PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

PJ - 02

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO, AMBIENTAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ORDINÁRIA. INTERDIÇÃO DE ATIVIDADE DE SUINOCULTURA. DECRETO ESTADUAL Nº 29.414/83. INCONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA MUNICIPAL. REVELIA DO MUNICÍPIO. PRELIMINAR DE INOVAÇÃO RECURSAL AFASTADA. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. PODER-DEVER DE FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL E SANITÁRIA. REFORMA PARCIAL DA SENTENÇA. CONDICIONAMENTO DA ATIVIDADE ÀS NORMAS MUNICIPAIS. PRAZO PARA REGULARIZAÇÃO. NÃO ARBITRAMENTO JUDICIAL. DISCRICIONARIEDADE ADMINISTRATIVA.

I. CASO EM EXAME. Trata-se de ação ordinária ajuizada por particular em face do Município, visando impedir a interdição de atividade de suinocultura exercida desde 2010, fundamentada em decreto estadual que veda a criação de suínos em zona urbana. A sentença julgou procedentes os pedidos, declarando a ilegalidade e inaplicabilidade do decreto estadual. O Município apelou, concordando com a inconstitucionalidade da norma estadual, mas postulando o condicionamento da atividade às leis municipais de regulação fiscal, sanitária e ambiental.

II. QUESTÕES EM DISCUSSÃO. (i) Saber se a suscitação, em apelação, de condicionamento da atividade às normas municipais configura inovação recursal, diante da revelia do Município em primeira instância; (ii) saber se a declaração de ilegalidade do decreto estadual deve ser acompanhada do condicionamento da atividade ao regime jurídico municipal aplicável; (iii) saber se cabe ao Poder Judiciário arbitrar prazo para regularização administrativa da atividade.

III. RAZÕES DE DECIDIR. A preliminar de inovação recursal não merece acolhimento, uma vez que a submissão da atividade ao regime jurídico municipal de fiscalização ambiental e sanitária é matéria de ordem pública, relativa ao poder-dever de fiscalização do Município, previsto nos arts. 23, incisos II e VI, e 225 da Constituição Federal, e no art. 10 da Lei nº 6.938/1981, não se sujeitando à preclusão consumativa decorrente da revelia. A própria sentença recorrida reconheceu a legitimidade do poder de polícia municipal para condicionar o exercício da atividade. No mérito, a sentença deve ser parcialmente reformada para acrescer o condicionamento da atividade às Leis Municipais nº 405/2009 e nº 558/2018, uma vez que a declaração de ilegalidade do decreto estadual não pode ser interpretada como imunidade à fiscalização municipal. A atividade de suinocultura é efetiva ou potencialmente poluidora e deve submeter-se ao licenciamento ambiental e à fiscalização sanitária municipal, em observância aos princípios da precaução, da prevenção e da legalidade administrativa. Todavia, não cabe ao Poder Judiciário arbitrar prazo para regularização, por se tratar de ato que depende de análise técnica e discricionária da administração municipal, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes.

IV. DISPOSITIVO E TESE. Recurso de apelação conhecido, afastada a preliminar de inovação recursal, e parcialmente provido para, mantendo a sentença que declarou a ilegalidade do Decreto Estadual nº 29.414/83, acrescer a determinação de que a atividade de suinocultura exercida pela autora deve observar as normas municipais de regulação fiscal, sanitária e ambiental, sem fixação de prazo judicial para regularização. "1. A submissão de atividade econômica potencialmente poluidora ao regime jurídico municipal de fiscalização ambiental e sanitária é matéria de ordem pública, não se sujeitando à preclusão consumativa decorrente da revelia do ente público. 2. A declaração de inconstitucionalidade de norma estadual que veda atividade econômica em zona urbana não implica imunidade à fiscalização municipal, devendo a atividade submeter-se ao licenciamento ambiental e às exigências sanitárias previstas na legislação local. 3. Não cabe ao Poder Judiciário arbitrar prazo para regularização administrativa de atividade econômica, por se tratar de ato de competência discricionária da administração pública."

Vistos, relatados e discutidos estes autos de APELAÇÃO CÍVEL Nº 8002056-92.2022.8.05.0191, da Comarca de Paulo Afonso, em que é Apelante MUNICÍPIO DE GLÓRIA e Apelada FABIANA FERREIRA DA SILVA.

