PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Seção Cível de Direito Público
| Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8011399-74.2020.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público |
| IMPETRANTE: MARCOS LEAL MACIEL e outros |
| Advogado(s): FERNANDA SAMARTIN FERNANDES PASCHOAL, FABIANO SAMARTIN FERNANDES |
| IMPETRADO: GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA e outros (2) |
| Advogado(s): |
Trata-se de MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL impetrado por MARCOS LEAL MACIEL e PEDRO ALMEIDA SANTOS CONCEIÇÃO contra ato atribuído ao GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA e ao SECRETÁRIO DE ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA, ambos vinculados ao ESTADO DA BAHIA, com vistas à declaração incidental de inconstitucionalidade do art. 24-C, caput e §§ 1º e 2º, do Decreto-Lei n. 667/1969, com redação dada pela Lei Federal n. 13.954/2019, e, por arrastamento, dos arts. 14, 22 e 22-A da Instrução Normativa n. 05/2020, alterada pela Instrução Normativa n. 06/2020, da Secretaria de Previdência do Ministério da Economia, bem como ao afastamento do desconto de contribuição previdenciária incidente sobre a totalidade dos proventos dos impetrantes, na alíquota de 9,5%, para o Sistema de Proteção Social dos Militares (SPSM).
Considerando o Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas n. 8017109-75.2020.8.05.0000, suscitado pelo Estado da Bahia, nos termos dos arts. 976 e 977, II, do Código de Processo Civil, nos autos do presente Mandado de Segurança n.8011399-74.2020.8.05.0000, com vistas à uniformização do entendimento desta Seção Cível de Direito Público acerca da legalidade e constitucionalidade da cobrança da contribuição previdenciária aos militares estaduais inativos e pensionistas sobre a integralidade da remuneração, conforme disciplina instituída pela Lei Federal n.º 13.954/2019 e conforme preceitua o parágrafo único do art. 978 do Código de Processo Civil, bem como em observância ao quanto estabelecido no inciso VII do art. 222 do Regimento Interno do Estado da Bahia, passo a transcrever o voto proferido no incidente contendo a fundamentação para a solução do presente writ:
“Na origem, militares estaduais inativos impetraram mandado de segurança em face do Governador do Estado da Bahia e do Secretário da Administração, objetivando afastar a aplicação do art. 24-C do Decreto-Lei n.º 667/1969, introduzido pela Lei Federal n.º 13.954/2019, sob a alegação central de que a União teria extrapolado sua competência constitucional ao fixar, por norma federal, as alíquotas de contribuição previdenciária incidentes sobre a totalidade da remuneração dos militares estaduais.
Instaurado e admitido o presente incidente por esta Seção Cível de Direito Público (ID. 16918627), com vinculação ao Tema n.º 15 do TJBA e determinação de suspensão do trâmite de todos os feitos em curso no Estado da Bahia que versem sobre a controvérsia, a questão submetida a julgamento restou assim delimitada pelo relator originário, Des. José Aras (ID. 20239747): "Legalidade e constitucionalidade da cobrança da contribuição previdenciária aos militares inativos e pensionistas sobre a integralidade da remuneração, conforme disciplina instituída pela lei federal nº 13.954/2019, que promoveu a alteração do Decreto-Lei nº 667/69".
No curso da instrução, foram admitidas como amici curiae a Associação Recreativa e Beneficente dos Subtenentes e Sargentos do Estado da Bahia (ARBS), a Associação Beneficente dos Sargentos Subtenentes e Oficiais da PM/BA, o Instituto Brasileiro de Direito Previdenciário (IBDP) e a Escola de Gestão Pública da Bahia. O Ministério Público, em parecer da lavra da Procuradora de Justiça Maria das Graças Souza e Silva (ID. 57723757), opinou pela fixação da tese de que a adoção da alíquota prevista no art. 24-C da Lei Federal n.º 13.954/2019 pela Lei Estadual n.º 14.265/2020 não padece de inconstitucionalidade.
Assim, a controvérsia submetida a esta Seção Cível de Direito Público cinge-se, em síntese, a definir: (i) preliminarmente, a necessidade de julgamento de arguição de inconstitucionalidade pelo Órgão Especial desta Corte, à luz da cláusula de reserva de plenário (art. 97 da CF/1988); e, no mérito, (ii) se a Lei Federal n.º 13.954/2019 poderia ter fixado diretamente as alíquotas de contribuição previdenciária dos militares estaduais inativos e pensionistas; (iii) se a Lei Estadual n.º 14.265/2020, que criou o SPSM e estabeleceu alíquotas coincidentes, é constitucional; (iv) se os descontos realizados no período de transição entre a vigência da lei federal e a lei estadual são legítimos; (v) se os militares inativos e pensionistas possuem direito adquirido a contribuir somente sobre o montante que excede o teto do RGPS; e (vi) se a incidência sobre a integralidade dos proventos configura confisco ou violação à irredutibilidade de vencimentos.
