PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA DE ELEIÇÃO DE CONSELHO MUNICIPAL. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO MUNICÍPIO. LEI MUNICIPAL SUPERVENIENTE. VINCULAÇÃO DO CONSELHO À SECRETARIA DE SAÚDE. RESPONSABILIDADE DO ENTE FEDERATIVO. TEORIA DO ÓRGÃO. REFORMA DA SENTENÇA. RETORNO DOS AUTOS PARA INSTRUÇÃO E JULGAMENTO DO MÉRITO. RECURSO PROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Recurso de apelação interposto contra sentença que extinguiu, sem resolução de mérito, ação anulatória de eleição do Conselho Municipal de Saúde cumulada com pedido de indenização por danos morais, ao fundamento de ilegitimidade passiva do Município de Candeias. 

2. A parte autora, organização não governamental, alegou indeferimento injustificado de sua candidatura, vícios no processo eleitoral do Conselho e violação ao princípio da paridade, pleiteando a anulação do pleito, convocação de novas eleições e compensação por danos morais.

3. A sentença considerou que os atos impugnados possuíam natureza interna corporis e que o Conselho de Saúde detinha personalidade judiciária para figurar no polo passivo da demanda. Inconformada, a autora interpôs apelação sustentando a legitimidade do Município, diante da vinculação administrativa do Conselho, conforme nova lei municipal, além de reforçar a ocorrência de erros materiais no indeferimento de sua candidatura.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

4. A questão em discussão consiste em definir se o Município de Candeias possui legitimidade passiva para responder por atos da Comissão Eleitoral do Conselho Municipal de Saúde; e determinar se a extinção do processo sem resolução de mérito deve ser reformada, com retorno dos autos à origem para apreciação do mérito da demanda.

III. RAZÕES DE DECIDIR

5. A personalidade judiciária reconhecida aos conselhos municipais de saúde permite sua atuação em juízo na defesa de suas prerrogativas, mas não afasta a responsabilidade institucional do Município por atos praticados por órgãos vinculados à sua estrutura administrativa.

6. A superveniência da Lei Municipal nº 1.464/2024 estabeleceu expressamente a inserção do Conselho Municipal de Saúde na estrutura da Secretaria Municipal de Saúde, configurando vínculo orgânico e hierárquico com o ente municipal.

7. A vinculação formal do Conselho à estrutura da administração direta do Município implica que os atos administrativos praticados por suas comissões eleitorais são imputáveis à pessoa jurídica municipal, conforme a Teoria do Órgão, que atribui à entidade estatal a responsabilidade por atos praticados por seus agentes ou órgãos integrantes.

8. O art. 2º, § 2º, da Lei nº 8.142/1990 prevê que as decisões dos conselhos de saúde devem ser homologadas pelo chefe do Poder Executivo, o que reforça o controle e responsabilidade do ente federado pelas deliberações do órgão colegiado.

9. A jurisprudência do STJ e dos tribunais estaduais reconhece que atos praticados por conselhos municipais vinculados à administração pública podem ser imputados ao respectivo ente federado, especialmente quando há repercussão externa ou violação de direitos de terceiros.

10. Afastada a preliminar de ilegitimidade passiva, impõe-se a cassação da sentença de extinção sem exame do mérito, sendo necessário o retorno dos autos à origem para regular instrução do feito, considerando que a matéria de fundo exige produção de prova e análise detida pelo juízo de primeiro grau.

V. DISPOSITIVO 

11. Recurso provido.

Vistos, relatados e discutidos estes autos da Apelação Cível de número 8006767-96.2022.8.05.0044, em que são apelante ONG ALVORECER BAHIA e apelado o MUNICÍPIO DE CANDEIAS. 

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Turma Julgadora da Primeira Câmara Cível, do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade, em CONHECER E DAR PROVIMENTO ao recurso interposto, nos termos do voto do Relator.

Sala de Sessões,  

Des. Edson Ruy Bahiense Guimarães
Relator Presidente

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e provido Por Unanimidade

Salvador, 25 de Novembro de 2025.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Trata-se de RECURSO DE APELAÇÃO interposto pela ONG ALVORECER BAHIA contra a sentença proferida pelo juízo da Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cíveis e Comerciais de Candeias, Bahia, nos autos da Ação Anulatória da Eleição do Conselho Municipal de Saúde c/c Pedido de Danos Morais e Tutela de Evidência, ajuizada em face do MUNICÍPIO DE CANDEIAS. Na sentença, o Juízo a quo decidiu:

