PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. NÃO CONHECIMENTO PELO ÓRGÃO ESPECIAL. REGULAR PROSSEGUIMENTO DO JULGAMENTO DO RECURSO.  MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO PREVENTIVO. LEI MUNICIPAL DE EFEITOS CONCRETOS. IMPOSIÇÃO DE OBRIGAÇÃO A EMPRESAS PRIVADAS. INTERVENÇÃO INDEVIDA NO DOMÍNIO ECONÔMICO. CONCESSÃO DE TUTELA PROVISÓRIA. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de Instrumento interposto contra decisão interlocutória que indeferiu tutela de urgência pleiteada em Mandado de Segurança Coletivo Preventivo, ajuizado com o objetivo de suspender os efeitos da Lei Municipal nº 956/2021, do Município de Esplanada/BA. A norma impugnada impõe às empresas produtoras de eucalipto a obrigação de destinar de 0,63% a 2% de sua produção à Cooperativa das Serrarias de Esplanada – COSESP, a preço de mercado estadual, sob pena de multa administrativa mensal.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

1. Há duas questões em discussão: (i) definir se é cabível mandado de segurança contra lei municipal que impõe obrigação a particulares, à luz da distinção entre lei em tese e lei de efeitos concretos; e (ii) verificar se estão presentes os requisitos para concessão de tutela provisória, notadamente o fumus boni iuris e o periculum in mora.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. O mandado de segurança é cabível contra ato normativo de efeitos concretos que impõe obrigação imediata e específica a determinado grupo de contribuintes, não incidindo a vedação da Súmula nº 266 do STF.

2. A Lei Municipal nº 956/2021 estabelece obrigação compulsória a empresas privadas, impondo destinação de parte da produção a ente específico (COSESP), com preço pré-fixado e penalidades, configurando norma de efeitos concretos e executividade imediata.

3. A existência de notificações extrajudiciais expedidas pelo Município exige o cumprimento da norma e constitui ato coator concreto e iminente, afastando o caráter de mera "lei em tese" e justificando a via mandamental.

4. A imposição legal viola, em juízo sumário, os princípios constitucionais da livre iniciativa, livre concorrência, isonomia e direito de propriedade, caracterizando intervenção desproporcional e indevida do Município no domínio econômico, em afronta aos arts. 170 e 30 da CF/1988.

5. O perigo de dano irreparável decorre da aplicação de multas mensais e da exigência de cumprimento imediato da obrigação, o que afeta diretamente o planejamento econômico e financeiro das empresas agravantes.

6. A tutela provisória tem por finalidade preservar a utilidade da decisão final, sendo adequada a suspensão dos efeitos da norma apenas em relação à Agravante e seus associados, até decisão de mérito no Mandado de Segurança Coletivo.

IV. DISPOSITIVO E TESE: Recurso provido.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8032173-57.2022.8.05.0000, em que figuram como Agravante ASSOCIACAO BAIANA DAS EMPRESAS DE BASE FLORESTAL e como Agravado PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ESPLANADA e outros.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Terceira Câmara Cível do Estado da Bahia, por unanimidade, em DAR PROVIMENTO AO RECURSO, nos termos do voto do relator. 

Salvador, data indicada no sistema.

Presidente

Des. Alberto Raimundo Gomes dos Santos

Relator

Procurador (a) de Justiça

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 TERCEIRA CÂMARA CÍVEL

Deu-se provimento. Por unanimidade. Realizaram sustentações orais Dr. Victor Vicente Coni Jr. e Dr. José Bento de Souza Barbosa.

Salvador, 18 de Novembro de 2025.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

A1

Cuidam-se os autos de Agravo de Instrumento interposto por ASSOCIAÇÃO BAIANA DAS EMPRESAS DE BASE FLORESTAL contra decisão interlocutória proferida nos autos do Mandado de Segurança Coletivo Preventivo n. 8000411-83.2022.8.05.0077, impetrado em face do PREFEITO DO MUNICÍPIO DE ESPLANADA, que  indeferiu o pedido de tutela provisória de urgência, nestes termos: 

“O mandado de segurança não pode ser utilizado como mecanismo de controle abstrato da validade constitucional das leis e dos atos normativos em geral, por não ser sucedâneo da ação direta de inconstitucionalidade. 

