PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

EMENTA

Apelação cível. Direito administrativo. Ação de cobrança. Servidora pública municipal. Gratificação vinculada ao Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB). A gratificação em questão encontra amparo na Portaria GM/MS nº 1.654/2011, que instituiu o programa em âmbito federal, e na Lei Municipal nº 995/2013, que regulamentou o pagamento do incentivo aos servidores do Município de Cachoeira. A apelante demonstrou documentalmente sua condição de servidora pública municipal lotada na atenção básica de saúde, o pagamento regular da gratificação nos exercícios anteriores e a existência de previsão legal específica a amparar o direito invocado, compondo fato constitutivo suficiente, na medida em que o histórico de pagamentos pretéritos constitui ato administrativo materialmente reconhecedor do preenchimento dos requisitos para a percepção da verba. Competia ao Município demonstrar a regularidade da interrupção do pagamento, nos termos do art. 373, II, do CPC, ônus do qual não se desincumbiu, sendo certo que os documentos hábeis a comprovar a alegada cessação dos requisitos encontram-se sob custódia exclusiva da Administração Municipal, não se podendo transferir ao servidor o encargo de produzir prova de fatos cuja documentação se acha em poder do próprio devedor. Precedentes deste Tribunal. A omissão da Administração em realizar as avaliações internas previstas na legislação municipal ou em aderir aos ciclos do programa não pode ser oposta à servidora como óbice ao recebimento da verba, sob pena de premiar a inadimplência funcional do próprio ente público, incidindo a vedação ao comportamento contraditório, que impede a Administração de, após reconhecer materialmente o direito mediante pagamentos sucessivos, suprimir abruptamente a vantagem sem ato formal motivado. O montante efetivamente devido deverá ser delimitado em sede de liquidação de sentença, nos estritos termos da Lei Municipal nº 995/2013 de Cachoeira. Recurso de apelação parcialmente provido.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos da Apelação Cível nº 8001249-24.2023.8.05.0034, em que figura como apelante VALDIZIA GUALBERTO PASSOS DE OLIVEIRA.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da 5ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia em dar parcial provimento à apelação de VALDIZIA GUALBERTO PASSOS DE OLIVEIRA.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 QUINTA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e provido em parte Por Unanimidade

Salvador, 25 de Agosto de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

Trata-se de Apelação Cível interposta por VALDIZIA GUALBERTO PASSOS DE OLIVEIRA em face de Sentença prolatada pelo MM. Juízo de Direito da Vara dos Feitos Cíveis da Comarca de Cachoeira/BA, que, nos autos da Ação de Cobrança tombada sob o n.º 8001249-24.2023.8.05.0034, ajuizada pelo ora apelante em face do MUNICÍPIO DE CACHOEIRA, julgou improcedentes os pedidos autorais.

VALDIZIA GUALBERTO PASSOS DE OLIVEIRA apresenta recurso de apelação no ID 100354778.

Narra que "A parte apelante ajuizou a presente ação de cobrança cumulada com obrigação de fazer reclamando o não o recebimento dos valores relativos à gratificação PMAQ-AB referente ao período de maio/2016 a julho/2018, haja vista que embora legalmente previsto, o repasse para os servidores se deu regularmente apenas até o ano de 2016, oportunidade em que em junho/2016 houve o pagamento referente às parcelas de novembro e dezembro de 2015 e janeiro de 2016 e, em dezembro/2016, houve o pagamento referente às parcelas de fevereiro, março e abril de 2016. Em 2017, por sua vez, deveriam ter sido feitos mais dois pagamentos, estes referentes a: a) maio, junho e julho de 2016 e a; b) agosto, setembro e outubro de 2016, restando ainda a parcela de novembro/2016, os quais não foram realizados, estando pendente até o presente momento."

Aponta que "No caso em comento, tais valores foram repassados conforme exordial, regularmente até junho de 2016, conforme comprovam os contracheques e fichas financeiras já constantes nos autos, ficando o restante dos meses do mesmo ano e subsequentes em atraso. Logo, ao contrário do quanto aduzido pelo magistrado restou comprovado nos autos a participação do Município no programa, bem como o recebimento da verba nos anos objeto da presente ação, eis que o Município sequer se desincumbiu do seu ônus da prova. Além disto, resta devidamente comprovado que há prerrogativa para o recebimento dos valores em atraso, pois seu repasse tem previsão legal (id. 19453775), sendo que a referida lei se encontra em vigor, e que já houvera o repasse dos valores referentes a gratificação, não justificando o ato de interrupção do pagamento, tudo devidamente comprovado nos autos, não se justificando, portanto, a alegação de falta de provas."