Possui razão o Município de Candeias quanto à preliminar apresentada (ilegitimidade passiva). É de se notar que a natureza do ato impugnado é interna, da própria organização do Conselho Municipal de Saúde. O Conselho Municipal de Saúde, conforme a Lei n.º 344/91, que o criou, tem como competência: a) Formular e controlar a política de saúde do município; b) Elaborar estratégias para promover o controle social; c) Controlar e fiscalizar a execução da política de saúde, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros; d) Analisar e aprovar o plano de saúde; e) Verificar os relatórios de gestão; f) Informar a comunidade sobre suas atividades. Sendo assim, assinala-se que o Conselho Municipal de Saúde é um órgão colegiado deliberativo de caráter permanente, com autonomia para definir suas próprias regras em seu regimento interno. No que tange às questões trazidas à baila, identifico que, de fato, existe uma natureza interna corporis nelas. A aludida expressão se refere a questões que devem ser resolvidas internamente por um órgão ou entidade, derivadas do regimento interno, como nas eleições ora analisadas. Diante da existência da defesa de suas prerrogativas institucionais, surge para o Conselho Municipal de Saúde a chamada “personalidade judiciária”, isto é, capacidade de ser autor ou réu, mesmo não possuindo personalidade jurídica própria.

Ante o exposto, diante da manifesta ilegitimidade passiva acima demonstrada, julgo EXTINTO o processo SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO, nos termos do art. 485, inciso VI do CPC. Condeno a autora ao pagamento das custas, obrigação suspensa pelo prazo de 05 (cinco) anos por ser ela beneficiária da justiça gratuita”.

Inconformada com a sentença, a autora interpôs este recurso de apelação (ID 89751025), manifestando seu inconformismo com a decisão que extinguiu o processo sem resolução de mérito por ilegitimidade passiva do Município. 

A apelante reiterou a tese de que sua candidatura foi indevidamente indeferida, apesar de atender aos critérios estabelecidos na Resolução nº 453/2012, e que houve erro material na decisão de indeferimento.

Argumentou que o parecer ministerial e a sentença desconsideraram elementos comprobatórios de sua legitimidade, como sua nomeação no Conselho Municipal de Meio Ambiente (ID 89751026) e seu estatuto social, que inclui atuação ambiental, atendendo ao critério de "entidades ambientalistas". Adicionalmente, a apelante invocou a superveniência da Lei Municipal nº 1.464/2024, que, segundo sua interpretação, vincula o Conselho Municipal de Saúde à estrutura administrativa da Secretaria Municipal de Saúde, estabelecendo a responsabilidade jurídica do Município pelos atos do Conselho e, consequentemente, sua legitimidade passiva. A apelante também sustentou que o indeferimento injustificado de sua candidatura violou o direito fundamental de participação e configurou dano moral, agravado pela morosidade processual que resultou na perda do objeto da ação, comprometendo o princípio da razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, CF).

Requereu o provimento da apelação para afastar a ilegitimidade passiva, o provimento dos pedidos da inicial, o reconhecimento do direito de participação da ONG e a condenação do Município ao pagamento de honorários advocatícios e danos morais.

O Município de Candeias, por sua vez apresentou contrarrazões (ID 89751028), pugnando pelo improvimento do recurso da apelante. O Município reiterou que a sentença era "irretocável", pois a natureza do ato impugnado era interna à organização do Conselho Municipal de Saúde, um órgão colegiado deliberativo com autonomia para definir suas próprias regras. Afirmou que a apelante não comprovou embasamento legal para o fato constitutivo de seu direito (art. 373, I, do CPC) e requereu o desprovimento do recurso da apelante, a manutenção da sentença na íntegra e a majoração dos honorários advocatícios.

É o relatório.

Em cumprimento ao art. 931, do CPC, restituo os autos à Secretaria, com relatório, ao tempo em que solicito dia para julgamento, salientando, com fulcro no art. 937, I, do referido Código, a possibilidade de sustentação oral.

Salvador/BA, 17  de outubro de 2025.

Des. Edson Ruy Bahiense Guimarães

Relator

A10

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

O recurso de apelação interposto pela parte autora preenche os requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade recursal, observando que o preparo recursal foi devidamente dispensado em razão do benefício da justiça gratuita, que foi deferido à apelante pelo juízo de primeiro grau (ID 89750902) e mantido na sentença (ID 89751021), razão pela qual deve ser conhecido.

A controvérsia central do presente recurso de apelação reside na correta identificação do polo passivo da demanda, especificamente se o Município de Candeias possui legitimidade para figurar como réu em ação que busca a anulação de atos relacionados à eleição do Conselho Municipal de Saúde. 

O juízo a quo, em consonância com o parecer ministerial, acolheu a preliminar de ilegitimidade passiva, sob o fundamento de que os atos impugnados são de natureza interna corporis do Conselho, que, embora desprovido de personalidade jurídica, deteria personalidade judiciária para defender suas prerrogativas institucionais. Contudo, uma análise aprofundada dos fatos e do ordenamento jurídico, impõe a reforma da sentença neste ponto.

Inicialmente, tem-se que a apelante, a ONG ALVORECER BAHIA ajuizou ação anulatória da eleição do conselho municipal de saúde c/c pedido de danos morais e tutela de evidência em face da Secretaria Municipal de Saúde de Candeias, vinculada à Prefeitura Municipal de Candeias-BA.