Assim, o mandado de segurança pressupõe a alegação de lesão ou ameaça concreta a direito líquido e certo do impetrante. 

Ressalte-se que as normas em tese - assim entendidos os preceitos estatais qualificados em função do tríplice atributo da generalidade, impessoalidade e abstração - não se expõem ao controle jurisdicional pela via do mandado de segurança. Sua utilização deverá recair, unicamente, sobre os atos destinados a dar aplicação concreta ao que se contiver nas leis.

Revela-se imperioso, portanto, o respeito ao contraditório efetivo e substancial, afastando-se, em princípio, a modalidade diferida do postulado processual, para oportunizar à parte requerida manifestação prévia. 

Após tal ocorrência, é possível, em tese, reavaliar o pleito antecipatório.

Isto posto, nos termos do art. 7º, II, da Lei n. 12.016/2009 c/c art. 300 do CPC, INDEFIRO a tutela de urgência pleiteada, sem prejuízo, como se disse, de reavaliar o pleito antecipatório após a manifestação da autoridade coatora”.

A controvérsia remonta à publicação, em 09/12/2021, da Lei Municipal nº 956/2021, do Município de Esplanada/BA, que, instituiu a obrigação para as empresas que plantam eucalipto de destinarem um percentual de 0,63% até 2% ao mês de sua produção para a Cooperativa das Serrarias de Esplanada – COSESP . Ademais, a referida lei estabeleceu que o valor da transação seria o “praticado no mercado estadual” (Art. 1º, inciso I), com a imposição de multa correspondente a 0,63% do valor do eucalipto ao mês para eventual descumprimento (Art. 5º).

Inconformada com o teor da r. decisão, a Agravante interpôs o presente Agravo de Instrumento sustentou a inaplicabilidade da Súmula 266 do STF, haja vista o caráter preventivo do mandamus e os atos concretos de coerção já materializados pelas notificações. Defendeu a presença dos pressupostos da tutela de urgência em razão da patente e insuperável inconstitucionalidade material da Lei Municipal nº 956/2021 por violação à livre iniciativa, isonomia, e por usurpação da competência legislativa privativa da União para legislar sobre Direito Civil e Agrário.

Em análise preliminar, o Relator à época, proferiu decisão monocrática (ID 36230318), deferindo a tutela provisória pleiteada, para “suspendendo os efeitos e as obrigações previstas na Lei Municipal n. 956/2021 do Municípios de Esplanada apenas em face da parte agravante e de seus associados, determinar que a parte agravada se abstenha de aplicar sanções, multas e/ou praticar atos judiciais e extrajudiciais visando ao cumprimento das obrigações previstas na referida Lei Municipal, até ulterior e definitiva deliberação.” 

O Agravado apresentou contrarrazões (ID 33608548), defendendo a manutenção da decisão de primeira instância, argumentando a inadequação da via eleita, a ausência de direito líquido e certo e a competência municipal para legislar sobre o tema, por ser assunto de interesse local (Art. 30, CF). O Agravado sustentou que a exigência de destinação de menos de 1% da produção de eucalipto não violaria a liberdade econômica e visaria apenas o fomento do comércio local.

A Procuradoria de Justiça (ID 40601716) manifestou-se pelo conhecimento e desprovimento do recurso, sob a tese de ausência de comprovação de direito líquido e certo, entendendo que a demanda exigiria dilação probatória e que o Mandado de Segurança não poderia ser usado como sucedâneo da Ação Direta de Inconstitucionalidade.

Por sua vez, a Terceira Câmara Cível, ao apreciar o recurso, verificando a aparente incompatibilidade da Lei Municipal nº 956/2021 com a Constituição Federal, determinou a suscitação do Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade, com a remessa dos autos ao Tribunal Pleno.