DA QUESTÃO PRELIMINAR: DISPENSA DA REMESSA AO ÓRGÃO ESPECIAL
Antes de adentrar a análise do mérito, cumpre enfrentar o requerimento formulado no sentido de que os autos sejam remetidos ao Órgão Especial deste Tribunal de Justiça, para instauração de incidente de arguição de inconstitucionalidade, haja vista que a controvérsia nuclear do presente IRDR envolve, em última análise, o reconhecimento da inconstitucionalidade de dispositivos da Lei Federal n.º 13.954/2019 e da Lei Estadual n.º 14.265/2020.
O requerimento invoca, como fundamento, a cláusula de reserva de plenário inscrita no art. 97 da Constituição Federal, segundo a qual "somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo do Poder Público".
Pois bem. O art. 949, parágrafo único, do Código de Processo Civil, que regulamenta a cláusula de reserva de plenário no plano processual, prevê, de modo expresso, hipótese de dispensa da submissão da questão constitucional ao plenário ou ao órgão especial do tribunal: "os órgãos fracionários dos tribunais não submeterão ao plenário ou ao órgão especial a arguição de inconstitucionalidade quando já houver pronunciamento destes ou do plenário do Supremo Tribunal Federal sobre a questão".
Essa regra processual positiva o entendimento sedimentado na Súmula Vinculante n.º 10 e na jurisprudência pacífica do STF, já veiculada no julgamento do ARE 914045/MG, com repercussão geral, e tem por finalidade conferir racionalidade ao sistema de precedentes, evitando a instauração de procedimentos incidentais desnecessários quando a questão constitucional já tenha sido definitivamente dirimida pelo Plenário da Suprema Corte. Se o órgão competente para a última palavra em matéria constitucional já se pronunciou, não há razão jurídica, tampouco lógica, para que o tribunal local submeta a mesma questão ao seu plenário ou órgão especial. Nesse sentido:
"RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. REPERCUSSÃO GERAL. REAFIRMAÇÃO DE JURISPRUDÊNCIA. DIREITO TRIBUTÁRIO E DIREITO PROCESSUAL CIVIL . CLÁUSULA DA RESERVA DE PLENÁRIO. ART. 97 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. JURISPRUDÊNCIA DO TRIBUNAL PLENO DO ST .(...) 1 . A jurisprudência pacífica desta Corte, agora reafirmada em sede de repercussão geral, entende que é desnecessária a submissão de demanda judicial à regra da reserva de plenário na hipótese em que a decisão judicial estiver fundada em jurisprudência do Plenário do Supremo Tribunal Federal ou em Súmula deste Tribunal, nos termos dos arts. 97 da Constituição Federal, e 481, parágrafo único, do CPC. (...)" (STF - ARE: 914045 MG, Relator.: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 15/10/2015, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 19/11/2015)
No caso vertente, a questão constitucional que constitui o objeto nuclear do IRDR já foi exaustivamente enfrentada e decidida pelo Plenário do Supremo Tribunal Federal em, pelo menos, dois precedentes qualificados de observância obrigatória.
Primeiro, no julgamento do Tema 160 da Repercussão Geral (RE n.º 596.701/MG, Rel. Min. Edson Fachin, Plenário), o STF fixou tese vinculante no sentido de que "é constitucional a cobrança de contribuições sobre os proventos dos militares inativos", estabelecendo que o regime dos militares é constitucional e intencionalmente distinto do regime dos servidores civis, de modo que aos militares inativos e pensionistas não se estende a garantia do § 18 do art. 40 da Constituição Federal. Esse pronunciamento resolve, de modo definitivo e vinculante, a questão da constitucionalidade da incidência de contribuição previdenciária sobre a integralidade dos proventos dos militares inativos.
Segundo, no julgamento do Tema 1.177 da Repercussão Geral (RE n.º 1.338.750/SC, Rel. Min. Luiz Fux), o STF fixou tese vinculante declarando a inconstitucionalidade da Lei Federal n.º 13.954/2019 no ponto em que fixou alíquotas de contribuição previdenciária para os militares estaduais, por extrapolação da competência da União para edição de normas gerais, nos termos do art. 22, XXI, da CF/1988, reconhecendo, simultaneamente, que a competência legislativa para a fixação dessas alíquotas pertence aos Estados. Esse pronunciamento resolve, com idêntica eficácia vinculante, a questão da repartição de competências legislativas entre a União e os Estados na matéria.
A existência de pronunciamento vinculante do Plenário do STF sobre ambas as dimensões da controvérsia — no que diz respeito (i) à constitucionalidade da contribuição de inativos militares e à distinção entre o regime civil e o militar; e (ii) à inconstitucionalidade da fixação de alíquotas por lei federal e à competência dos Estados para fazê-lo — torna juridicamente dispensável e processualmente desnecessária a instauração do incidente de arguição de inconstitucionalidade perante o Órgão Especial deste Tribunal.
Destaque-se que não se trata, aqui, de afastar a cláusula de reserva de plenário por conveniência ou oportunidade, mas de aplicar, com rigor técnico, a norma processual vigente emanada do art. 949, parágrafo único, do CPC, que confere ao órgão fracionário competência plena para aplicar a jurisprudência consolidada da Corte Suprema, sem necessidade de submissão prévia da questão ao plenário ou ao órgão especial, à luz dos princípios da economia processual, da duração razoável do processo e da coerência do sistema de precedentes previsto nos arts. 926 e 927 do CPC, afastando qualquer violação ao art. 97 da CF/1988.
