EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. FISCALIZAÇÃO ESTADUAL DE TRANSPORTE INTERMUNICIPAL. AUTUAÇÃO DE PARTICULAR NÃO PERMISSIONÁRIO. IMPOSIÇÃO DE PENALIDADE. RECURSO DESPROVIDO. 

I. CASO EM EXAME 

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 
3. A questão em discussão consiste em saber se é legítima a fiscalização e autuação por ente estadual, com base na Lei Estadual nº 11.378/2009, contra particular não permissionário por suposto transporte irregular de passageiros. 

III. RAZÕES DE DECIDIR 
4. A Lei Estadual nº 11.378/2009 regula o transporte intermunicipal de passageiros por concessionários e permissionários, não sendo aplicável a particulares sem delegação. 
5. Não houve comprovação de que o recorrido realizava transporte remunerado com itinerário, tarifa e horários definidos, nos termos da legislação estadual. 
6. A ausência de identificação de passageiros e de diligência mínima por parte da fiscalização evidencia a inexistência de elementos probatórios suficientes à imposição da penalidade. 
7. A jurisprudência reconhece a inconstitucionalidade formal de normas estaduais que imponham penalidades relacionadas ao trânsito e transporte, matérias de competência legislativa privativa da União (CF/1988, art. 22, XI). 
8. A apreensão de veículo como meio coercitivo para pagamento de penalidade administrativa é indevida, nos termos da Súmula nº 510/STJ e do art. 270, §§ 1º e 2º, do CTB. 

IV. DISPOSITIVO E TESE 
9. Recurso desprovido. 

Tese de julgamento: 
“1. A autuação de particular por transporte intermunicipal irregular de passageiros, com base na Lei Estadual nº 11.378/2009, exige demonstração de que o agente realizava serviço nos moldes previstos na norma estadual. 
2. É inconstitucional a imposição de sanções por ente estadual com base em norma local sobre matéria de trânsito e transporte. 
3. A apreensão de veículo como meio coercitivo para cobrança de tributo ou penalidade administrativa é vedada pelo ordenamento jurídico.” 

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 22, XI; CTB, arts. 231, VIII e 270, §§ 1º e 2º; Lei nº 4.717/1965, parágrafo único, “d”. 
Jurisprudência relevante citada: STJ, Súmula nº 510; TJBA, Apelação Cível nº 0504235-60.2018.8.05.0113, Rel. Des. Mauricio Kertzman Szporer, j. 16.07.2019; TJBA, AI nº 8034494-36.2020.8.05.0000, Rel. Des. Maria do Rosário Passos da Silva Calixto, j. 06.07.2021. 

 

ACÓRDÃO 

 

Vistos, relatados e discutidos estes autos de apelação cível n.º 8000047-49.2024.8.05.0269, em que figuram, como apelante AGÊNCIA ESTADUAL DE REG DE SERV PUB DE ENERG, TRANSP E COMUNIC DA BAHIA, e apelado MARCELO RIBEIRO GLÓRIA. 

Acordam os Desembargadores integrantes da Turma Julgadora da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça da Bahia, à unanimidade de votos, em NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, pelas razões expostas no voto condutor. 

  

Sala das Sessões, data em sistema. 

  

DES. PRESIDENTE 

  

DES. JOSEVANDO ANDRADE 

RELATOR 

  

PROCURADOR(A) DE JUSTIÇA 

 

Por todo exposto, julgo procedente o pedido para tornar definitiva a liminar e anular os Autos de Infração nº 93141, conforme cópias nos autos, bem como para condenar a ré no pagamento de honorários de advogado que arbitro no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais). Custas na forma da Lei. 

  

Irresignada, a AGERBA interpôs o presente recurso (ID. 82414324), sustentando a legalidade da autuação realizada com base no art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009, o qual dispõe que a prestação de serviço de transporte intermunicipal de passageiros sem concessão ou permissão enseja a imposição de medidas administrativas, penalidades pecuniárias e sanções complementares, como apreensão do veículo e declaração de inidoneidade.  

Argumentou que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade e veracidade, cabendo ao particular a prova do exercício regular da atividade.  