Contudo, ao apreciar o incidente, o Órgão Especial decidiu, à unanimidade, pelo seu não conhecimento, por entender que a questão constitucional foi suscitada em sede de Agravo de Instrumento interposto contra decisão de natureza precária, o que configuraria supressão de instância e antecipação do julgamento de mérito do writ em tramitação no primeiro grau. O Acórdão determinou o retorno dos autos à Terceira Câmara Cível para a retomada do julgamento do Agravo de Instrumento, preservando-se os efeitos da tutela provisória concedida monocraticamente.

É o relatório.

Inclua-se em pauta para julgamento do Agravo de instrumento.

Salvador/BA,  de de 2025.

 Des. Alberto Raimundo Gomes dos Santos 

Relator

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

O julgamento deste Agravo de Instrumento tem por desiderato reexaminar a legalidade da decisão interlocutória de primeira instância que indeferiu a tutela de urgência pleiteada em Mandado de Segurança Coletivo Preventivo, em face dos fundamentos recursais que postulam a suspensão dos efeitos da Lei Municipal nº 956/2021, do Município de Esplanada/BA.

A Lei em comento trata da obrigação imposta a empresas produtoras de eucalipto na localidade de destinar um percentual de sua produção (0,63% a 2%) à Cooperativa das Serrarias de Esplanada – COSESP, a preço de mercado estadual, sob ameaça de multa administrativa.

A decisão agravada, ao indeferir a liminar, fundou-se na Súmula nº 266 do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual “Não cabe Mandado de Segurança contra lei em tese”, entendendo que a ação buscaria o controle abstrato de constitucionalidade.

Entretanto, este entendimento não se coaduna com a natureza e o contexto da impetração. Ocorre que há uma distinção entre a lei em tese (norma abstrata, genérica e impessoal que, por si só, não lesiona o direito sem um ato executor) da lei de efeitos concretos (norma que esgota seu conteúdo por sua simples publicação, ou que veicula conteúdo mandatório específico e de aplicação imediata).

No caso em tela, a Lei Municipal nº 956/2021 não se limita a ser uma norma abstrata. Seus dispositivos criam uma obrigação coercitiva destinar parte da produção endereçada a um grupo específico de contribuintes ("empresas que plantam eucalipto no Município de Esplanada"), definindo um destinatário privado específico para o produto (COSESP) e estabelecendo de forma vinculada a consequência em caso de descumprimento (multa de 0,63% ao mês). 

A partir da sua vigência, o dispositivo legal atinge diretamente o planejamento e a esfera patrimonial das empresas, criando uma ameaça palpável e injusta.

Ademais, a própria Agravante demonstrou a existência de atos administrativos concretos de coerção, consistentes em Notificações Extrajudiciais (ID 209787803 e ID 33960661 - autos de origem) expedidas pelo Município, as quais exigiam o cumprimento da referida lei sob pena de sanções. 

Tais notificações configuram o ato coator iminente e concreto, afastando o caráter da "lei em tese" e outorgando ao Mandado de Segurança a natureza de remédio preventivo contra a ameaça de lesão a direito líquido e certo. 

Vejamos a jurisprudência sobre o tema:

