PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO TRIBUTÁRIO. LICENÇA AMBIENTAL E ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO CONDICIONADO AO PAGAMENTO DE CRÉDITOS TRIBUTÁRIOS. UTILIZAÇÃO DE EXPEDIENTES ADMINISTRATIVOS COERCITIVOS PARA A COBRANÇA INDIRETA DE TRIBUTOS. MEDIDAS ABUSIVAS, RESTRITIVAS E LIMITADORAS DO LIVRE EXERCÍCIO DA ATIVIDADE ECONÔMICA. JURISPRUDÊNCIA CONSOLIDADA DO STF E DESTE TJBA. CABIMENTO DO MANDADO DE SEGURANÇA. QUESTÃO NÃO APRECIADA PELO JUÍZO DE ORIGEM. IMPOSSIBILIDADE DESTE TRIBUNAL APRECIAR A QUESTÃO SOB PENA DE SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA. AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos os autos do agravo de instrumento nº 8005073-93.2023.8.05.0000, oriundo da comarca de Camaçari, em que figuram, como agravante, Município de Camaçari, e, como agravada, RBLOG Logística EIRELI.

A C O R D A M os Senhores Desembargadores da turma julgadora da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, por unanimidade, em CONHECER do agravo de instrumento e, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, pelas razões contidas no voto condutor.

Sala de Sessões, _____ de __________________ de 2023.

Presidente

Desa. Pilar Célia Tobio de Claro

Relatora

Procurador(a) de Justiça

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PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL

NEGAR-LHE PROVIMENTO-UNÂNIME

Salvador, 26 de Fevereiro de 2024.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Trata-se de agravo de instrumento interposto pelo Município de Camaçari contra decisão proferida pelo juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da comarca de Camaçari que, nos autos do mandado de segurança nº 8019789-42.2022.8.05.0039, impetrado por RBLOG Logística EIRELI contra ato coator do Secretário Municipal de Desenvolvimento Urbano do Município de Camaçari e do Secretário Municipal de Fazenda Pública do Município de Camaçari, deferiu o pleito liminar nos seguintes termos (Id. 349371887 – PJe 1º grau):

“Desta forma, resultou demonstrado de que a exigência das autoridades municipais impetradas apresenta-se manifestamente ilegal, sem qualquer previsão legal neste sentido, haja vista que a eventual existência de débitos tributários da impetrante junto a Fazenda Pública Municipal de Camaçari deve ser objeto de Ação própria na forma da lei, razão pela qual, presentes os requisitos de lei para CONCESSÃO DA MEDIDA LIMINAR requerida pela impetrante para que as autoridades municipais impetradas procedam a apreciação dos pedidos articulados pela impetrante na esfera administrativa, para fins de obtenção de Licença Ambiental Simplificada, com a exclusão da exigência da apresentação da Certidão Negativa de Débitos, no prazo máximo de dez dias, sob pena de multa diária à ser revertida em favor da própria impetrante, através de bloqueio das contas bancárias das autoridades municipais impetradas, referente ao Processo Administrativo nº 02993.22.09.461.2021”

Em decisão de acolhimento dos embargos de declaração opostos pela impetrante/agravado, o juízo de primeiro grau complementou a decisão embargada (Id. 358684294 – PJe 1º grau):

“Após apreciação das razões do Recurso retro, presentes os requisitos de lei, complemento a decisão embargada para que a autoridade fiscal impetrada, aprecie os requerimentos administrativos protocolados pela contribuinte RBLOG LOGISTICA, tratando-se de documentação essencial e imprescindível para o regular funcionamento da impetrante no exercício de sua atividade empresarial, no que se refere a expedição de Licenças Ambientais e Alvarás necessários para o funcionamento desta, sem a exigência da apresentação de Certidão Negativa de Débito, no prazo máximo de 10 (dez) dias, sob pena de multa diária de cinco mil reais, até o limite de duzentos mil reais a ser revertida a favor da própria impetrante através de bloqueios na contas bancárias do autoridade municipal impetrada”.