ACORDAM os Desembargadores da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade, em conhecer do recurso, AFASTAR A PRELIMINAR DE INOVAÇÃO RECURSAL E, NO MÉRITO, DAR-LHE PROVIMENTO PARCIAL, nos termos do voto do Relator.

Sala de sessões, ___ de _______________ de 2026.

Presidente

Des. PAULO CÉSAR BANDEIRA DE MELO JORGE

Relator

Procurador(a) de Justiça

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e provido em parte Por Unanimidade

Salvador, 4 de Agosto de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

PJ - 02

Trata-se de recurso de apelação interposto pelo Município de Glória contra a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Paulo Afonso que, nos autos da ação ordinária com pedido de tutela inibitória ajuizada por Fabiana Ferreira da Silva, julgou procedentes os pedidos para declarar a ilegalidade e a inaplicabilidade, ao caso concreto, do art. 27 do Decreto Estadual nº 29.414/83, reconhecendo a ilegitimidade de eventual atuação administrativa do ente municipal que, com fundamento exclusivo no referido dispositivo, vise impedir, restringir ou inviabilizar a atividade de criação de suínos exercida pela autora no imóvel descrito nos autos (ID 103312078).

A parte autora narrou, na petição inicial, que exerce a atividade de criação de suínos desde o ano de 2010, em imóvel situado no Município de Glória, e que foi notificada pela administração municipal para retirar a pocilga com fundamento no art. 27 do Decreto Estadual nº 29.414/83, que veda a criação de porcos em zona urbana. Sustentou a inconstitucionalidade da norma estadual por usurpação da competência municipal para legislar sobre interesse local e ordenamento territorial, a natureza autônoma e inovadora do decreto, a violação ao direito adquirido, a desproporcionalidade da medida e a natureza rural do imóvel, a despeito de sua inclusão no perímetro urbano pelo Plano Diretor de 2013 (ID 103311388).

O Município de Glória, regularmente citado, manteve-se inerte e não apresentou contestação, conforme certificado nos autos (ID 103312076), tendo sido decretada a sua revelia.

O pedido de tutela de urgência foi inicialmente indeferido (ID 103312038), decisão mantida em sede de agravo de instrumento (nº 8050793-83.2023.8.05.0000). O Ministério Público, em parecer final, opinou pela improcedência da ação, defendendo a legitimidade do poder regulamentar estadual e a inexistência de direito adquirido contra normas de proteção à saúde pública (ID 103312047).

Na sentença, o magistrado singular reconheceu que o Decreto Estadual nº 29.414/83 é formalmente incompatível com a Constituição Federal, por usurpar a competência municipal para legislar sobre assuntos de interesse local e ordenamento territorial urbano, nos termos dos arts. 30, incisos I e VIII, e 182 da Constituição. Afirmou que o dispositivo extrapola o poder regulamentar, assumindo natureza de decreto autônomo, e que a aplicação automática da norma mostra-se materialmente desproporcional, por sacrificar a livre iniciativa sem demonstração concreta de risco sanitário atual. Concluiu que o Município não comprovou tratar-se de efetiva área urbana nem demonstrou risco ambiental e à saúde pública de maneira concreta. Fixou honorários advocatícios por apreciação equitativa em R$ 3.000,00 (três mil reais) e submeteu a sentença ao reexame necessário (ID 103312078).

Inconformado, o Município de Glória interpôs recurso de apelação (ID 103312083), no qual concorda com o reconhecimento da invasão de competência operada pelo decreto estadual, mas postula a reforma parcial da sentença para que a continuidade da atividade de suinocultura seja condicionada à observância das Leis Municipais nº 405/2009 (Código Tributário) e nº 558/2018 (Política Municipal de Meio Ambiente), com a obtenção das licenças e alvarás exigidos, sob pena de interdição da atividade.

A parte apelada apresentou contrarrazões (ID 103312089), arguindo a ocorrência de inovação recursal e preclusão consumativa quanto à aplicação das leis municipais, uma vez que o Município, revel, não as ventilou em contestação. Sustentou, ainda, a ausência de interesse recursal quanto à declaração de ilegalidade do decreto estadual, diante da expressa concordância do apelante com esse fundamento da sentença. Postulou o não conhecimento parcial do recurso e, no mérito, o seu desprovimento.