APELAÇÃO CÍVEL - MANDADO DE SEGURANÇA - PEDIDO DE TUTELA DE URGÊNCIA EM SEDE RECURSAL - QUESTÃO NÃO ANALISADA PELO JUÍZO DE PRIMEIRO GRAU - SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA - PEDIDO NÃO CONHECIDO - MÉRITO - INDEFERIMENTO DA PETIÇÃO INICIAL - INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA - NÃO OCORRÊNCIA - IMPETRAÇÃO QUE VISA COMBATER LEI DE EFEITOS CONCRETOS - POSSIBILIDADE - PRINCÍPIO DA NÃO SUPRESA - NECESSÁRIA INTIMAÇÃO PRÉVIA DO IMPETRANTE PARA ADEQUAÇÃO DA PETIÇÃO INICIAL - RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. 1. Ao órgão julgador de segundo grau não cabe decidir sobre questões não apreciadas pelo juízo de primeiro grau, sob pena de incorrer em indevida supressão de instância. Se não houve análise do pedido de liminar pelo juízo a quo, ante o indeferimento da petição inicial, não pode o tribunal fazê-lo . 2. Cabível é a impetração de Mandado de Segurança para a discussão de Lei de efeitos concretos, capaz de ferir direito líquido e certo do impetrante e, em se tratando de ação mandamental em que o impetrante busca evitar que a Lei Complementar n.º 190/2022 produza efeitos sem a observância dos princípios da anterioridade anual e nonagesimal, a prova pré-constituída exigida é a sua qualidade de contribuinte do ICMS e, por consequência, de seu diferencial de alíquota – DIFAL. 3 . O princípio da não surpresa prevê que o magistrado não decida, em qualquer grau de jurisdição, com base em motivo sobre o qual não tenha oportunizado às partes que se manifestassem, ainda que sobre a matéria deva decidir de ofício (art. 10 do CPC). O indeferimento de petição inicial que apresente defeitos ou irregularidades capazes de dificultar o julgamento de mérito exige a prévia intimação da parte autora para que a emende ou complete, em 15 (quinze) dias (art. 321 do CPC) . 4. Recurso provido. Sentença anulada.

(TJ-MT - APELAÇÃO CÍVEL: 1023500-06 .2022.8.11.0041, Relator.: GRACIEMA RIBEIRO DE CARAVELLAS, Data de Julgamento: 28/03/2023, Segunda Câmara de Direito Público e Coletivo, Data de Publicação: 10/04/2023)

E M E N T A – APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA – MANDADO DE SEGURANÇA – PRELIMINARES – AFASTADAS – LEI MUNICIPAL N. 247/2014 – OBRIGAÇÃO DE INSTALAÇÃO DE EQUIPAMENTOS ELETRÔNICOS DE IDENTIFICAÇÃO DE VAGAS EM ESTACIONAMENTOS PARTICULARES – PROPRIEDADE PRIVADA – COMPETÊNCIA LEGISLATIVA DA UNIÃO – RECURSO VOLUNTÁRIO DESPROVIDO – SENTENÇA RATIFICADA. Desacolhe-se a preliminar de nulidade da sentença, pois verifica-se que o Ministério Público foi intimado após a concessão da liminar e apresentou manifestação nos autos. Em análise ao estatuto da impetrante, observa-se pelo seu objeto, a legitimidade para impetrar mandado de segurança a fim de defender direito de seus associados, afastando-se a preliminar de ilegitimidade ativa . Comprova-se a necessidade de impetração do mandado de segurança, porquanto a lei em questão prevê prazo para adequação e penalidades, caracterizando-se como lei de efeitos concretos, o que demonstra a necessidade e adequação. Cabível o mandado de segurança contra lei de efeitos concretos, vislumbrando-se a presença dos requisitos contidos na Lei 12.016/2009, porquanto, visou a impetrante a proteção de direito líquido e certo, de seus associados, ante a eminência de sofrerem os efeitos previstos na norma. A Lei Complementar Municipal 247/2014 tem por objeto os estacionamentos pagos com mais de 100 (cem) vagas, que se tratam de propriedade privada, regidos, portanto, pelo ordenamento civilista, competindo à União legislar sobre matéria relacionada a direito civil, nos termos do art . 22, I, da CF.

(TJ-MS - Apelação: 0836933-38.2014.8 .12.0001 Campo Grande, Relator.: Des. Vladimir Abreu da Silva, Data de Julgamento: 13/02/2017, 5ª Câmara Cível, Data de Publicação: 16/02/2017)

Portanto, deve-se considerar que a arguição de inconstitucionalidade da norma é aventada de forma incidental e como causa de pedir para a suspensão dos atos administrativos sob pena de multa, conforme pacificado pelo Superior Tribunal de Justiça.

Por conseguinte, resta superada a preliminar de inadequação da via eleita.

A Agravante sustenta a inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 956/2021 por ofensa a diversos princípios constitucionais fundamentais, mormente a livre iniciativa, a livre concorrência, a isonomia e o direito de propriedade.