Ante o exposto, indefiro o requerimento de remessa dos autos ao Órgão Especial para julgamento de arguição de inconstitucionalidade, por considerar que esta Seção Cível de Direito Público possui competência plena para aplicar os precedentes vinculantes do STF (Temas 160 e 1.177 da Repercussão Geral), sendo o incidente dispensável nos exatos termos do art. 949, parágrafo único, do Código de Processo Civil.
Superada essa questão preliminar, passo à análise do mérito, que será estruturada em seis eixos: (I) os reflexos da superveniência do Tema 1.177 da Repercussão Geral sobre o presente IRDR; (II) a competência legislativa para fixação de alíquotas; (III) a constitucionalidade da Lei Estadual n.º 14.265/2020; (IV) a legitimidade dos descontos no período transitório; (V) a inexistência de direito adquirido a regime jurídico-tributário; e (VI) a inocorrência de confisco e a compatibilidade com o princípio da irredutibilidade.
I. DA SUPERVENIÊNCIA DO TEMA 1.177 DA REPERCUSSÃO GERAL DO STF E SEUS REFLEXOS SOBRE O PRESENTE IRDR
Reputo indispensável registrar que, após a admissão do presente incidente e a suspensão dos processos afetados, sobreveio pronunciamento definitivo do Supremo Tribunal Federal sobre a questão nuclear deste IRDR, o que altera substancialmente o panorama jurídico em que se insere a controvérsia.
Com efeito, o Plenário do STF, no julgamento do RE n.º 1.338.750/SC (Tema 1.177 da Repercussão Geral), de relatoria do Min. Luiz Fux, reafirmou, por unanimidade, a jurisprudência firmada na ACO n. 3.396/MT, de Rel. Min. Alexandre de Moraes, no sentido de que a competência dos Estados para a fixação das alíquotas remanesce mesmo após a EC n.º 103/2019, fixando a seguinte tese vinculante:
"A competência privativa da União para a edição de normas gerais sobre inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares (artigo 22, XXI, da Constituição, na redação da Emenda Constitucional 103/2019) não exclui a competência legislativa dos Estados para a fixação das alíquotas da contribuição previdenciária incidente sobre os proventos de seus próprios militares inativos e pensionistas, tendo a Lei Federal 13.954/2019, no ponto, incorrido em inconstitucionalidade."
Em sede de embargos de declaração, o STF modulou os efeitos da decisão, "a fim de preservar a higidez dos recolhimentos da contribuição de militares, ativos ou inativos, e de seus pensionistas, efetuados nos moldes inaugurados pela Lei 13.954/2019, até 1.º de janeiro de 2023". O acórdão do leading case transitou em julgado em 21.03.2025, revestindo-se de plena eficácia vinculante nos termos do art. 927, III, do CPC.
A superveniência de precedente qualificado do STF sobre a questão nuclear do IRDR, no entanto, não obsta o julgamento de mérito do presente incidente. Ao contrário, impõe que a tese a ser fixada por esta Seção Cível de Direito Público esteja em perfeita consonância com o entendimento vinculante da Suprema Corte, funcionando o IRDR como instrumento de concretização e detalhamento do precedente federal no âmbito da jurisdição estadual baiana, razão pela qual prossigo à análise do mérito do incidente propriamente dito.
II. DA COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PARA FIXAÇÃO DE ALÍQUOTAS DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA DOS MILITARES ESTADUAIS
A questão relativa à competência legislativa para fixação de alíquotas de contribuição previdenciária dos militares estaduais inativos e pensionistas encontra-se superada pelo pronunciamento definitivo e vinculante do Supremo Tribunal Federal referido no capítulo precedente.
Conforme ali consignado, o Plenário do STF, no julgamento do Tema 1.177 da Repercussão Geral (RE n.º 1.338.750/SC, Rel. Min. Luiz Fux), firmou que a competência privativa da União para edição de normas gerais nos termos do art. 22, XXI, da CF/1988, não exclui a competência legislativa dos Estados para fixação das alíquotas da contribuição previdenciária de seus próprios militares, tendo a Lei Federal n.º 13.954/2019, no ponto, incorrido em inconstitucionalidade.