Ressaltou que a parte autora não apresentou qualquer comprovação de que estivesse utilizando o veículo para fins exclusivamente particulares à época da autuação.  

Citou a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 2.349, reconhecendo a competência dos Estados para regulamentar o transporte intermunicipal, bem como destacou os poderes regulatórios atribuídos à AGERBA pela Lei Estadual nº 7.314/98, que institui a autarquia como ente fiscalizador dos serviços públicos delegados. 

Defendeu, ainda, a impossibilidade de controle jurisdicional sobre o mérito de atos administrativos praticados regularmente e conforme a legalidade estrita, princípio que rege a atuação da Administração Pública direta e indireta, nos termos do art. 37, caput, da Constituição Federal.  

Alegou não haver qualquer vício de legalidade, forma, competência, motivo ou finalidade nos autos de infração questionados, razão pela qual o controle judicial do ato violaria o princípio da separação dos poderes.  

Citou, nesse contexto, lições doutrinárias de Diogenes Gasparini e Edmir Netto de Araújo, bem como jurisprudência do STJ e do TJMG, no sentido de que a atuação judicial sobre atos administrativos deve se restringir à verificação da legalidade, não alcançando o mérito do ato discricionário. 

Requereu, ao final, o provimento da apelação para reformar integralmente a sentença de origem, com a consequente improcedência dos pedidos formulados na inicial. 

Devidamente intimado, o Apelado não apresentou contrarrazões, conforme certidão de ID 82414329. 

Deste modo, em cumprimento ao artigo 931 do CPC, restituo os autos à Secretaria, pedindo a sua inclusão em pauta para julgamento, salientando que se trata de recurso passível de sustentação oral, pois atendidas as exigências contidas nos artigos 937 do CPC e 187, I, do Regimento Interno deste Tribunal. 

  

Salvador/BA, data em sistema. 

  

DES. JOSEVANDO ANDRADE 

Relator 

A1 

O Recurso é tempestivo e atende, ainda, aos demais requisitos de admissibilidade extrínsecos e intrínsecos, pelos fundamentos a seguir expostos. 

Inicialmente, infere-se a ilegitimidade da AGERBA em proceder à fiscalização nos moldes descritos na lide. 

A Lei Estadual nº 11.378/2009 dispõe sobre organização, planejamento, fiscalização e poder de polícia do Sistema de Transporte Rodoviário Intermunicipal de Passageiros do Estado da Bahia – SRI, como literalmente evidencia o art. 1º. Os serviços compreendidos pelo SRI, por sua vez, estão delimitados no art. 4º da mesma lei: 

  

Art. 4º — O Sistema de Transporte Rodoviário Intermunicipal de Passageiros do Estado da Bahia — SRI compreende os serviços de transporte realizados entre pontos terminais, considerados início e fim, transpondo limites de um ou mais municípios, com itinerários, seções, tarifas e horários definidos, realizados por estradas federais, estaduais ou municipais, abrangendo o transporte de passageiros, suas bagagens e encomendas de terceiros. 

  

O art. 40 da lei em comento, por outro lado, trata da infração caracterizada pelo exercício irregular do serviço de que trata a lei por parte dos concessionários e permissionários do serviço que o prestem para além dos limites da delegação. 

  

Art. 40 — A prestação do serviço de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros no Estado da Bahia em linhas não abrangidas pelo objeto da concessão ou permissão acarretará a incidência de: 

  

O serviço de transporte intermunicipal de que trata a lei é o transporte “entre pontos terminais, considerados início e fim, transpondo limites de um ou mais municípios, com itinerários, seções, tarifas e horários definidos, realizados por estradas federais, estaduais ou municipais (...)” nos precisos termos do art. 23. 

Cogitar a aplicação da referida lei a indivíduo, que não é delegatário do serviço, exigiria a demonstração mínima de que o suposto infrator de alguma forma aliciou passageiros com o fim de explorar o transporte entre pontos terminais intermunicipais, com itinerário, tarifa e horários definidos sem a devida autorização. Nada disso foi feito demonstrado. 

