PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quarta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8000047-83.2024.8.05.0193 |
| Órgão Julgador: Quarta Câmara Cível |
| APELANTE: ANTONIO CRUZ CAMPOS |
| Advogado(s): YURI OLIVEIRA ARLEO, JERONIMO LUIZ PLACIDO DE MESQUITA |
| APELADO: MUNICIPIO DE ABAIRA |
| Advogado(s): GILSARA SILVA DE ANDRADE, LINDOLFO ANTONIO NASCIMENTO REBOUCAS |
Tempestivo, e presentes os demais pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.
A controvérsia recursal cinge-se, essencialmente, à análise da adequação da Ação Popular para o fim colimado pelo APELANTE, qual seja, a invalidação da Lei Municipal nº 110/2023, sob a alegação de lesão ao patrimônio público e à moralidade administrativa, bem como à questão da condenação em custas e honorários advocatícios.
Pois bem. A Ação Popular, conforme previsto no art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal, e regulamentada pela Lei nº 4.717/1965, constitui um instrumento jurídico que visa a anulação de atos lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.
Esse importante remédio constitucional tem como objetivo primordial a defesa dos interesses da coletividade frente a atos que maculem a probidade administrativa e o erário.
A própria Lei da Ação Popular, em seu art. 5º, §4º, prevê a possibilidade de suspensão liminar do "ato lesivo impugnado", o que reitera a natureza do instrumento voltado para a impugnação de condutas ou manifestações concretas do poder público que gerem lesão, e não para o controle abstrato de normas em tese.
Para a propositura da Ação Popular, são requisitos essenciais: i) a qualidade de cidadão, ii) a ilegalidade ou ilegitimidade do ato; e iii) a lesividade ao patrimônio público (em sentido amplo).
A Lei nº 4.717/65, em seu art. 2º, define a lesividade como o dano real ou potencial ao patrimônio da União, Estados, Municípios, autarquias, sociedades de economia mista, empresas públicas, etc., abrangendo também a moralidade administrativa, o meio ambiente e o patrimônio histórico e cultural.
Feitas essas considerações e voltando-me ao caso vertente, o APELANTE, conforme mencionado alhures, busca a invalidação de uma lei municipal que autoriza a contratação de operação de crédito. Embora se alegue lesão ao patrimônio público e à moralidade administrativa, a pretensão principal, conforme se depreende dos pedidos formulados na exordial e no Apelo, consiste na declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 110/2023 em abstrato.
É fundamental reiterar a distinção entre o controle difuso (ou incidental) e o controle concentrado (ou abstrato) de constitucionalidade. A Ação Popular se insere no contexto do controle difuso, permitindo que a questão da inconstitucionalidade seja analisada como causa de pedir para a anulação de um ato concreto lesivo. Ou seja, a inconstitucionalidade pode ser um fundamento para a lesividade, mas não pode ser o objeto principal e exclusivo da Ação Popular, que não se presta à declaração de inconstitucionalidade de lei em tese.
Nesse sentido, a jurisprudência pátria é uníssona em afastar a utilização da Ação Popular como sucedâneo de Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI).
Saliento que a Súmula 347 do STF, que admitia o controle de constitucionalidade de leis ou atos normativos em Ações Populares, teve sua aplicação mitigada pela doutrina e jurisprudência mais recente, consolidando o entendimento de que a Ação Popular não é o meio adequado para o controle abstrato de normas.
Conforme bem asseverado no parecer da douta Procuradoria de Justiça (ID 436329064), e corroborando a sentença (ID 434375689), a Ação Popular é remédio constitucional, utilizado para a anulação de atos ou contratos administrativos lesivos ao patrimônio público, ou de entidade de que o Estado participe, no que tange à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural. Se a pretensão principal manifestada na Ação Popular corresponder à declaração de inconstitucionalidade da lei, patente se mostra a extinção do processo, sem resolução de mérito, por inadequação da via eleita.
O cerne da pretensão do APELANTE, autor popular, repiso, reside na declaração de inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 110/2023, que autoriza a operação de crédito. Não há demonstração de um ato concreto e individualizado, decorrente da aplicação da referida lei, que por si só, gere uma lesão direta e específica ao erário ou à moralidade administrativa, que não se confunda com a própria validade da norma.
A lei em si, enquanto ato normativo primário, não é passível de anulação por Ação Popular de forma abstrata.
A lesividade exigida para a Ação Popular pressupõe um ato administrativo ou contrato que cause um prejuízo material ao erário ou aos princípios da administração pública, e não a mera arguição de inconstitucionalidade de uma norma em tese.
Embora a jurisprudência do STJ admita que a lesividade ao erário pode ser presumida pela ilegalidade do ato impugnado (EREsp 14868/RJ), tal presunção se aplica quando a ilegalidade do ato concreto é manifesta e, por si só, configura a lesão, e não quando se busca o controle abstrato da lei autorizativa.
A Lei Municipal nº 110/2023, ao autorizar a contratação de operação de crédito, estabelece uma base normativa para futuras ações do Poder Executivo.
Contudo, para a configuração da lesividade apta a justificar a Ação Popular, seria indispensável a demonstração de que a operação de crédito efetivamente causou (ou causará iminentemente) um prejuízo concreto e mensurável ao patrimônio público, ou que os termos dessa autorização e sua efetivação se dão em flagrante desvio de finalidade, malversação de recursos ou violação de princípios administrativos de forma manifesta e que não se limite à tese de inconstitucionalidade da norma per se.
O que se busca na exordial é a invalidação da própria lei, e não de um ato administrativo praticado com base nela que seja autônomo e causador de lesão.