Essa orientação foi subsequentemente reiterada pelo Plenário do STF no julgamento da ADPF n.º 1.184/MG, oportunidade em que a Corte reafirmou que compete exclusivamente aos Estados a fixação das alíquotas de contribuição previdenciária de seus militares, devendo o cálculo atuarial e o consenso político ser obtidos localmente, segundo as peculiaridades de cada ente federado:
"DIREITO CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA DE MILITARES ESTADUAIS. INCONSTITUCIONALIDADE DO ART . 24-C DO DECRETO-LEI 667/1969, INCLUÍDO PELA LEI FEDERAL 13.954/2019. TEMA DE REPERCUSSÃO GERAL 1177. REPRISTINAÇÃO DA ALÍQUOTA ESTADUAL ANTERIOR . LEI 10.366/1990 DO ESTADO DE MINAS GERAIS. COMPETÊNCIA DO ENTE PARA A FIXAÇÃO DE ALÍQUOTAS. IMPROCEDÊNCIA . I. CASO EM EXAME 1. Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental proposta pelo Estado de Minas Gerais para verificar a constitucionalidade de alíquotas de contribuição previdenciária vertida por militares estaduais de Minas Gerais, por força do reconhecimento da inconstitucionalidade do art. 24-C do DL 667/1969 no RE 1 .338.750-RG, dispositivo que as atrelava à alíquota praticada no regime previdenciário das Forças Armadas.(…) III. RAZÕES DE DECIDIR 3 . A competência estatuída no art. 22, XXI, da Constituição Federal, consoante a reforma promovida pela EC 103/2019, outorga à União a prerrogativa de conceber normas gerais sobre inatividades e pensões dos militares estaduais. 4. A Lei Federal 13.954/2019, ao fixar alíquotas específicas para as contribuições previdenciárias dos militares estaduais, extrapolou o escopo das normas gerais, invadindo a competência estadual para legislar sobre aspecto pontuais, conforme decisão proferida no RE 1.338.750-RG. 5 . A declaração de inconstitucionalidade do art. 24-C do Decreto-Lei 667/1969, incluído no diploma por obra da Lei Federal 13.954/2019, resultou na repristinação da alíquota de contribuição prevista na legislação estadual anterior, sem resultar em qualquer violação ao princípio da simetria. 6. O primado do equilíbrio financeiro e atuarial não autoriza o Poder Judiciário a arbitrar alíquotas tributárias tendentes à solvibilidade, sob pena de atuar como legislador, em função que lhe é estranha. IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Pedido julgado improcedente. Tese de julgamento: A repristinação de alíquotas previstas em legislação subnacional atinente ao regime previdenciário de militares estaduais, por força do julgamento do RE 1.338.750-RG, não viola a Constituição. " STF - ADPF: 00000000000000001184 MG - MINAS GERAIS, Relator.: Min . ALEXANDRE DE MORAES, Data de Julgamento: 17/03/2025, Tribunal Pleno, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 20-03-2025 PUBLIC 21-03-2025) (g.n.).
Diante desse quadro, tem-se por assentado, em caráter vinculante, que a Lei Federal n.º 13.954/2019, no ponto em que fixou alíquotas de contribuição previdenciária para os militares estaduais inativos e pensionistas, no art. 24-C do Decreto-Lei n.º 667/1969, é inconstitucional, cabendo aos Estados o exercício dessa competência legislativa.
Superada essa questão, passo à análise da validade da norma estadual que efetivamente disciplinou a matéria no âmbito local, não havendo que se cogitar de repristinação de alíquota anterior.
III. DA CONSTITUCIONALIDADE DA LEI ESTADUAL N.º 14.265/2020
Reconhecida a inconstitucionalidade da norma federal quanto à fixação de alíquotas, impõe-se examinar a validade da Lei Estadual n. 14.265/2020, que criou o Sistema de Proteção Social dos Policiais Militares e Bombeiros Militares do Estado da Bahia (SPSM) e fixou, em seu art. 11, a alíquota de contribuição de 9,5% sobre a totalidade da remuneração dos militares ativos, inativos e pensionistas, com previsão de majoração para 10,5% a partir de 1.º de janeiro de 2021.
Essa análise se desdobra em três vertentes: (a) a constitucionalidade material da norma; (b) a alegação de inconstitucionalidade formal por vício no processo legislativo; e (c) a tese de inconstitucionalidade por arrastamento.
III.a. Constitucionalidade material
No tocante ao aspecto material, a Lei Estadual n.º 14.265/2020 foi editada no exercício da competência legislativa que a Constituição Federal reserva aos Estados para disciplinar o regime de proteção social de seus militares.
Os arts. 42, § 1.º, e 142, § 3.º, X, da Constituição Federal, cujas disposições, por remissão expressa do constituinte, aplicam-se aos militares estaduais, remetem à legislação específica a disciplina das condições de transferência para a inatividade, dos direitos e deveres dos militares e das demais regras atinentes à sua proteção social. De igual modo, o art. 149, § 1.º, da CF/1988 autoriza os Estados a instituir contribuição para custeio de regime próprio de previdência, cobrada de seus servidores ativos, inativos e pensionistas.
Essa competência, já reconhecida pelo STF como subsistente mesmo após a EC n.º 103/2019, habilita o legislador estadual a definir, com plena autonomia, as alíquotas e a base de cálculo da contribuição previdenciária de seus militares, desde que observados os limites constitucionais gerais, notadamente os princípios da legalidade, da anterioridade e da vedação ao confisco. A este respeito:
"CONSTITUCIONAL E PREVIDENCIÁRIO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PARA FIXAÇÃO DE ALÍQUOTAS DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA DOS MILITARES ESTADUAIS. INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL DA LEI FEDERAL Nº 13.954/2019 . MODULAÇÃO DOS EFEITOS PELO STF. APLICAÇÃO SUPLETIVA DE LEGISLAÇÃO ESTADUAL. 1. A competência privativa da União para a edição de normas gerais sobre inatividades e pensões das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares (artigo 22, XXI, da Constituição, na redação da Emenda Constitucional 103/2019) não exclui a competência legislativa dos Estados para a fixação das alíquotas da contribuição previdenciária incidente sobre os proventos de seus próprios militares inativos e pensionistas, tendo a Lei Federal 13 .954/2019, no ponto, incorrido em inconstitucionalidade (Tema 1.177-RG). 2. Em respeito à modulação dos efeitos decidida pelo STF nos embargos de declaração do Recurso Extraordinário nº 1 .338.750/SC, a decisão reclamada determinou a inaplicabilidade da referida lei federal apenas a partir de 1º de janeiro de 2023, preservando, até essa data, os recolhimentos efetuados nos moldes da Lei nº 13.954/2019, em conformidade com o entendimento fixado pelo STF. 3 . A inexistência de legislação estadual específica sobre a contribuição previdenciária dos militares não impede a aplicação do regime anterior previsto em lei estadual, em observância à competência legislativa dos Estados. 4. Agravo a que se nega provimento." (STF - Rcl: 71489 SP - SÃO PAULO, Relator.: Min . FLÁVIO DINO, Data de Julgamento: 24/02/2025, Primeira Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 27-02-2025 PUBLIC 28-02-2025).(g.n.).