A análise da Lei Municipal nº 956/2021 revela-se, em cognição sumária,  adequada para o o momento processual, marcada por uma inconstitucionalidade material, decorrente de uma intervenção indevida e desproporcional do Município no domínio econômico.

Certo é que, a intervenção estatal no domínio econômico é, por excelência, subsidiária e excepcional, devendo ser regida pelo princípio da proporcionalidade, notadamente nas vertentes da adequação e da necessidade.

A Lei Municipal nº 956/2021 estabeleceu uma obrigação de cunho econômico-comercial, compelindo as empresas a cederem parte de sua produção a um destinatário privado específico, impondo, ainda, um critério de preço.

Esta imposição compulsória é uma forma de dirigismo econômico e de intervenção na propriedade privada que transcende os limites do poder de polícia e dos interesses locais constitucionalmente conferidos ao Município, conforme o Art. 30 da Constituição Federal. O Município pode legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e estadual no que couber, mas jamais criar um regime que aparenta reserva de mercado ou de coerção contratual entre particulares.

É intrinsecamente vedado ao Município subtrair a autonomia das empresas para dispor de seu produto, negociar o volume de sua produção e fixar o preço em condições de mercado livremente negociáveis. Ao forçar a negociação com uma entidade específica (COSESP) e balizar o preço em padrão externo ("mercado estadual"), o Município de Esplanada, aparentemente, desvirtuou o princípio da livre iniciativa e da concorrência, manipulando artificialmente o mercado local e violando os princípios essenciais da Ordem Econômica (Art. 170, CRFB).

Portanto, em um juízo de probabilidade inerente à tutela provisória, os fundamentos apresentados pela Agravante são sólidos o suficiente para demonstrar o fumus boni iuris, haja vista a aparente inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 956/2021.

De outro lado, o perigo da demora se mostra evidente na hipótese vertente. A Lei Municipal nº 956/2021, prevê expressamente a aplicação de multa no valor correspondente ao percentual de 0,63% de eucalipto ao mês para eventual descumprimento desta Lei.

O risco não é meramente teórico, pois, comforme salientado, o Agravado já promoveu atos concretos de coerção, emitindo notificações extrajudiciais para as associadas da Agravante exigindo o cumprimento da lei e a apresentação de relatórios de volume de corte (ID 209787803 e ID 33960661 - autos de origem).

A manutenção da vigência de uma obrigação de aparência inconstitucional, juntamente com a ameaça real e iminente de autuações e multas, acarreta graves consequências ao planejamento comercial, industrial, logístico e financeiro das empresas que operam no Município

A decisão monocrática de fls. ID 36230318 reconheceu, acertadamente, essa urgência, e a manutenção do status quo ante a suspensão dos efeitos da lei é a única medida capaz de garantir a utilidade do provimento jurisdicional final, caso a segurança seja definitivamente concedida na origem.

Destaca-se que  este julgamento está, limitando à análise dos requisitos da tutela provisória, sem adentrar, de forma definitiva, no controle concentrado da constitucionalidade da Lei, o que deverá ser feito pelo Juízo de primeira instância, com as cautelas e recursos inerentes ao processo de cognição exauriente.

Por todo o exposto, voto no sentido de CONHECER E DAR PROVIMENTO ao presente Agravo de Instrumento, para, reformando a decisão agravada, CONFIRMANDO A TUTELA PROVISÓRIA DE URGÊNCIA deferida, a fim de suspender os efeitos e as obrigações previstas na Lei Municipal n. 956/2021 do Município de Esplanada, apenas em face da Agravante e de seus associados, determinando que o Município Agravado se abstenha de aplicar sanções, multas e/ou praticar atos judiciais e extrajudiciais visando ao cumprimento das obrigações previstas na referida Lei Municipal, até ulterior e definitiva deliberação do Juízo de primeira instância no Mandado de Segurança Coletivo n. 8000411-83.2022.8.05.0077.

Salvador/BA,  de  de 2025.

 Des. Alberto Raimundo Gomes dos Santos 

Relator