Assim, a Ação Popular originária foi indevidamente manejada como instrumento de controle abstrato de constitucionalidade, o que, conforme a consolidada jurisprudência, é vedado.
A ausência de interesse de agir do Autor, ora APELANTE, na modalidade adequação, é manifesta, porquanto a via eleita não se revela apta à satisfação da pretensão deduzida.
Logo, nesse aspecto, irreprochável o posicionamento adotado pelo MM. Juiz sentenciante.
No que se refere à condenação ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios de sucumbência, observa-se que a sentença de primeiro grau impôs ao Autor da Ação Popular, ora APELANTE, a obrigação de arcar com referidas verbas, com fundamento no art. 83, §§ 2º e 8º, do CPC, sob o prisma do princípio da causalidade.
Contudo, é imperioso observar que a Ação Popular é regida por norma especial, qual seja, a Lei nº 4.717/1965, cujo art. 12 dispõe que "a sentença incluirá sempre, na condenação dos réus, o pagamento, ao autor, das custas e demais despesas, judiciais e extrajudiciais, diretamente relacionadas com a ação e comprovadas, bem como o dos honorários de advogado."
Embora esse dispositivo trate da hipótese de procedência da Ação, assegurando ao Autor o direito de ressarcimento, a interpretação sistemática da norma e à luz dos princípios que regem a Ação Popular, conduz à conclusão de que o Autor somente poderá ser condenado ao pagamento de custas e honorários quando comprovada a má-fé na propositura da demanda.
A jurisprudência do e. STJ é pacífica no sentido de que, ainda que a Ação seja julgada improcedente ou extinta sem resolução de mérito, subsiste a isenção legal prevista na Lei da Ação Popular, salvo se demonstrada inequívoca má-fé por parte do Autor.
Ressalte-se que a presunção, nesses casos, é de boa-fé, não sendo suficiente, para afastá-la, eventual equívoco na escolha da via processual ou ausência de pressupostos para o regular prosseguimento da demanda.
Esse entendimento foi consolidado no julgamento dos Embargos de Divergência em RESP nº 1.192.563/SP, ocasião em que a Corte Cidadã fixou a tese de que a condenação do Autor ao pagamento de custas e honorários advocatícios, em sede de Ação Popular, somente se justifica diante de prova inequívoca de má-fé — circunstância que configura verdadeira exceção à regra protetiva conferida ao cidadão que atua em nome do interesse público.
O Tribunal de Justiça do Estado da Bahia igualmente adota essa orientação, conforme se verifica, por exemplo, no julgamento da Apelação nº 0000187-86.2016.8.05.0210, no qual se assentou que a mera improcedência ou extinção do feito não autoriza, por si só, a condenação do Autor ao pagamento de custas e honorários, exigindo-se, para tanto, a demonstração concreta e fundamentada de má-fé, a ser devidamente motivada na sentença.
No caso em exame, não há qualquer indício de má-fé por parte do ora APELANTE, tampouco fundamentação nesse sentido na sentença.
Os autos não revelam conduta temerária ou dolosa, e eventual inadequação da via processual eleita, por si só, não se enquadra nas hipóteses do art. 80 do CPC aptas a configurar má-fé processual.
Diante disso, impõe-se o afastamento da condenação ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, em respeito ao regime jurídico especial da Ação Popular e à orientação consolidada da jurisprudência dos Tribunais Superiores.
Destarte, nesse particular, a r. sentença carece de retoque, devendo ser reformada para excluir a condenação imposta ao Autor, ora APELANTE, ao pagamento das verbas sucumbenciais
No que tange ao pedido de concessão de tutela recursal antecipada, formulado nas razões de Apelação com o objetivo de suspender os efeitos da Lei Municipal nº 110/2023, cumpre observar que o presente julgamento se orienta pela manutenção da extinção do feito sem resolução do mérito, em razão da inadequação da via eleita.
Nessa perspectiva, resta prejudicado o exame do referido pleito, por ausência de interesse processual superveniente e de mérito a ser tutelado.
Subsidiariamente, o APELANTE postulou a anulação da sentença e o retorno dos autos ao Juízo de origem, a fim de que pudesse se manifestar sobre eventual contestação e documentos juntados.
Todavia, uma vez reconhecida a inadequação da via processual, matéria de ordem pública que impede o regular prosseguimento da demanda, torna-se desnecessário o acolhimento da pretensão subsidiária.
Isso, porque a própria Ação, tal como proposta, não apresenta aptidão jurídica para alcançar o resultado pretendido, sendo inviável a remessa dos autos à origem para saneamento de vícios processuais que não alteram a natureza insubsistente da pretensão deduzida.
É princípio basilar do processo civil que a existência de vício relacionado à inadequação da via eleita, que traduz a ausência de pressuposto de constituição e de desenvolvimento válido e regular do processo, impõe, de forma objetiva, a extinção do feito, sem que se imponha a dilação probatória ou a reabertura da fase postulatória.
Por conseguinte, a sententia clama por reforma parcial, unicamente para afastar a condenação imposta ao ora APELANTE ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, haja vista a inexistência de qualquer elemento nos autos que evidencie a prática de má-fé na propositura da demanda.
Do exposto, DOU PROVIMENTO PARCIAL À APELAÇÃO, reformando a r. sentença em parte, tão somente para afastar a condenação do Autor ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, mantendo-se, no mais, a extinção do feito sem resolução do mérito, nos termos da fundamentação.
É o VOTO.
SALVADOR, SALA DAS SESSÕES, de de 2025.
Marielza Maués Pinheiro Lima
Juíza Substituta de 2º Grau - Relatora
MM04