No caso do Estado da Bahia, o legislador estadual atuou dentro desses parâmetros ao editar a Lei n.º 14.265/2020, publicada em 27 de maio de 2020, estabelecendo de forma expressa e autônoma as alíquotas de contribuição para o SPSM, criando um arcabouço normativo próprio que não depende, para sua validade, da Lei Federal n.º 13.954/2019.
A circunstância de as alíquotas fixadas pela lei estadual coincidirem com aquelas previstas na norma federal não contamina a validade da norma estadual, uma vez que a identidade de percentuais não implica identidade de fundamentos de validade.
Com efeito, na Bahia, o Poder Legislativo Estadual exerceu sua competência constitucional ao editar a Lei Estadual n. 14.265/2020, que instituiu o SPSM, fixando, em seu art. 11, a alíquota de 9,5% (e 10,5% a partir de 2021) e determinando a incidência sobre a totalidade da remuneração, chancelando, no âmbito da sua autonomia, os parâmetros de custeio do sistema, de forma que a cobrança no Estado da Bahia não repousa sobre a norma federal inconstitucional, mas sobre lei estadual válida e eficaz, perfeitamente adequada ao comando do Tema 1.177.
A esse propósito, como assentou o Ministério Público em seu parecer (ID. 57723757), a "desconfiguração da incursão da União na esfera de atribuições dos Estados" decorre, precisamente, do fato de o próprio Poder Legislativo do Estado da Bahia ter legislado sobre o regime de previdência dos militares estaduais, no exercício de competência que lhe é inerente.
III.b. Alegação de inconstitucionalidade formal
A Escola de Gestão Pública da Bahia, na condição de amicus curiae, sustentou a inconstitucionalidade formal da Lei Estadual n.º 14.265/2020, ao argumento de que o projeto de lei teria tramitado em regime de urgência com inobservância do processo legislativo estadual, na medida em que as proposições urgentes não comportam adiamento de discussão e votação pelas Comissões de Constituição e Justiça e de Finanças.
A jurisprudência do STF é consolidada no sentido de que o Poder Judiciário não pode exercer controle jurisdicional sobre o cumprimento de normas regimentais internas das Casas Legislativas, sob pena de ofensa ao princípio da separação dos poderes assentado no art. 2.º da CF/1988.
O controle jurisdicional do processo legislativo limita-se à observância das normas constitucionais, não se estendendo às disposições regimentais, que configuram matéria interna corporis, sendo vedado o seu controle jurisdicional, como assentado no Tema 1.120/STF: "Em respeito ao princípio da separação dos poderes, previsto no art. 2º da Constituição Federal, quando não caracterizado o desrespeito às normas constitucionais, é defeso ao Poder Judiciário exercer o controle jurisdicional em relação à interpretação do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de matéria interna corporis."
III.c. Alegação de inconstitucionalidade por arrastamento
A mesma amicus curiae sustentou, ainda, que a declaração de inconstitucionalidade da Lei Federal n.º 13.954/2019 pelo STF deveria conduzir à invalidação da lei estadual pelo fenômeno da inconstitucionalidade por arrastamento ou inconstitucionalidade por consequência ou por atração.
A inconstitucionalidade por arrastamento, tal como desenvolvida pela jurisprudência do STF, pressupõe uma relação de dependência normativa entre o dispositivo declarado inconstitucional e aquele que se pretende atingir, de modo que a invalidação do primeiro implique, necessariamente, a impossibilidade de subsistência autônoma do segundo. Essa relação de dependência pode ser de natureza lógica, quando o dispositivo dependente perde sentido sem o principal, ou funcional, nos casos em que a aplicação do dispositivo dependente é inviabilizada pela supressão do dispositivo declarado inconstitucional.
Nenhuma dessas hipóteses se verifica no caso concreto. A Lei Estadual n.º 14.265/2020 possui fundamento de validade autônomo, fundado na competência legislativa estadual para disciplinar o regime previdenciário de seus militares, sendo plenamente apta a subsistir independentemente da norma federal, porquanto dela não deriva e a ela não se vincula.