No agravo (Id. 40489123), aduziu-se, em síntese:

(i) que, na origem, “Trata-se de mandado de segurança impetrado por RBlog em face do Secretário da Fazenda Municipal de Camaçari, requerendo, em sede de liminar, para o fim de que os Impetrados, ou seus subordinados hierárquicos, em razão da manifesta inconstitucionalidade da norma prevista no art. 158, inciso II, da Lei Municipal nº 1.120/2010, se abstenham de exigir comprovante de quitação de débitos tributários municipais, ou certidões negativas / positiva com efeitos de negativa para: I) LIBERAÇÃO DA Licença Ambiental, requerida em Processo na SEDUR sob o nº 02993.22.09.461.2021, caso a existência de débitos tributários seja o único óbice; ii) seja processado seu pedido de Alvará de Funcionamento definitivo, bem como demais Licenças e Alvarás necessários para o funcionamento e exercício da atividade da Impetrante”;

(ii) que a impetração do mandado de segurança não se mostra devida porque utiliza como fundamento a inconstitucionalidade o art. 158, inciso II, da Lei Municipal nº 1.120/2010 e, conforme a Súmula 266, do STF, não é cabível mandado de segurança contra lei em tese;

(iii) que “para a concessão da medida liminar em sede de mandado de segurança, o art. 7º, inciso III, da Lei n. 12.016/08 exige a presença de dois requisitos: o fundamento jurídico relevante (fumaça do bom direito) e o perigo da ineficácia da medida (perigo na demora) acaso seja postergada para a fase do julgamento final do MS”, contudo “Não se verifica, no caso em análise, a presença de tais requisitos, o que obsta a concessão da tutela concedida na decisão recorrida, na medida em que o impetrante deixou de demonstrar a efetiva violação ou ameaça de violação a direito líquido e certo”;

(iv) que “na hipótese dos autos, não houve qualquer ato ilegal ou abusivo por parte das autoridades reputadas coatoras, a autorizar a impetração do presente writ. Isso porque, um dos pré-requisitos legais para a concessão da licença pretendida é, justamente, a apresentação do comprovante de pagamento do documento de arrecadação municipal, o que significa que, uma vez não apresentado o referido documento, o solicitante não terá preenchido os requisitos necessários, conforme previsão do artigo 17, Inciso II da Lei 339/1995 e art. 158 da Lai n. 1120/2012”;

(v) que “o que o servidor vinculado a este Município, ao solicitar a Certidão Negativa de Débito perante a SEFAZ, nada mais fez que seguir o procedimento legal, de modo que não há que se falar em qualquer ilegalidade *muito menos abuso de poder) apta a ser afastada por Mando de Segurança, inexistindo, portanto, razões para o deferimento da liminar pleiteada na origem”;

(vi) que a servidora pública da SEDUR apenas realizou requerimento de documento exigido por lei, sem qualquer decisão ou ordem emanada das autoridades reputadas coatoras, de modo que não há qualquer ato coator a ser impugnado no mandado de segurança;

Requereu a atribuição de efeito suspensivo ao recurso e, ao final, que seja conhecido e provido o agravo de instrumento para revogar a decisão agravada.

Em decisão de Id. 40638460, entendi por bem indeferir o efeito suspensivo.

Certificado ao Id. 43586444 que, apesar de devidamente intimado, a parte agravada não apresentou contrarrazões recursais no prazo legal.

Remetidos os autos à douta Procuradoria de Justiça, esta emitiu parecer de Id. 47954377, informando a ausência de interesse ministerial de intervir no feito.

É o que me cumpre relatar. Inclua-se em pauta para julgamento colegiado.

Salvador, _____ de __________________ de 2023.

Desa. Pilar Célia Tobio de Claro

Relatora

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TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

O recurso de agravo de instrumento é cabível, a agravante possui legitimidade e interesse recursal, e não há fato aparente impeditivo ou extintivo do direito de recorrer; além de se constatar a isenção no recolhimento do preparo em favor da Fazenda Pública Municipal, a tempestividade e a regularidade formal da insurgência. Assim, presentes os requisitos extrínsecos e intrínsecos de admissibilidade, conheço do recurso interposto.

No mérito, verifica-se que a controvérsia jurídica gravita em torno da possibilidade de se deferir tutela provisória em favor da empresa impetrante para determinar que o Município de Camaçari se abstenha de exigir certidão de quitação de débitos tributários para a emissão de Licença Ambiental e outros Alvarás necessários ao desempenho da atividade empresarial. Após apreciar detidamente os autos, entendo que o caso é de negar provimento ao agravo de instrumento, mantendo a decisão agravada que deferiu o pleito liminar. Explica-se.