O simples fato de um carro particular estar conduzindo pessoas em seu interior não é suficiente à demonstração de exploração irregular do transporte de que trata a Lei Estadual nº 11.378/2009 e o Decreto 11.382/09. 

Portanto, tratando-se de suposta atividade irregular exercida por particular ou pessoa jurídica que não seja permissionário ou concessionário do sistema de Transporte Rodoviário Intermunicipal de Passageiros do Estado da Bahia – SRI, incidiriam, tão somente, as disposições do Código de Trânsito Brasileiro. 

Ademais, destaca-se o entendimento pela inconstitucionalidade formal da lei estadual que verse sobre trânsito e transporte, por violação do quanto disposto no art. 22, XI, da CF. Neste sentido, transcreve-se julgado deste E. Tribunal de Justiça, in verbis: 

  

“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. AGERBA. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIRO. INTERMUNICIPAL. APREENSÃO DO VEÍCULO. IMPOSSIBILIDADE. COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE TRÂNSITO. UNIÃO. IMPOSSIBILIDADE DE NOVA SANÇÃO EM LEI ESTADUAL. APELO IMPROVIDO. 

1. Conforme entendimento adotado pelos Tribunais pátrios, inclusive desta Corte, em se tratando de autuação do condutor do veículo automotor por suposta prática de transporte coletivo irregular de passageiros, é cabível a retenção (que não se confunde com remoção) do veículo, com supedâneo no art. 231, VIII do CTB.  

2. O suporte normativo, entretanto, não autoriza a apreensão do automóvel, tampouco legitima, em tais circunstâncias, a exigência do pagamento de quaisquer valores, como condicionantes à sua liberação.  

3. Ao contrário da pena de apreensão e da medida administrativa de remoção, a retenção do veículo não implica, necessariamente, sua transferência para depósito, mas apenas impede sua circulação até que sejam sanadas as irregularidades (art. 270 do CTB). 

4. A teor da súmula 510/STJ, "a liberação de veículo retido apenas por transporte irregular de passageiros não está condicionada ao pagamento de multas e despesas." 

5. É firme o entendimento no sentido da inconstitucionalidade formal de lei estadual que trate de matéria relacionada a trânsito e transporte, por violação do disposto no art. 22, XI, da Constituição da República. 

6. Ademais, nos termos do art. 949, parágrafo único do CPC, é inaplicável a cláusula de reserva de plenário, pois o plenário do STF já se manifestou sobre a questão jurídica. 

7. Apelo improvido. (Classe: Apelação, Número do Processo Nº 0504235-60.2018.8.05.0113, Relator Des. MAURICIO KERTZMAN SZPORER, Publicado em 16/07/2019) (grifos aditados) 

 

Acrescenta-se que, da análise dos autos, observa-se que não restou comprovado que, de fato, o Recorrido estivesse efetuando o transporte ilegal de pessoas, vez que nos autos de infração colacionado aos autos (ID. 82413747) não há sequer a identificação dos eventuais passageiros.  

Nesta linha, nota-se que os agentes de fiscalização não promoveram, antes de autuar o veículo do Apelado, a necessária verificação dos supostos passageiros transportados, primeiro porque tal informação não consta no auto lavrado e, ainda, porque se assim tivessem agido poderiam ter obtido maiores informações sobre a natureza do transporte em questão.  

Dito isto, em que pese a postura do agente público gozar de presunção de legalidade, da análise dos documentos apresentados, verifica-se que inexistem razões aptas a modificar a sentença recorrida, ante ausência de elementos capazes de demonstrar que de fato o Apelado estava a realizar transporte irregular de passageiros.  

Sobreleva-se que não se visa impedir a fiscalização da autoridade competente, no caso a AGERBA, em relação à regularidade do transporte público coletivo, mas o que não se admite é a imposição de penalidade sem a efetiva comprovação que o Apelado realizou transporte irregular de passageiro.  

Noutro giro, ressalta-se que é pacífico na jurisprudência que a apreensão de veículo como meio coercitivo para pagamento de tributos, sob fundamento de que o proprietário realiza transporte irregular de passageiros, constitui conduta vedada em nosso ordenamento jurídico, por desrespeitar o direito de propriedade sobre o veículo, devendo a Administração se valer do meio próprio de cobrança.  