É de se notar, inclusive, que a procedência da tese do arrastamento conduziria a um paradoxo lógico insuperável, haja vista que o STF declarou a inconstitucionalidade da lei federal justamente porque a matéria relativa à fixação de alíquotas é de competência dos Estados. Seria contraditório, portanto, invalidar a lei estadual que exerceu a competência que a própria Corte Suprema reconheceu como exclusivamente estadual. Em outras palavras, a razão mesma pela qual a norma federal é inconstitucional constitui, simultaneamente, o fundamento de validade da norma estadual.
Não há falar, portanto, em inconstitucionalidade, formal ou material, da Lei Estadual n.º 14.265/2020, editada no legítimo exercício da competência legislativa estadual, não padecendo de vício de arrastamento em relação à Lei Federal n.º 13.954/2019.
IV. DA LEGITIMIDADE DOS DESCONTOS NO PERÍODO TRANSITÓRIO
A questão da legitimidade dos descontos realizados com fundamento na Lei Federal n.º 13.954/2019, no interregno entre a sua entrada em vigor (março de 2020) e a edição da Lei Estadual n.º 14.265/2020 (maio de 2020), exige tratamento diferenciado à luz da modulação de efeitos operada pelo STF.
O suscitante sustentou que os militares estaduais não poderiam permanecer sem qualquer regramento previdenciário entre a vigência da lei federal e a edição da lei estadual, e que a recusa em aplicar a norma federal acarretaria vácuo normativo. Essa preocupação, embora legítima do ponto de vista da gestão administrativa, foi definitivamente equacionada pelo STF por via da modulação temporal dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade.
O Plenário do STF, ao julgar os embargos de declaração no RE n.º 1.338.750/SC, acolheu parcialmente os embargos para modular os efeitos da decisão, preservando a validade dos recolhimentos da contribuição efetuados nos moldes da Lei Federal n.º 13.954/2019 até 1.º de janeiro de 2023. Essa modulação, fundada no princípio da segurança jurídica e na necessidade de preservação das relações jurídicas consolidadas, produz efeito vinculante e abrange todos os entes federados.
No caso específico da Bahia, a questão do período transitório possui contornos ainda mais singulares, porquanto a Lei Estadual n.º 14.265/2020, publicada em 27 de maio de 2020, foi editada pouco mais de dois meses após o início da vigência efetiva dos descontos com base na lei federal (março de 2020). Assim, no período de março a maio de 2020, os descontos encontram respaldo na modulação de efeitos do STF; a partir da vigência da lei estadual, o fundamento normativo autônomo já se encontrava plenamente vigente.
V. DA INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO-TRIBUTÁRIO
Os militares impetrantes sustentam, em essência, que a nova disciplina legislativa violou o seu direito adquirido a contribuir exclusivamente sobre o montante que excede o teto do RGPS, uma vez que, sob o regime anterior, os inativos cujos proventos não ultrapassaram aquele teto estavam dispensados de contribuição.
O cerne da irresignação repousa na suposta obrigatoriedade de aplicação do art. 40, § 18, da Constituição Federal, que garante aos servidores civis uma faixa de isenção sobre a contribuição previdenciária até o teto do RGPS. Ocorre que o regime jurídico dos militares é ontologicamente distinto do regime dos servidores civis, e o constituinte derivado, ao reformar o texto constitucional, promoveu uma separação topográfica e jurídica rigorosa entre as categorias: enquanto os servidores civis estão submetidos ao Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), os militares integram um Sistema de Proteção Social.
A ausência de remissão, nos arts. 42 e 142 da CF, às garantias de isenção previstas no art. 40, configura o que a doutrina denomina "silêncio eloquente". Significa dizer que, ao não estender expressamente tais benefícios aos militares, o constituinte optou por permitir que o legislador infraconstitucional estabelecesse regras de custeio próprias, condizentes com as peculiaridades da carreira militar.
Tal entendimento foi cristalizado pelo STF no Tema 160 da Repercussão Geral: "É constitucional a cobrança de contribuições sobre os proventos dos militares inativos [...] por serem titulares de regimes jurídicos distintos dos servidores públicos civis e porque a eles não se estende a interpretação integrativa dos textos dos artigos 40, §§ 8º e 12, e artigo 195, II, da Constituição".
De outro lado, a consolidada jurisprudência do STF acerca da inexistência de direito adquirido a regime jurídico-tributário, firmada no Tema 24 da Repercussão Geral (RE n.º 563.708/MS, Rel. Min. Cármen Lúcia), orienta que "não há direito adquirido a regime jurídico", inclusive no que toca à composição da remuneração e aos critérios de incidência tributária.
A pretensão dos impetrantes, portanto, esbarra em duplo óbice constitucional: de um lado, a inaplicabilidade do § 18 do art. 40 da CF/1988 aos militares, dada a autonomia constitucional de seu regime; de outro, a inexistência de direito adquirido a regime jurídico-tributário, que impede a cristalização de parâmetros de custeio superados pela legislação superveniente.
VI. DA INOCORRÊNCIA DE CONFISCO E DA COMPATIBILIDADE COM O PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE
Os militares impetrantes sustentam, ainda, que a incidência da contribuição previdenciária sobre a integralidade dos proventos configura confisco vedado pelo art. 150, IV, da CF/1988, além de ofensa ao princípio da irredutibilidade de vencimentos previsto no art. 37, XV, da CF/1988.