O Ministério Público, em parecer de segunda instância (ID 104592544), manifestou-se pelo não conhecimento do apelo, em decorrência de inovação recursal, nos termos do art. 932, III, do CPC.

Por meio do despacho de ID 103521914, este Relator determinou a intimação do Município de Glória para manifestação sobre as preliminares arguidas nas contrarrazões. O ente público, regularmente intimado, deixou transcorrer o prazo sem manifestação, conforme certificado (ID 109847713).

É o relatório.

Assim, examinados os autos, lancei o presente relatório, encaminhando-os à Secretaria da Primeira Câmara Cível, nos termos do art. 931, do CPC, salientando que o presente recurso é passível de sustentação oral, nos termos do art. 937, do CPC e art. 187, I, do RITJBA.

Salvador/BA, data registrada no sistema.

Des. PAULO CÉSAR BANDEIRA DE MELO JORGE

Relator

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

PJ - 02

A apelada e o Ministério Público suscitam a preliminar de inovação recursal, ao fundamento de que o Município, revel em primeira instância, não poderia veicular em apelação a tese de condicionamento da atividade às Leis Municipais nº 405/2009 e nº 558/2018, por se tratar de matéria não submetida ao juízo de origem.

A preliminar, data vênia, não merece acolhimento, pelas razões a seguir expostas.

É certo que o art. 336 do CPC veda a suscitação, em apelação, de questões de fato não propostas no juízo inferior, salvo prova de força maior. Também é verdade que o art. 1.014 do CPC estabelece o princípio da eventualidade, segundo o qual incumbe ao réu alegar, na contestação, toda a matéria de defesa, vejamos:

Art. 336. Incumbe ao réu alegar, na contestação, toda a matéria de defesa, expondo as razões de fato e de direito com que impugna o pedido do autor e especificando as provas que pretende produzir.

Art. 1.014. As questões de fato não propostas no juízo inferior poderão ser suscitadas na apelação, se a parte provar que deixou de fazê-lo por motivo de força maior.

Todavia, a pretensão recursal do Município não se limita a introduzir fatos novos ou teses defensivas preclusas. O que o apelante postula é que a atividade econômica da autora, a despeito de não poder ser proibida com base em decreto estadual inconstitucional, submeta-se ao regime jurídico-administrativo municipal vigente, composto por normas de polícia sanitária, ambiental e urbanística que incidem sobre qualquer atividade potencialmente poluidora exercida no território do Município.

Trata-se, portanto, de matéria de ordem pública, relativa ao poder-dever de fiscalização ambiental e sanitária do Município, que não se sujeita à preclusão consumativa decorrente da revelia. A competência comum dos entes federados para proteger o meio ambiente e a saúde pública está expressamente prevista no art. 23, incisos II e VI, da Constituição Federal:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

…

II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência; (Vide ADPF 672)

…

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

O licenciamento ambiental de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras é instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, previsto no art. 9º, inciso IV, e no art. 10 da Lei nº 6.938/1981 e constitui obrigação legal que independe de alegação da parte, por se tratar de exigência de ordem pública voltada à proteção de direitos difusos e coletivos:

Art. 9º - São Instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:

IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;

Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.

Ademais, a própria sentença recorrida, ao afastar a aplicação do Decreto Estadual nº 29.414/83, reconheceu expressamente que "o Município pode fiscalizar atividades econômicas e impor regras para proteger a saúde pública e o meio ambiente" e que "em vez de simplesmente proibir a atividade, o poder público pode fiscalizar, exigir adaptações técnicas, impor condições ou licenças" (ID 103312078).

Ora, se o próprio juízo singular admitiu a legitimidade do poder de polícia municipal para condicionar o exercício da atividade, afigura-se coerente e juridicamente viável que o Tribunal, ao julgar a apelação, explicite esse condicionamento, sem que isso configure supressão de instância ou inovação recursal. O que se veda é a proibição absoluta da atividade com base em norma inconstitucional; o que se impõe, em contrapartida, é a submissão ao regime jurídico municipal aplicável a qualquer empreendimento com potencial poluidor.

Nesse contexto, afasto a preliminar de inovação recursal e conheço integralmente do recurso.