Dispondo o Poder Público de meios próprios para obter o pagamento de seus créditos, a remoção do veículo se apresenta como inaceitável ato de coação. 

Acrescenta-se que, conforme entendimento do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp n. 1144810/MG, submetido ao rito do art. 543-C, do CPC/1973, o transporte irregular de passageiros não autoriza, sequer, a exigência do pagamento de multas e despesas para fins de liberação.  

A referida Corte sedimentou tal entendimento com o enunciado 510, in verbis: “Súmula 510-STJ: A liberação de veículo retido apenas por transporte irregular de passageiros não está condicionada ao pagamento de multas e despesas.” 

Ademais, a remoção do veículo por suposta utilização em no transporte irregular se mostra indevida, tendo em vista que os §§ 1º e 2º, do art. 270, do CTB, preveem a possibilidade de retenção do veículo, apenas quando a irregularidade constatada não puder ser sanada no local: 

  

Art. 270. O veículo poderá ser retido nos casos expressos neste Código. 

§ 1.º Quando a irregularidade puder ser sanada no local da infração, o veículo será liberado tão logo seja regularizada a situação. 

§ 2.º Não sendo possível sanar a falha no local da infração, o veículo, desde que ofereça condições de segurança para circulação, poderá ser liberado e entregue a condutor regularmente habilitado, mediante recolhimento do Certificado de Licenciamento Anual, contra apresentação de recibo, assinalando-se prazo razoável ao condutor para regularizar a situação, para o que se considerará, desde logo, notificado. 

 

Nesse sentido, a jurisprudência vem se posicionando em circunstâncias similares. Veja-se: 

  

AGRAVO DE INSTRUMENTO. DECISÃO INTERLOCUTÓRIA. ANTECIPAÇÃO DA TUTELA. TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. DETERMINAÇÃO DE RESTITUIÇÃO DO VEÍCULO APREENDIDO. ACERTO DA DECISÃO RECORRIDA. APLICAÇÃO DA SANÇÃO DE APREENSÃO DO VEÍCULO PELA PRÁTICA EXCLUSIVA DA INFRAÇÃO DE TRANSPORTE IRREGULAR DE PASSAGEIROS. NÃO CABIMENTO. IMPOSSIBILIDADE DE CONDICIONAMENTO DA LIBERAÇÃO DO VEÍCULO A PAGAMENTO DE MULTA. OFENSA AO DIREITO DE PROPRIEDADE. SÚMULA 510 DO STJ. AGRAVO CONHECIDO E IMPROVIDO. (...) 4 – É sabido que, conforme o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, cristalizado na Súmula nº 510, "a liberação de veículo retido apenas por transporte irregular de passageiros não está condicionada ao pagamento de multas e despesas.". 5 – A apreensão deve perdurar o tempo necessário para a atividade fiscalizatória atuar com a eficácia e celeridade inerentes ao seu desiderato, sob pena de caracterizar ato ilegal, passível de correção pela via do Mandado de Segurança, sobretudo, quando objetiva coagir o contribuinte ao pagamento de tributo. AGRAVO DE INSTRUMENTO CONHECIDO E IMPROVIDO. (TJ-BA - AI: 80344943620208050000, Relator: MARIA DO ROSARIO PASSOS DA SILVA CALIXTO, SEGUNDA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 06/07/2021). 

  

Somado a isto, tem-se que o vício da inexistência de motivos, que inquina de nulidade o ato, ocorre quando a matéria de fato ou de direito, na qual se fundamenta, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada (Lei nº 4.717/65, parágrafo único, "d").  

Os atos administrativos, quando motivados, vinculam-se aos seus motivos determinantes, sendo imprescindível, para a validade do ato, a existência de seu fundamento, o que não se verificou dos documentos colacionados.  

Diante das razões expostas, VOTO no sentido de NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, mantendo-se a sentença guerreada hígida, majorando os honorários sucumbenciais para o importe de R$ 2.500,00 (dois mil e quinhentos reais). 

 

Sala das Sessões, data em sistema. 

 

DES. JOSEVANDO ANDRADE 

RELATOR