A vedação constitucional de utilização de tributo com efeito de confisco constitui cláusula aberta, cujo conteúdo se define à luz dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, exigindo demonstração de que a carga tributária é tão excessiva que compromete substancialmente o patrimônio ou a capacidade econômica do contribuinte.
As alíquotas fixadas pela Lei Estadual n. 14.265/2020 - de 9,5% em 2020 e 10,5% a partir de 2021 - situam-se dentro dos parâmetros praticados pelo sistema previdenciário nacional e são, inclusive, inferiores à alíquota de 14% aplicável aos servidores públicos estaduais em geral, conforme consignado nos próprios autos. A fixação de alíquota nesse patamar não configura, por si só, tributação com efeito confiscatório, sobretudo quando se considera que a contribuição previdenciária constitui instrumento de custeio de sistema protetivo que reverte em benefício do próprio contribuinte, sob a forma de proventos de inatividade e pensão.
Ademais, a contribuição previdenciária insere-se na lógica do regime contributivo-solidário que informa a seguridade social brasileira, de acordo com o art. 195, caput, da CF/1988, não se limitando à correlação individual entre contribuição e benefício. Essa característica afasta, por definição, a alegação de desproporcionalidade entre contribuição e contraprestação.
Quanto ao princípio da irredutibilidade de vencimentos, a jurisprudência do STF é firme no sentido de que essa garantia protege contra a redução nominal da remuneração bruta, mas não impede a incidência de tributos ou contribuições legalmente instituídos de forma que redução da remuneração líquida decorrente da incidência de tributo legal e constitucionalmente válido não configura violação à irredutibilidade, sob pena de se conferir ao servidor público imunidade tributária absoluta, o que não encontra amparo em nenhum dispositivo constitucional. Nesse sentido:
"TRIBUTÁRIO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. MAJORAÇÃO DA ALÍQUOTA DA CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO ESTADO DE PERNAMBUCO. CONSTITUCIONALIDADE . ACÓRDÃO RECORRIDO EM CONSONÂNCIA COM A TESE FIXADA PELO STF, SOB O REGIME DA REPERCUSSÃO GERAL, NO ARE 875.958/GO. RECURSO ORDINÁRIO IMPROVIDO. I . Recurso Ordinário interposto contra acórdão publicado na vigência do CPC/73. II. Na origem, trata-se de Mandado de Segurança coletivo, no qual a entidade sindical impetrante postulou o afastamento da majoração da alíquota da contribuição previdenciária dos servidores públicos do Estado de Pernambuco por ela substituídos, de 10% para 13,5%, na forma do art. 71 da Lei Complementar estadual 28/2000, por suposta violação aos princípios constitucionais do equilíbrio da relação custo/benefício (art . 195, § 5º, da Constituição Federal), da proibição de tributo com efeito confiscatório (art. 150, IV, da Constituição Federal), do equilíbrio financeiro e atuarial (art. 40 da Constituição Federal) e da irredutibilidade de vencimentos (art. 37, XV, da Constituição Federal). (...) VI. O parecer ministerial, ao se manifestar pelo improvimento do recurso, asseverou que "os Estados estão autorizados a instituírem contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio do regime previdenciário (art . 149, § 1º, primeira parte, da Constituição), observados critérios de equilíbrio financeiro e atuarial (art. 40, caput, da Constituição) e de correlação entre custo e benefício ( 195, § 5º, da Constituição), com alíquota não inferior àquela estabelecida no plano federal (art. 149, § 1º, parte final, da Constituição). Uma vez respeitados os limites formais e materiais do poder de tributar, em conformidade com padrões de razoabilidade e moderação, como no caso da lei complementar estadual que majora a alíquota da contribuição previdenciária de 10% para 13,5%, não há como cogitar em ofensa às garantias de irredutibilidade de vencimentos (art . 37, XV, da Constituição) ou de vedação ao confisco (art. 150, IV, da Constituição)". VII. Recurso Ordinário improvido." (STJ - RMS: 41712 PE 2013/0084176-1, Relator.: Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, Data de Julgamento: 22/03/2022, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 28/03/2022)
VII. TESE VINCULANTE - TEMA 15
Diante de todo o exposto, conclui-se que: (i) a Lei Federal n.º 13.954/2019 é inconstitucional, no ponto que fixou aliquotas de descontos previdenciários para os militares dos Estados, conforme decidido pelo STF no Tema 1.177; (ii) a Lei Estadual n.º 14.265/2020 é constitucional, mesmo recepcionados índices da da lei federal, por ter sido editada no legítimo exercício da competência legislativa estadual; (iii) os descontos realizados com base na lei federal estão preservados até 1.º de janeiro de 2023, nos termos da modulação de efeitos operada pelo STF; (iv) não há direito adquirido a regime jurídico-tributário anterior; e (v) as alíquotas fixadas pela lei estadual não configuram confisco nem violam o princípio da irredutibilidade. A parcial procedência decorre do reconhecimento da inconstitucionalidade da norma federal, nos exatos termos do precedente vinculante do STF, conjugado com a declaração de validade da norma estadual que disciplinou a matéria.”