Em sua petição inicial, relata a parte impetrante que, após solicitar a emissão da Licença Ambiental Simplificada (LAS) perante a SEDUR (Processo Administrativo nº 02993.22.09.461.2021), foi-lhe requerido por esta Secretaria a emissão de Certidão Negativa de Débito, atualizada junto a SEFAZ, tendo colacionado print da solicitação no bojo da exordial, cujo teor replica-se a seguir (Id. 338531074 – PJe 1º grau):

“No cumprimento das atribuições desta Assessoria Técnica ASTEC/SEDUR, com a finalidade de dar continuidade a análise do Processo de LICENÇA AMBIENTAL SIMPLIFICADA (LAS), solicito:

1. Certidão Negativa de Débito, atualizada junto a SEFAZ.

Salientamos que sejam enviados os documentos comprobatórios no prazo máximo de 60 dias, sob pena de arquivamento dos autos, conforme Portaria 33/2017”.

Ressalte-se, por oportuno, que a municipalidade não refuta o aludido requerimento formulado por servidora vinculada à SEDUR em suas razões recursais ou nas informações prestadas perante o juízo de primeiro grau. Em verdade, a confirma e defende sua regularidade, diante do quanto disposto no art. 158, inciso II, da Lei Municipal nº 1.120/2012, in verbis (Id. 40489131):

“Art. 158. Para a obtenção de alvará de funcionamento de estabelecimento de qualquer natureza, o interessado deve formular o pedido através de requerimento, instruindo-o com a documentação seguinte:

(…)

II - certidão negativa de débitos, atualizada, referente ao IPTU”.

Portanto, verifica-se ser incontroverso que, para emissão da aludida licença, a municipalidade condicionou o envio de certidão de quitação dos débitos de natureza tributária atrelada ao IPTU.

Ocorre que, tal postura encontra-se em dissonância com o entendimento adotado no âmbito do STF sobre a ilegitimidade da adoção de medidas abusivas restritivas e limitadoras do livre exercício da atividade econômica, tal como a utilização de expedientes administrativos coercitivos para a cobrança indireta de tributos, dentre os quais certamente se inclui condicionar a expedição de alvará de licença ambiental ao pagamento de créditos tributários. Até mesmo porque a municipalidade possui à sua disposição várias formas de haver seu crédito satisfeito, em especial o mecanismo da execução fiscal, típico instrumento judicial destinado a tal fim.

A propósito, a jurisprudência há muito sedimentada pelo STF, por diversas vezes sumulada e também objeto de tese de repercussão geral:

“É inadmissível a interdição de estabelecimento como meio coercitivo para cobrança de tributo”. (Súmula 70, aprovada em 13/12/1963)

“É inadmissível a apreensão de mercadorias como meio coercitivo para pagamento de tributos”. (Súmula 323, aprovada em 13/12/1963)

“Não é lícito à autoridade proibir que o contribuinte em débito adquira estampilhas, despache mercadorias nas alfândegas e exerça suas atividades profissionais”.(Súmula 547, aprovada em 03/12/1969)

“É inconstitucional o uso de meio indireto coercitivo para pagamento de tributo – ‘sanção política’ –, tal qual ocorre com a exigência, pela Administração Tributária, de fiança, garantia real ou fidejussória como condição para impressão de notas fiscais de contribuintes com débitos tributários”. (Tese jurídica fixada pelo STF no julgamento do RE 565.048, sob o rito da repercussão geral)

Segundo o Min. Marco Aurélio, relator do mencionado RE 565.048, julgado sob a sistemática da repercussão geral, a adoção de sanções políticas como modalidade indireta de cobrança de tributo constituem “práticas sancionatórias, limitadoras, em excesso, das atividades econômicas e profissionais dos contribuintes, desafiadoras de liberdades fundamentais consagradas na Carta Maior, por meio das quais o Estado se afasta do meio legítimo estabelecido pela ordem jurídica para cobrar tributos – a ação de execução fiscal. (…) O Estado não pode privar o cidadão do meio idôneo, estabelecido no arcabouço jurídico e informado pelo princípio da ampla defesa – o executivo fiscal –, para utilizar mecanismos indiretos e mais opressivos de cobrança de tributos. Atuando dessa forma, acaba por desrespeitar o devido processo legal tanto na dimensão processual quanto na substancial. Olvida as regras adequadas e moderadas do jogo bem como impõe restrições carentes de razoabilidade aos direitos e liberdades dos contribuintes. Incorre em verdadeiro desvio de poder legislativo”.