No mérito, o recurso comporta provimento parcial.

A sentença de primeiro grau acertadamente reconheceu a inconstitucionalidade e a ilegalidade do art. 27 do Decreto Estadual nº 29.414/83, ao fundamento de que a norma estadual usurpa a competência municipal para legislar sobre assuntos de interesse local e ordenamento territorial urbano, prevista nos arts. 30, incisos I e VIII, e 182 da Constituição Federal:

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

…

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. (Regulamento) (Vide Lei nº 13.311, de 11 de julho de 2016)

§ 1º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

§ 3º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.

§ 4º É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificação compulsórios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.

Esse fundamento é juridicamente sólido e encontra amparo na repartição constitucional de competências, que reserva ao Município a disciplina do uso e ocupação do solo urbano, por meio do plano diretor e da legislação urbanística local.

A competência municipal para legislar sobre interesse local e para promover o adequado ordenamento territorial é pedra angular do federalismo brasileiro e da autonomia municipal consagrada pela Constituição de 1988. A definição de atividades permitidas ou vedadas em zona urbana é matéria típica de política urbana, a ser disciplinada por lei municipal, especialmente pelo plano diretor, não podendo ser validamente imposta por ato normativo estadual de caráter regulamentar.

Além disso, o dispositivo estadual em questão extrapola o poder regulamentar, assumindo natureza de decreto autônomo, ao criar restrição não prevista na lei que supostamente regulamentaria (Lei Estadual nº 3.982/1981), em afronta ao princípio da reserva legal e à separação dos poderes. A vedação à inovação normativa por meio de decreto é orientação consolidada no ordenamento jurídico brasileiro.

De igual modo, a aplicação automática e absoluta da norma estadual mostra-se materialmente desproporcional, por sacrificar de forma excessiva a livre iniciativa, princípio fundamental da ordem econômica previsto no art. 170 da Constituição Federal sem demonstração concreta de risco sanitário atual ou de inadequação da atividade às exigências técnicas contemporâneas. A proteção à saúde pública e ao meio ambiente pode ser adequadamente assegurada por meios menos gravosos, como fiscalização sanitária, exigência de adequações técnicas, licenciamento ou outras medidas de controle compatíveis com o estágio atual de desenvolvimento tecnológico.

Nesse ponto, a sentença deve ser integralmente mantida, até porque o próprio Município apelante, nas razões recursais, concorda expressamente com o reconhecimento da invasão de competência operada pelo decreto estadual, não havendo, portanto, controvérsia a ser resolvida quanto a esse fundamento.

Contudo, a sentença merece reforma parcial quanto à ausência de condicionamento da atividade ao regime jurídico municipal aplicável.

Com efeito, ao declarar a ilegalidade e a inaplicabilidade do Decreto Estadual nº 29.414/83, o juízo singular não estabeleceu, de forma expressa, que a continuidade da atividade de suinocultura exercida pela autora deve observar as normas municipais de regulação fiscal, sanitária e ambiental. Essa omissão, data vênia, gera um vácuo regulatório incompatível com o poder-dever de fiscalização do Município e com a proteção ao meio ambiente e à saúde pública.

O Município de Glória, no exercício de sua competência constitucional prevista no art. 30, incisos I e VIII, da Constituição Federal, editou legislação própria que disciplina o exercício de atividades econômicas, a fiscalização sanitária e a proteção ambiental em seu território. A Lei Municipal nº 405/2009 (Código Tributário e de Rendas) institui as Taxas de Licença de Localização (TLL), de Fiscalização do Funcionamento (TFF), de Vigilância Sanitária (TVS) e de Fiscalização Ambiental (TFA), que remuneram o poder de polícia municipal nas respectivas áreas de atuação. A Lei Municipal nº 558/2018 institui a Política Municipal de Meio Ambiente, estabelece o licenciamento ambiental como instrumento de controle e atribui à Secretaria Municipal de Agricultura e Meio Ambiente a competência para exercer o poder de polícia ambiental, de caráter preventivo, corretivo e repressivo.

A atividade de suinocultura, por sua natureza, é efetiva ou potencialmente poluidora, nos termos do art. 10 da Lei nº 6.938/1981 e gera impactos ambientais que demandam controle e fiscalização, especialmente no que se refere à destinação de dejetos, ao manejo de resíduos, ao controle de odores e à prevenção de contaminação do solo e dos recursos hídricos.