Dito isso, restou consolidada a tese vinculante para o Tema n.º 15 do TJBA nos seguintes termos:
"É constitucional e legítima a incidência da contribuição previdenciária sobre a totalidade da remuneração, proventos de inatividade e pensões dos policiais e bombeiros militares do Estado da Bahia, nos termos da Lei Estadual n.14.265/2020, editada no exercício da competência legislativa estadual reconhecida pelo STF (Tema 1.177), não sendo aplicável regra de não incidência do art. 40, §18, da Constituição Federal, restrita aos servidores civis, por se tratarem de regimes jurídicos distintos (Tema 160/STF), inexistindo direito adquirido a regime jurídico-tributário anterior. Os recolhimentos efetuados com base na Lei Federal n.13.954/2019, inconstitucional no ponto em que fixou alíquotas para militares estaduais, estão preservados até 1.º de janeiro de 2023, nos termos da modulação de efeitos do Tema 1.177 da Repercussão Geral do STF."
VIII. DA FUNDAMENTAÇÃO PARA SOLUÇÃO DO CASO CONCRETO – JULGAMENTO DO MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8011399-74.2020.8.05.0000 (PROCESSO-PILOTO) QUE ORIGINOU O INCIDENTE.
Conforme preceitua o parágrafo único do art. 978 do Código de Processo Civil, bem como em observância ao quanto estabelecido no inciso VII do art. 222 do Regimento Interno do Estado da Bahia, a fundamentação para o caso já explicitada no acórdão que julgar o incidente como elemento essencial, no qual se procedeu à análise e enfrentamento direto dos pedidos formulados no Mandado de Segurança n. 8011399-74.2020.8.05.0000 impetrado por MARCOS LEAL MACIEL e PEDRO ALMEIDA SANTOS CONCEIÇÃO em face de ato atribuído ao GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA e ao SECRETÁRIO DE ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA, com vistas à declaração de inconstitucionalidade incidental do art. 24-C do Decreto-Lei n. 667/1969, com a redação dada pela Lei Federal n. 13.954/2019, bem como dos arts. 14, 22 e 22-A da Instrução Normativa n. 05/2020 da Secretaria de Previdência do Ministério da Economia, com a consequente suspensão dos descontos da contribuição previdenciária sobre a totalidade de seus proventos de inatividade.
A controvérsia jurídica subjacente ao writ, exaurientemente debatida no bojo daquele incidente, orientou o deslinde do presente feito, com base nos seguintes eixos fundamentais:
i. Da constitucionalidade e competência legislativa
Embora o Supremo Tribunal Federal, no Tema 1.177 da Repercussão Geral, tenha reconhecido a inconstitucionalidade da fixação de alíquotas previdenciárias de militares estaduais por lei federal, o Estado da Bahia, no pleno exercício de sua autonomia legislativa, editou a Lei Estadual nº 14.265/2020 que instituiu o Sistema de Proteção Social dos Policiais Militares e Bombeiros Militares do Estado da Bahia e fixou, de forma autônoma, as alíquotas de contribuição (9,5% em 2020 e 10,5% a partir de 2021). Portanto, a cobrança atualmente perpetrada pelo Estado não repousa em norma federal inconstitucional, mas em diploma estadual hígido, editado em conformidade com o precedente do STF.
ii. Da modulação de efeitos Quanto aos descontos efetuados no período de transição entre a vigência da Lei nº 13.954/2019 e a entrada em vigor da Lei Estadual nº 14.265/2020, aplica-se a modulação de efeitos definida pelo STF no julgamento do Tema 1.177 que preserva a higidez dos recolhimentos efetuados nos moldes inaugurados pela lei federal até 1º de janeiro de 2023. Logo, inexiste direito à repetição ou à desconstituição desses descontos, ante a chancela conferida pelo STF à segurança jurídica do sistema.
iii. Do afastamento do direito adquirido e da irredutibilidade Conforme assentado, não há direito adquirido a regime jurídico-tributário, de forma que a regra do art. 40, § 18, da CF/1988 que prevê a isenção até o teto do RGPS é inaplicável aos militares, cuja carreira possui regime jurídico constitucionalmente distinto.
O princípio da irredutibilidade de vencimentos protege a nominalidade da verba bruta, não sendo óbice à incidência de exações tributárias legais. Assim, a incidência da contribuição sobre a integralidade dos proventos não configura confisco, mas medida de equilíbrio atuarial do regime de proteção social dos militares.
Isso posto, assentadas as premissas jurídicas no bojo do Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas, Tema n. 15 do TJBA, cumpre, por força do art. 978, parágrafo único, do Código de Processo Civil e, em consonância com a tese fixada, na esteira do parecer ministerial (ID 10695982), VOTO no sentido de DENEGAR A SEGURANÇA pleiteada no Mandado de Segurança n. 8011399-74.2020.8.05.0000, julgando improcedentes os pedidos formulados por MARCOS LEAL MACIEL e PEDRO ALMEIDA SANTOS CONCEIÇÃO, nos termos da fundamentação supra.
Sem condenação em honorários advocatícios, a teor do art. 25 da Lei n. 12.016/2009, e das Súmulas n. 512/STF e n. 105/STJ.
Sala das Sessões,
Des. Raimundo Nonato Borges Braga
Relator
R11