Sobre a questão, cumpre-me trazer precedentes deste Tribunal de Justiça, inclusive de minha relatoria, em sentido análogo:

Agravo de Instrumento. Mandado de Segurança. O MM. Juiz de primeiro grau concedeu o pedido liminar pleiteado, determinando que o Superintendente da SUCOM - forneça o Alvará de Licença de obra de adequação do projeto de segurança contra incêndio e pânico do imóvel da Agravada, sem condicionar ao pagamento de eventuais débitos tributários, sob pena de incidência da multa diária de R$ 1.000,00 (um mil reais). Inicialmente, rejeitam-se as preliminares de intempestividade, ausência de interesse recursal e falta de dialeticidade. Mérito. O cerne da questão envolve a restrição administrativa ao direito de construir da Agravada, pelo óbice à emissão de licença/alvará pela SUCOM sem que haja quitação dos débitos tributários inscritos no Cadastro Informativo Municipal (CADIN). Há que se observar que a atuação administrativa, no exercício do poder de polícia, não pode significar afronta ao princípio da livre atividade econômica, constitucionalmente assegurado. Nesse cenário, resulta incabível o condicionamento da expedição de ato administrativo à quitação de débitos tributários junto ao Fisco Municipal. Tal medida restritiva, visa, a princípio, coagir o contribuinte, por via oblíqua, ao pagamento de tributos inadimplidos, prática esta repelida pela jurisprudência pátria, tendo em vista que a Fazenda Pública dispõe de instrumento apropriado para cobrança de seus créditos, qual seja, a Ação de Execução Fiscal. Súmulas 70, 323, 547, STJ. Precedentes do STF, STJ e do TJBA. Decisão agravada mantida. Agravo de Instrumento não provido. (Agravo de Instrumento nº 0022541-22.2017.8.05.0000; Órgão Julgador: Terceira Câmara Cível; Relator(a): JOSE CICERO LANDIN NETO; Publicado em: 06/11/2018)

AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONDICIONAMENTO DA EMISSÃO DE ALVARÁ DE FUNCIONAMENTO À QUITAÇÃO DE DÉBITOS. IMPOSSIBILIDADE DE SE CONDICIONAR O LIVRE EXERCÍCIO DA ATIVIDADE COMERCIAL AO PAGAMENTO DE DÉBITOS. PRECEDENTES DO STF. REFORMA DA DECISÃO. AGRAVO PARCIAMENTE PROVIDO. A conduta de condicionar o deferimento da emissão do Alvará de Funcionamento ao contribuinte que atende aos demais requisitos ao pagamento de débitos tributários é comum por parte do Fisco e é considerada ilegal por violar a Constituição Federal, por configurar "sanção política" e indevido cerceamento da livre atividade econômica, além de ferir os princípios da liberdade de iniciativa econômica e da livre concorrência, inseridos no artigo 170 da Carta Magna. Ademais, há outros meios de cobrança das dívidas fiscais, possuindo o estado todo o aparato para persecução de bens dos seus devedores. Por outro lado, em relação a concessão de alvarás futuros, inexiste o periculum in mora, requisito sine qua non para a antecipação dos efeitos da tutela. E mais, o referido pleito inespecífico resultaria para o fisco municipal numa determinação genérica de emissão de vindouros alvarás, de qualquer natureza, o que torna inviável tal pretensão. CONHECIDO E PARCIALMENTE PROVIDO. (Agravo de Instrumento nº 0025238-50.2016.8.05.0000; Órgão Julgador: Quarta Câmara Cível; Relator(a): ROBERTO MAYNARD FRANK; Publicado em: 07/06/2017)