O laudo técnico ambiental apresentado pela própria autora (ID 103312054) atesta que a pocilga possui sistema de tratamento de efluentes e que a residência mais próxima (da própria autora) dista 150 metros da estrutura, o que, embora atenda ao requisito de distância mínima de 50 metros previsto no art. 222 do Código Municipal de Meio Ambiente (Lei nº 062/2016), não dispensa a submissão da atividade ao licenciamento ambiental e à fiscalização sanitária municipal.

A declaração de ilegalidade do decreto estadual não pode ser interpretada como uma "carta branca" para o exercício irresponsável da atividade, nem como imunidade à fiscalização municipal. O que se veda é a proibição absoluta da atividade com base em norma inconstitucional; o que se impõe, em contrapartida, é a submissão ao regime jurídico municipal aplicável a qualquer empreendimento com potencial poluidor, em observância aos princípios da precaução, da prevenção e da legalidade administrativa.

Nesse contexto, a reforma parcial da sentença é imperativa para que se declare, de forma expressa, que a atividade de suinocultura exercida pela autora, embora não possa ser proibida com fundamento exclusivo no Decreto Estadual nº 29.414/83, deve observar as normas municipais de regulação fiscal, sanitária e ambiental, especialmente as Leis Municipais nº 405/2009 e nº 558/2018, com a obtenção das licenças, alvarás e autorizações exigidos pela legislação local.

Quanto ao prazo para regularização, todavia, não cabe a este Tribunal arbitrá-lo.

A fixação de prazo para regularização administrativa é ato que depende de análise técnica e discricionária da administração municipal, que deve avaliar as peculiaridades do empreendimento, o grau de complexidade das adequações necessárias, os prazos burocráticos estabelecidos pela legislação municipal para a tramitação dos processos de licenciamento e a capacidade operacional dos órgãos municipais de fiscalização. O Judiciário não pode substituir a administração pública na definição de prazos e condições de regularização, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes e à discricionariedade administrativa.

Ademais, a Lei Municipal nº 558/2018 estabelece, em seu Anexo I, prazos próprios para os procedimentos de licenciamento ambiental, que devem ser observados pela administração municipal e pelo empreendedor. A fixação judicial de prazo diverso poderia gerar conflito com o regime administrativo local e comprometer a eficácia do processo de regularização.

Dessa forma, a reforma da sentença deve limitar-se à declaração de que a atividade deve observar as normas municipais aplicáveis, cabendo à administração municipal, no exercício de seu poder de polícia, notificar a autora para promover a regularização no prazo e nas condições estabelecidas pela legislação local, sob pena de aplicação das sanções administrativas cabíveis.

Tendo em vista o provimento parcial do recurso, com a reforma da sentença para acrescer o condicionamento da atividade ao regime jurídico municipal, não há que se falar em majoração dos honorários advocatícios recursais, uma vez que ambas as partes obtiveram provimento parcial de suas pretensões. Mantém-se, portanto, a verba honorária fixada na origem em R$ 3.000,00 (três mil reais), por apreciação equitativa, nos termos do art. 85, § 8º, do CPC.

Ante o exposto, afasto a preliminar de inovação recursal arguida em contrarrazões recursais e conheço do recurso de apelação interposto pelo Município de Glória para dar-lhe provimento parcial mantendo a sentença que declarou a ilegalidade e a inaplicabilidade, ao caso concreto, do art. 27 do Decreto Estadual nº 29.414/83 e acrescer a determinação de que a atividade de suinocultura exercida pela autora deve observar as normas municipais de regulação fiscal, sanitária e ambiental, especialmente as Leis Municipais nº 405/2009 e nº 558/2018, com a obtenção das licenças, alvarás e autorizações exigidos pela legislação local, sem fixação de prazo judicial para regularização, cabendo à administração municipal, no exercício de seu poder de polícia, adotar as providências cabíveis.

Julgo prejudicado o reexame necessário, diante do provimento parcial do recurso voluntário.

Sem majoração de honorários recursais, em razão do provimento parcial.

É como voto.

Sala das Sessões, ___ de ____________ de 2026.

Des. PAULO CÉSAR BANDEIRA DE MELO JORGE

Relator