PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. VIGILÂNCIA SANITÁRIA. FARMÁCIAS E DROGARIAS. COMÉRCIO DE PRODUTOS DE CONVENIÊNCIA. VEDAÇÃO PELA RDC ANVISA Nº 44/2009. ILEGALIDADE. LEI FEDERAL Nº 5.991/1973. EXTRAPOLAÇÃO DO PODER REGULAMENTAR. VIOLAÇÃO À LIVRE INICIATIVA. PRECEDENTE VINCULANTE DO STF (ADI 4.093). PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA. TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. REJEIÇÃO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

Apelação do Município contra sentença que concedeu segurança para permitir a venda de produtos de conveniência em farmácia, afastando a proibição da RDC nº 44/2009 da ANVISA, por ausência de vedação na Lei Federal nº 5.991/73.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 

Duas questões: (i) legitimidade passiva da autoridade municipal que executa proibição baseada em norma federal; (ii) validade da restrição ao comércio de conveniência por resolução administrativa frente aos princípios da legalidade e livre iniciativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR 

A autoridade executora do ato coator detém legitimidade passiva, ainda que fundamente sua conduta em norma federal (Teoria dos Motivos Determinantes). O STF (ADI 4.093) firmou entendimento de que a Lei nº 5.991/73 não proíbe a venda de artigos de conveniência em drogarias. A resolução da ANVISA que inova na ordem jurídica para restringir atividade econômica exorbita o poder regulamentar.

IV. DISPOSITIVO E TESE

Recurso desprovido. Tese de julgamento: "1. A autoridade municipal fiscalizadora possui legitimidade passiva em mandado de segurança contra ato de polícia sanitária. 2. É ilegal a proibição, por resolução da ANVISA, da comercialização de produtos de conveniência em farmácias, por violar a livre iniciativa e exceder os limites da Lei nº 5.991/73".

Dispositivos relevantes citados: CF/88, arts. 5º, II, e 170; Lei nº 5.991/73. 

Jurisprudência relevante citada: STF, ADI 4.093.

ACÓRDÃO

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível nº 8013074-21.2023.8.05.0274, em que figura como apelante MUNICÍPIO DE VITÓRIA DA CONQUISTA, e, como apelada, J. CARVALHO & QUEIROZ LTDA. ACORDAM os Desembargadores componentes da QUINTA CÂMARA CÍVEL do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade, em CONHECER DO RECURSO E NEGAR-LHE PROVIMENTO, nos termos do voto da Relatora.

Sala das Sessões, data do sistema.

PRESIDENTE

MARIELZA MAUÉS PINHEIRO LIMA JUÍZA CONVOCADA – RELATORA

PROCURADOR(A) DE JUSTIÇA

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 QUINTA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 9 de Fevereiro de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Quinta Câmara Cível 

Trata-se de Apelação Cível n° 8013074-21.2023.8.05.0274 (ID 70493527) interposta pelo MUNICÍPIO DE VITÓRIA DA CONQUISTA contra a r. sentença (ID 70493524), proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Vitória da Conquista, nos autos do Mandado de Segurança impetrado por J. CARVALHO & QUEIROZ LTDA.

Na exordial, a empresa impetrante, atuante no ramo de comércio varejista de produtos farmacêuticos, alegou que a Autoridade Coatora condicionou a liberação de seu Alvará Sanitário Inicial à apresentação de decisão judicial que autorizasse a venda de produtos de conveniência (alimentos, balas, doces, etc.), com base em restrições impostas pela RDC nº 44/2009 da ANVISA. Sustentou que tal exigência fere seu direito líquido e certo à livre iniciativa, uma vez que a Lei Federal nº 5.991/73 não veda a comercialização de tais produtos.

Após regular trâmite, sobreveio a sentença que concedeu a segurança, confirmando a liminar anteriormente deferida. O dispositivo sentencial determinou a abstenção, pelas autoridades coatoras, de atos contrários ao direito da impetrante de comercializar produtos de conveniência em seu estabelecimento, fundamentando-se na comprovação da Autorização de Funcionamento (AFE) e no entendimento do STF (ADI 4093) de que normas regulatórias não podem inovar na ordem jurídica para proibir o que a lei federal não vedou.

Irresignado, o Município apelou. Em suas razões (ID 70493527), suscita, preliminarmente, a ilegitimidade passiva do Coordenador de Vigilância Sanitária Municipal, argumentando que este apenas cumpre normas federais da ANVISA. No mérito, defende a estrita legalidade administrativa e o poder de polícia sanitária, sustentando que a RDC nº 44/2009 e a IN nº 09/2009 da ANVISA vedam validamente a venda de produtos alheios ao conceito de saúde, visando a proteção sanitária.

Devidamente intimada, a parte apelada não apresentou contrarrazões, conforme certidão de ID 70493105.

Instada a se manifestar, a Douta Procuradoria de Justiça opinou pela desnecessidade de intervenção no feito, por se tratar de litígio envolvendo direito individual disponível, sem interesse público primário que justifique a atuação do Parquet (ID 75919971).