Alega que "A jurisprudência deste Egrégio Tribunal de Justiça tem se mostrado favorável à concessão do direito solicitado pela parte autora, conforme evidenciado no acórdão do processo nº 8000043-14.2019.8.05.0034, que, em sede de recurso de apelação, reformou a sentença anterior, julgando procedentes os pedidos da parte autora"

Ao fim, requereu que fosse dado provimento ao recurso de apelação, de modo a julgar procedentes os pedidos expostos na exordial.

Devidamente intimado, o MUNICÍPIO DE CACHOEIRA apresentou contrarrazões no ID 100354788.

Afirma que "conforme brilhantemente explanado e devidamente fundamentado pelo Juízo 'a quo' em seu decisum, o Apelante não trouxe aos autos nenhum documento oficial que comprovassem sua lotação em equipe cadastrada no programa em questão, tampouco evidenciou a realização das avaliações externas exigidas pelo Ministério da Saúde."

Obtempera que "contrariamente ao alegado pela Apelante, não restou comprovado nos autos do processo a adesão municipal ao programa nos ciclos reclamados nem sequer o cumprimento das fases de avaliação externa e interna previstas em Lei e regulamentos, o que por si só, afasta a pretensão recursal da parte Apelante, não havendo o que se falar em reforma da decisão"

Aduz que "a Lei Municipal nº 995/2013, invocada pela Apelante em sede de exordial e de razões recursais, instituiu a gratificação decorrente da adesão ao PMAQ-AB (Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica), sendo esta de caráter eventual e condicionada a fatores específicos ligados ao desempenho das equipes de saúde da atenção básica. Não se trata de vencimento básico de servidor ou de vantagem de caráter permanente, mas de incentivo vinculado/condicionado a metas e avaliações periódicas, não havendo o que se falar em direito adquirido ao seu pagamento automático."

Com base em tais fundamentos, pugnou que fosse negado provimento ao recurso.

Desta feita, com fulcro no art. 931 do CPC/2015, restituo os autos, com o presente relatório, à Secretaria, para inclusão em pauta de julgamento, oportunidade na qual será facultada às partes a sustentação oral, na forma prevista no art. 937, do CPC/2015.

Salvador, 11 de maio de 2026

DES. JOSÉ CÍCERO LANDIN NETO

RELATOR

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

Conforme exposto, trata-se de ação de cobrança na qual a apelante, ex-auxiliar de saúde do Município de Cachoeira, alega ter direito ao recebimento de vantagem referente ao Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB), cujo recebimento foi injustificadamente interrompido no ano de 2016.

O Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica – PMAQ-AB foi instituído no plano federal pela Portaria GM/MS nº 1.654/2011 e reformulado pela Portaria GM/MS nº 1.645/2015, integrando estratégia indutora de qualificação dos serviços de atenção básica vinculados ao Sistema Único de Saúde, mediante repasse de incentivo financeiro aos entes municipais aderentes, condicionado a ciclos de adesão, contratualização, desenvolvimento, avaliação externa e recontratualização.

No âmbito local, o Município de Cachoeira, exercendo a competência que lhe assegura o art. 30, I, da Constituição Federal, editou a Lei Municipal nº 995/2013, que instituiu gratificação destinada aos servidores em atividade nas unidades de atenção básica, segundo critérios ali previstos, inclusive avaliação individual interna.

O art. 373, I, do Código de Processo Civil estabelece que ao autor incumbe demonstrar o fato constitutivo de seu direito, ao passo que o inciso II do mesmo dispositivo atribui ao réu o ônus de provar fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor. Essa distribuição estática, contudo, há de ser temperada pelas circunstâncias do caso concreto, em especial pela acessibilidade da prova — circunstância que conduz, em situações peculiares, à distribuição dinâmica prevista no § 1º do referido artigo.

Na hipótese, a apelante demonstrou documentalmente: (i) sua condição de servidora pública municipal, lotada na atenção básica de saúde, no cargo de Agente Comunitária de Saúde; (ii) o pagamento regular da gratificação PMAQ-AB nos exercícios anteriores ao pleiteado, com as últimas competências adimplidas em junho/2017; e (iii) a existência de previsão legal específica a amparar o direito invocado (Lei Municipal nº 995/2013).

Tais elementos compõem fato constitutivo suficiente: o nexo funcional entre a servidora e a unidade de atenção básica é incontroverso, e o histórico de pagamentos pretéritos constitui ato administrativo materialmente reconhecedor de que, ao menos até junho de 2017, a apelante preenchia os requisitos para a percepção da verba — inclusive os relativos à adesão do ente ao Programa e ao cadastramento de sua equipe.

A partir desse ponto, a lógica da distribuição do ônus inverte-se. Os documentos hábeis a demonstrar a alegada cessação dos requisitos encontram-se, na sua integralidade, sob a custódia exclusiva da Administração Municipal. Não se pode, sob pena de impossibilitar o exercício do direito, transferir ao servidor o encargo de produzir prova de fatos cuja documentação se acha em poder do próprio devedor.