APELAÇÃO CÍVEL. PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. EXIGÊNCIA DE PAGAMENTO DE TRIBUTOS COMO CONDIÇÃO PARA INSCRIÇÃO ESTADUAL DE FILIAL. SENTENÇA QUE DETERMINOU QUE O ESTADO SE ABSTENHA DE EXIGIR A QUITAÇÃO DE DÉBITOS TRIBUTÁRIOS PARA A REALIZAÇÃO DA INSCRIÇÃO ESTADUAL. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. A jurisprudência do STF considera ofensa indireta à Constituição a cobrança por formas oblíquas de débitos fiscais, ainda que a cobrança esteja prevista em normas infraconstitucionais, em virtude da existência de outros meios legítimos de cobrança de débitos; 2. Embora esteja a atuação da Administração Pública vinculada ao princípio da legalidade, deve ser afastada a aplicação do art. 2º, §9º do RICMS, na hipótese, pois não é possível ao Fisco praticar sanções políticas em prejuízo do legítimo desempenho das atividades profissionais da empresa contribuinte (no caso, exigir o pagamento de tributos para fins de inscrição estadual de filial). A matéria encontra-se deveras pacificada, conforme os enunciados nas Súmulas nº 70, nº 323 e nº 547 do Supremo Tribunal Federal; 3. Desnecessidade de remessa dos presentes autos ao Tribunal Pleno, pois, nos termos do parágrafo único do art. 949 do CPC, “os órgãos fracionários dos tribunais não submeterão ao plenário ou ao órgão especial a arguição de inconstitucionalidade quando já houver pronunciamento destes ou do plenário do Supremo Tribunal Federal sobre a questão”, salientando a existência das súmulas 70, 323 e 547 do STF, que tratam da matéria ora discutida; 4. Recurso conhecido e não provido. (Apelação Cível nº 0544246-84.2015.8.05.0001; Órgão Julgador: Primeira Câmara Cível; Relator(a): PILAR CÉLIA TOBIO DE CLARO; Julgamento em 05/03/2018).

Portanto, tenho como escorreita a decisão agravada, tendo em vista que se evidencia a probabilidade do direito alegado pelo impetrante de não ter as licenças e alvarás requeridos perante o Município de Camaçari condicionado ao pagamento dos débitos tributários, conforme acima demonstrado. Ao mesmo tempo, satisfeito o requisito de perigo na demora do provimento jurisdicional, na medida em que licenças e alvarás, tais como a Licença Ambiental Simplificada (LAS) e a Licença de Funcionamento, são essenciais para o exercício da atividade empresarial pelo particular.

Aduziu o recorrente que não seria cabível o mandado de segurança impetrado na origem por ter como fundamento a inconstitucionalidade de lei em tese, o que é vedado pela Súmula 266 do STF. Contudo, entendo que não se torna possível adentrar na análise do referido argumento, tendo em vista que não fora apreciado pelo juízo de primeiro grau. Assim sendo, não cabe ao tribunal decidir a questão em supressão de instância, sob pena de violação ilegítima ao princípio do juiz natural (art. 5º, incisos XXXVII e LIII, da CF/1988) e de obstar o acesso da parte a duas instâncias jurisdicionais distintas com possibilidade de reexame de fatos e provas, em patente infringência aos também constitucionais princípios do devido processo legal, do amplo direito de defesa e do duplo grau de jurisdição (art. 5º, incisos LIV e LV, da CF/1988).

Ademais, arguiu o agravante que não foram cumpridos os requisitos da probabilidade do direito porque não há efetivamente ato coator a ser combatido. Afinal, no seu entendimento, apenas houve um requerimento de documento comprobatório exigido por lei e não decisão administrativa definitiva denegando a Licença Ambiental Simplificada. Contudo, este argumento não merece prosperar.

Isso porque, além de ser plenamente possível a impetração de mandado de segurança preventivo, a solicitação encaminhada pela SEDUR anteriormente exposta neste voto, expressamente antecipou que o não encaminhamento do documento solicitado implicaria no arquivamento do processo administrativo. Por fim, o próprio impetrado/agravante compareceu aos autos para obstar ao mandado de segurança, tecendo defesa a respeito da regularidade do procedimento adotado pela Secretaria Municipal por estar em conformidade com a prescrição legal, de modo que se corrobora a existência do obstáculo ilegal imposto pela municipalidade à obtenção das licenças e alvarás almejados pela impetrante.

Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER do agravo de instrumento e, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, nos termos da fundamentação supra.

Salvador, _____ de __________________ de 2023.

Desa. Pilar Célia Tobio de Claro

Relatora

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