É o relatório que encaminho à Secretaria da Quinta Câmara Cível, para inclusão em pauta de julgamento.

Salvador/BA, data do sistema.

MARIELZA MAUÉS PINHEIRO LIMA 

Juíza Convocada - Relatora

MM04

PODER JUDICIÁRIO

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  Quinta Câmara Cível 

O recurso é tempestivo, tendo sido interposto dentro do prazo legal, considerando a prerrogativa de prazo em dobro para a Fazenda Pública. O preparo é dispensado, nos termos do art. 1.007, §1º, do CPC. Presentes os demais pressupostos de admissibilidade, CONHEÇO do recurso de Apelação.

O Apelante argui a ilegitimidade passiva do Coordenador de Vigilância Sanitária Municipal, sustentando que a competência para responder sobre a validade das normas restritivas (RDC 44/2009) seria da ANVISA.

A preliminar não merece acolhida.

No Mandado de Segurança, a autoridade coatora é aquela que detém competência para a prática do ato impugnado ou para ordenar a sua execução. In casu, o ato coator combatido é a negativa/condicionamento da emissão do Alvará Sanitário Municipal e a fiscalização direta do estabelecimento.

Embora a fundamentação do ato administrativo se baseie em norma federal (Resolução da ANVISA), a execução da fiscalização e o poder de polícia são exercidos pela autoridade municipal, no âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), cuja competência é comum aos entes federados (art. 23, II, da CF/88). Aplica-se, aqui, a teoria dos motivos determinantes: se a autoridade municipal pratica o ato concreto de restrição ao direito da impetrante, ela detém legitimidade para figurar no polo passivo e cumprir a ordem judicial, caso concedida.

Nesse sentido, rejeito a preliminar, em consonância com a jurisprudência pacífica que reconhece a legitimidade da autoridade executora do ato de polícia.

A controvérsia central reside na legalidade da restrição imposta pela Vigilância Sanitária Municipal à comercialização de produtos de conveniência (alimentos, bombonière, etc.) em farmácias e drogarias (drugstores), com fundamento na RDC nº 44/2009 da ANVISA.

A sentença recorrida concedeu a segurança, alinhando-se ao entendimento do Supremo Tribunal Federal. A decisão não merece reparos.

O cerne da questão foi dirimido pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 4.093, de relatoria da Ministra Rosa Weber. Naquela oportunidade, a Corte Suprema fixou o entendimento de que a Lei Federal nº 5.991/1973 — que dispõe sobre o controle sanitário do comércio de drogas, medicamentos, insumos farmacêuticos e correlatos — não estabelece vedação expressa à comercialização de artigos de conveniência em farmácias e drogarias.

Ao dispor sobre a exclusividade de farmácias e drogarias para a venda de medicamentos, a lei não proibiu que esses estabelecimentos, secundariamente, ofertassem outros produtos, desde que inócuos à saúde.

Nesse cenário, a atuação normativa da ANVISA, por meio da RDC nº 44/2009, ao proibir a venda desses produtos, extrapolou o poder regulamentar. As agências reguladoras, embora possuam competência para editar normas técnicas, não detêm poder legislativo para inovar na ordem jurídica criando proibições que a lei em sentido estrito não criou, sob pena de violação ao princípio da legalidade (art. 5º, II, CF) e da livre iniciativa (art. 170, CF).

Como bem destacado no acórdão da ADI 4.093:

"Às agências reguladoras não compete legislar, e sim promover a normatização dos setores cuja regulação lhes foi legalmente incumbida. A norma regulatória deve se compatibilizar com a ordem legal [...] e não substituí-la ao inovar na criação de direitos e obrigações".

No caso dos autos, a empresa impetrante comprovou possuir Autorização de Funcionamento (AFE) regular perante a própria ANVISA (ID 423153104), e seu contrato social prevê a atividade de comércio varejista de mercadorias em lojas de conveniência.

Portanto, a exigência da Vigilância Sanitária Municipal, baseada exclusivamente em norma infralegal que exorbita os limites da lei de regência (Lei 5.991/73), configura ato ilegal e abusivo, ferindo direito líquido e certo da impetrante. A restrição imposta carece de amparo legal e vai de encontro à jurisprudência vinculante da Suprema Corte.

Ressalte-se que a permissão para a venda desses produtos não isenta o estabelecimento do cumprimento das demais normas sanitárias, especialmente quanto à separação adequada dos produtos e garantia de que não contaminem os medicamentos, cautelas que devem ser observadas pela impetrante e fiscalizadas pelo Poder Público, sem, contudo, implicar na proibição absoluta da atividade econômica.

Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER do recurso de Apelação, REJEITAR A PRELIMINAR suscitada e, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo integralmente a sentença que concedeu a segurança para assegurar à impetrante o direito de comercializar os produtos de conveniência descritos na inicial, afastando as restrições da RDC nº 44/2009 da ANVISA neste particular.

Sem condenação em honorários advocatícios recursais, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e das Súmulas 105 do STJ e 512 do STF.

É como voto.

Salvador/BA, data do sistema.

MARIELZA MAUÉS PINHEIRO LIMA 

Juíza Convocada - Relatora

MM04