Acresça-se que a Administração não realiza, em rigor, mera defesa negativa: ao sustentar que a apelante não preenchia os critérios para a percepção da verba, o ente municipal deduziu fato impeditivo do direito autoral, hipótese que, à luz do art. 373, II, do CPC, atrai para si o respectivo ônus probatório.

A Lei Municipal nº 995/2013 condicionou a percepção do incentivo, entre outros critérios, à realização de avaliação interna municipal. Caso o Município, no período reclamado, tenha deixado de promover essa avaliação — ou de aderir aos ciclos do programa, ou de implementar os mecanismos de mensuração de desempenho —, tal inércia administrativa não pode ser oposta à servidora como óbice ao recebimento de verba que lhe seria devida, sob pena de premiar a inadimplência funcional do próprio ente público.

A vedação ao comportamento contraditório (venire contra factum proprium) impede que a Administração, após reconhecer materialmente o direito por meio de pagamentos sucessivos, suprima abruptamente a vantagem sem qualquer ato formal motivado de revogação ou redimensionamento, e ainda exija do administrado a demonstração de pressupostos cuja constatação dependia, por desígnio normativo, da própria atuação administrativa.

Cabia, portanto, ao apelado comprovar documentalmente que a interrupção do recebimento da verba fora regular, ônus do qual não se desincumbiu:

"DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. GRATIFICAÇÃO PMAQ-AB. SERVIDORES MUNICIPAIS DA SAÚDE. LEI MUNICIPAL Nº 995/2013. INTERRUPÇÃO INJUSTIFICADA DO PAGAMENTO. REVELIA DO MUNICÍPIO. APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA. I. CASO EM EXAME 1. Ação de cobrança cumulada com obrigação de fazer ajuizada por servidores públicos municipais da atenção básica em face do Município de Cachoeira, objetivando o pagamento de valores retroativos da gratificação PMAQ-AB, referentes ao período de maio de 2016 a julho de 2018, com base na Lei Municipal nº 995/2013. 2. Alegação de interrupção injustificada do repasse da verba após junho de 2016, mesmo diante da continuidade da atuação funcional dos autores. 3. Sentença proferida pelo Juízo da Vara dos Feitos de Relação de Consumo, Cíveis e Comerciais de Cachoeira julgando improcedentes os pedidos, sob fundamento de ausência de comprovação dos requisitos legais para percepção da gratificação. 4. Apelação interposta pelos autores sustentando que os documentos apresentados demonstram o direito vindicado, inclusive com precedentes em casos idênticos. 5. Ausência de apresentação de contestação ou contrarrazões por parte do Município, caracterizando-se revelia. II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO 6. A questão em discussão consiste em saber se os apelantes fazem jus ao pagamento da gratificação PMAQ-AB, prevista na Lei Municipal nº 995/2013, diante da documentação apresentada e da ausência de impugnação por parte do Município. III. RAZÕES DE DECIDIR 7. Demonstrada a regularidade recursal, inclusive com deferimento da gratuidade da justiça, merece análise o mérito. 8. Os apelantes comprovaram documentalmente o recebimento regular da gratificação até junho de 2016, bem como a interrupção abrupta e sem justificativa da verba a partir dessa data. 9. A continuidade do exercício funcional, somada à ausência de alteração legal ou fática que justificasse a supressão da vantagem, evidencia a ilegalidade do corte da verba, cuja origem encontra respaldo na Lei Municipal nº 995/2013. 10. Competia ao Município demonstrar fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito alegado, ônus do qual não se desincumbiu, mantendo-se revel. 11. Jurisprudência da própria Corte reconhecendo idêntico direito em situação fática semelhante, com base nas mesmas provas. 12. Correção monetária das parcelas vencidas desde o vencimento de cada prestação, pelo IPCA-e, acrescida de juros de mora aplicados à caderneta de poupança até a vigência da EC 113/2021, passando a incidir, a partir de então, apenas a taxa SELIC. 13. Honorários advocatícios de sucumbência fixados na fase de liquidação do julgado, nos termos do art. 85, § 4º, II, do CPC. IV. DISPOSITIVO E TESE 14. Apelação conhecida e provida para reformar a sentença e julgar procedentes os pedidos iniciais, condenando o Município ao pagamento dos valores retroativos da gratificação PMAQ-AB referentes ao período de maio de 2016 a julho de 2018, com base nos valores da última avaliação realizada. Tese de julgamento: É devida a gratificação PMAQ-AB a servidor público que a recebeu regularmente até sua interrupção abrupta e injustificada, sendo ônus do ente público demonstrar a existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito alegado."

