesma assinou.

O ato administrativo impugnado é eivado de ilegalidade sob a ótica dos princípios constitucionais da razoabilidade e da proporcionalidade (art. 37, caput, da Constituição Federal), cuja observância é exigida de toda atuação administrativa.

A proporcionalidade se desdobra em três subprincípios, todos violados pelo ato impugnado: (i) adequação – a negativa à substituição veicular não é adequada à finalidade do Decreto Municipal, que busca a qualidade e segurança do serviço, não a exclusão de permissionários que comprovadamente adquiriram veículo novo; (ii) necessidade – o meio utilizado (cassação da permissão) é desnecessariamente gravoso, existindo medida menos restritiva (prorrogação do prazo); e (iii) proporcionalidade em sentido estrito – os benefícios da negativa (mero cumprimento formal de prazo) são ínfimos frente aos gravames causados (perda do único meio de subsistência do Apelado, interrupção de serviço essencial à coletividade).

Nesse ponto, o parecer do Ministério Público de segunda instância é elucidativo ao aduzir que "a negativa pura e simples acabou convertendo a regra instrumental da existência de um prazo legal em um fim em si mesmo, desbordando do princípio da supremacia do interesse público primário, pois atingiu os usuários do transporte e abriu um espaço para controle jurisdicional por excesso de poder" (ID 100358887).

Com efeito, o princípio da supremacia do interesse público não pode ser invocado para amparar atos que, na prática, prejudicam a própria coletividade que deveria proteger – no caso, os usuários do STEC nas regiões periféricas da capital soteropolitana, cujo direito ao transporte adequado (art. 6º da Constituição Federal, com redação dada pela EC nº 90/2015) foi garantido pela operação continuada do Apelado.

Ademais, a pandemia de COVID-19 constitui hipótese clássica de força maior, consistente em evento inevitável e imprevisível, que torna impossível o cumprimento de obrigação sem culpa do devedor. A decretação do estado de emergência sanitária é fato público e notório que dispensa comprovação específica, mas que, no caso dos autos, está amplamente documentado (IDs 93558092, 93558093 e 93558098).

Quando a impossibilidade de cumprir a obrigação decorre de causa alheia à vontade do administrado – e aqui temos a pandemia, as restrições operacionais dos órgãos públicos e o atraso de entrega pela montadora, todos comprovados –, a aplicação automática das sanções regulamentares configura responsabilização objetiva por ato de terceiro, o que é incompatível com o ordenamento jurídico nacional.

Impõe-se notar que o próprio Ministério Público, ainda em 2020, reconheceu institucionalmente esse contexto ao recomendar a prorrogação dos prazos. O fato de a Administração ter ignorado a recomendação ministerial não elimina o reconhecimento institucional do obstáculo. Ao contrário, demonstra teimosia formal incompatível com a função administrativa.

O Apelante sustenta que a teoria do fato consumado não poderia ser aplicada porque o Apelado estaria em situação meramente precária, decorrente de tutela provisória. O argumento, embora possua respaldo em determinados precedentes jurisprudenciais invocados pelo recorrente, não é adequado ao caso concreto pelos fundamentos a seguir delineados.

Em primeiro lugar, a sentença não se fundou, exclusivamente, na teoria do fato consumado. O juízo sentenciante foi claro ao assentar que "o objetivo é garantir a segurança jurídica de uma situação já consolidada, em conformidade com o princípio da razoabilidade" (ID 93559792). Há, portanto, fundamento autônomo na razoabilidade, que independe da teoria do fato consumado.

Em segundo lugar, este voto, conforme detalhado nos itens anteriores, está alicerçado nas provas dos autos, nos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, na força maior comprovada e na interpretação sistemática do TAC nº 01/2020, razões que são autônomas e suficientes para confirmar a sentença, independentemente da teoria do fato consumado.

Em terceiro lugar, a jurisprudência que rejeita o fato consumado o faz tipicamente em hipóteses nas quais a situação irregular é decorrente de ilegalidade praticada pelo próprio administrado ou de decisão liminar obtida de forma questionável, sem mérito. No presente caso, o que se tem é exatamente o oposto, um permissionário que adquiriu o veículo no prazo, comunicou o fato à Administração, agiu de boa-fé e foi impedido por circunstância de força maior.

Os precedentes citados pelo Apelante, nas razões recursais, versam, em sua maioria, sobre situações de servidores públicos que ingressaram em cargos sem aprovação em concurso ou de candidatos sem os requisitos legais – paradigmas factualmente distintos do caso dos autos, onde o Apelado detinha alvará legítimo, cumpriu os requisitos materiais e apenas não conseguiu apresentar fisicamente o veículo por impossibilidade objetiva.

Os pareceres do Parquet, tanto em primeiro quanto em segundo grau, são tecnicamente irretocáveis e convergem para a mesma conclusão. O Procurador de Justiça Dr. Marco Antonio Chaves da Silva destacou com acuidade que "a legalidade administrativa é finalística e deve ser concretizada à luz da razoabilidade, proporcionalidade e da eficiência, especialmente quando a própria Administração, por meio da assinatura de um TAC, reconheceu a necessidade de soluções transitórias para evitar ruptura no sistema complementar e gerar desassistência à população" (ID 100358887).

Com efeito, este Relator adota os fundamentos expendidos pelo Ministério Público de segundo grau, incorporando-os ao presente voto, consoante autoriza a jurisprudência dominante desta Corte.

Ante o exposto, com fundamento nos arts. 5º, LXIX, da Constituição Federal; 1º e seguintes da Lei nº 12.016/2009; arts. 2º e 37, caput, da Constituição Federal (princípios da razoabilidade e proporcionalidade); e no entendimento sufragado pelo Ministério Público em ambos os graus de jurisdição, CONHEÇO DO RECURSO DE APELAÇÃO interposto por MUNICÍPIO DE SALVADOR e NEGO-LHE PROVIMENTO, confirmando integralmente a sentença proferida pela 8ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador, que concedeu a segurança pleiteada pelo Apelado MELÍCIO DAMASCENO MOTA.

Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e da Súmula 512 do Supremo Tribunal Federal.

É como voto.

Salvador, (datado e assinado eletronicamente).

Desembargador Almir Pereira de Jesus

Relator 

(09)