(Apelação/Reexame Necessário 8000041-44.2019.8.05.0034, Rel(a). Des(a). Mario Augusto Albiani Alves Junior, Primeira Câmara Cível, Publicado em 23/10/2025) (grifos aditados)

"DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDORA PÚBLICA MUNICIPAL. GRATIFICAÇÃO VINCULADA AO PMAQ - AB. ÔNUS DA PROVA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Trata-se de recurso de apelação interposto por servidora pública do Município de Cachoeira contra sentença que julgou improcedente seu pedido de condenação do ente municipal ao pagamento de parcelas retroativas da gratificação vinculada ao Programa de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB). A decisão de primeiro grau fundamentou-se na ausência de comprovação, pela autora, dos fatos constitutivos de seu direito. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A controvérsia consiste em definir se a servidora apelante faz jus ao recebimento da gratificação PMAQ-AB, supostamente suprimida de forma indevida, e a quem compete o ônus de provar o preenchimento (ou não) dos requisitos legais para a percepção da vantagem. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O direito à gratificação encontra amparo tanto na Portaria nº 1.654/2011 do Ministério da Saúde, que instituiu o programa em âmbito nacional, quanto na Lei Municipal nº 995/2013, que regulamentou o pagamento do incentivo aos servidores do Município de Cachoeira, vinculando a verba aos repasses federais e a critérios de desempenho. 4. Uma vez que a apelante comprovou sua condição de servidora da área da saúde e o vínculo com a Atenção Básica, cabia ao Município Apelado, nos termos do art. 373, II, do Código de Processo Civil, o ônus de provar a existência de fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito da autora, como o não atingimento das metas de desempenho ou sua não participação em equipe vinculada ao programa. 5. O Município não se desincumbiu de seu ônus probatório, limitando-se a alegações genéricas de que a servidora não preenchia os requisitos e de que enfrentava dificuldades orçamentárias. A omissão da Administração em realizar e apresentar as avaliações de desempenho não pode prejudicar o direito da servidora, legalmente instituído. IV. DISPOSITIVO E TESE 6. Recurso conhecido e parcialmente provido para reformar a sentença e julgar parcialmente procedente o pedido, condenando-se o Município ao pagamento dos valores retroativos da gratificação, a serem apurados em liquidação de sentença, com a dedução de eventuais parcelas já quitadas. Tese de julgamento: “1. A servidora pública municipal tem direito à gratificação do Programa de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB), prevista em lei municipal, cabendo ao ente público o ônus de comprovar fato impeditivo, modificativo ou extintivo desse direito. 2. A omissão da Administração em realizar a avaliação de desempenho, condição para o pagamento da verba, não pode obstar o direito da servidora. Dispositivos relevantes citados Código de Processo Civil, arts. 85, § 4º, II, e 373, II. Lei Municipal nº 995/2013, do Município de Cachoeira. Portaria nº 1.654/2011 do Ministério da Saúde. Jurisprudência relevante citada TJ-BA - Apelação: 80006177120188050034, Relator: MAURICIO KERTZMAN SZPORER, SEGUNDA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 18/02/2025. TJ-BA - Apelação: 80000807020218050034, Relator: PAULO CESAR BANDEIRA DE MELO JORGE, PRIMEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 29/07/2025."

(Apelação/Reexame Necessário 8001277-89.2023.8.05.0034, Rel(a). Des(a). Manuel Carneiro Bahia de Araujo, Segunda Câmara Cível, Publicado em 18/11/2025) (grifos aditados)

Assim, à luz do princípio da legalidade — que tanto vincula a Administração quanto a obriga ao cumprimento das leis que ela própria edita — e diante da inversão dinâmica do ônus probatório, há de se reconhecer o direito da apelante à percepção dos valores da gratificação PMAQ-AB.

Todavia, o valor requerido pela apelante em sua petição inicial é substancialmente superior ao importe da verba que recebeu em anos anteriores (ID 100354439), razão pela qual o montante efetivamente devido deverá ser delimitado em sede de liquidação de sentença, nos estritos termos da Lei Municipal nº 995/2013 de Cachoeira.

Diante do exposto, dá-se parcial provimento ao recurso de apelação, reformando a sentença para determinar que a apelada pague à recorrente a Gratificação do Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade da Atenção Básica (PMAQ-AB) referentes ao período de julho de 2017 a julho de 2018, cujo valor deverá ser delimitado em sede de liquidação de sentença, nos termos da Lei Municipal nº 995/2013 de Cachoeira.

Honorários de sucumbência a serem fixados após a liquidação da sentença, em observância ao art. 85, §4º, II, do CPC.

Sala das Sessões da 5ª Câmara Cível,             de                         de 2026.

PRESIDENTE

DES. JOSÉ CÍCERO LANDIN NETO

RELATOR

PROCURADOR DE JUSTIÇA