Narra a autora que, em março de 2021, foi publicada a Resolução nº 02/2021 estabelecendo critérios para eleição do Conselho Municipal de Saúde. Apresentou toda documentação exigida, mas a Comissão Eleitoral revogou o processo sem publicar lista de habilitados, alegando inscrições insuficientes.

Em segundo edital, a autora novamente se inscreveu, tendo sua candidatura indeferida sob alegação de não atender à Terceira Diretriz da Resolução CNS nº 453/2012. O indeferimento continha erro material, constando CNPJ da Liga Desportiva Candeense (14.238.919/0001-22) em vez do CNPJ correto da autora (18.936.779/0001-17).

A autora recorreu em 09/08/2021, comprovando ser entidade ambientalista, membro do Conselho Municipal de Meio Ambiente, credenciada pelo Ministério da Saúde nos programas PRONON e PRONAS, atendendo plenamente aos requisitos. Em 23/08/2022, a Comissão manteve o indeferimento com os mesmos erros. Pedido de abertura de procedimento administrativo foi negado.

Alega que a eleição realizada é nula porque mais de 70% das vagas destinadas à sociedade civil, usuários e trabalhadores estão ocupadas por servidores públicos municipais (comissionados e estatutários), violando o Princípio da Paridade estabelecido na Resolução CNS 453/2012 e na Lei Municipal 538/2022, que prevê: 50% usuários, 25% trabalhadores da saúde e 25% governo/prestadores.

Assevera que a Associação dos Agentes Comunitários possui irregularmente 2 vagas de titular e 2 de suplente, quando deveria ter apenas 1. Demonstra através de documentos do Tribunal de Contas que diversos conselheiros são servidores municipais, comprometendo a autonomia do Conselho.

Sustenta ter sofrido danos morais pela desclassificação indevida, erro técnico mantido mesmo após recurso fundamentado, frustração de expectativa legítima e prejuízos à entidade, motivo pelo qual requer: “Condenação da Ré ao pagamento de 15 salários mínimos, que corresponde a R$ 18.180,00 (dezoito mil cento e oitenta reais), devidamente corrigidos a título de reparação em caráter pedagógico, por não tratar-se de meros aborrecimentos, pois a entidade preencheu todos os requisitos, e teve sua candidatura frustrada, desclassificada por erro da Comissão”; “Anulação dos atos da Comissão de eleição do Conselho Municipal de Saúde. Bem como, a anulação da eleição do Conselho, pois os cargos da Sociedade Civil, estão ocupados por pessoas que possuem cargos Comissionados e Estatutários”; “Publicação de ato convocatório e realização de nova eleição para composição do Conselho Municipal de Saúde, no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias”.

Cumpre neste momento, verificar a legitimidade ou não do Município apelado.

Os Conselhos de Saúde, instituídos pela Lei nº 8.142/1990, são órgãos colegiados de caráter permanente e deliberativo, que atuam na formulação de estratégias e no controle da execução da política de saúde em suas respectivas esferas de governo. 

Embora não possuam personalidade jurídica própria, a doutrina e a jurisprudência têm reconhecido a eles a personalidade judiciária, que lhes confere a capacidade de estar em juízo para a defesa de suas prerrogativas institucionais e de seus próprios interesses, especialmente quando os atos impugnados se referem à sua organização interna.

Nesse contexto, a tese de que o Conselho Municipal de Saúde de Candeias poderia figurar no polo passivo da demanda para defender seus atos interna corporis não é, em princípio, descabida. A eleição de seus membros e a habilitação de entidades para participar do processo eleitoral são, de fato, questões que se inserem na esfera de sua autonomia organizacional. No entanto, a análise da legitimidade passiva não pode se restringir a essa perspectiva isolada, devendo considerar a estrutura administrativa e a legislação que rege a relação entre o Conselho e o ente federativo ao qual está vinculado.

A apelante trouxe à baila a superveniência da Lei Municipal nº 1.464/2024, que, em sua Seção IX, Art. 14, Parágrafo único, I, a), estabelece que o Conselho Municipal de Saúde é um "Órgão Colegiado" da estrutura básica da Secretaria Municipal da Saúde. Esta nova legislação é um elemento crucial que altera o panorama da discussão sobre a legitimidade passiva.

A vinculação expressa do Conselho à Secretaria Municipal de Saúde, que por sua vez é um órgão do Município, estabelece uma relação de dependência e subordinação que transcende a mera autonomia interna corporis. Quando a lei municipal reorganiza a estrutura administrativa e insere o Conselho como parte integrante da Secretaria de Saúde, ela atribui ao Município, por meio de sua Secretaria, a responsabilidade pela assessoria, provimento de recursos humanos e, em última análise, pela supervisão e garantia da legalidade dos atos praticados por esse órgão colegiado.

A Lei nº 8.142/1990, em seu Art. 2º, § 2º, já preconiza que as decisões do Conselho de Saúde "serão homologadas pelo chefe do poder legalmente constituído em cada esfera do governo". Essa exigência de homologação já denota um controle de legalidade e mérito por parte do Executivo, o que enfraquece a tese de autonomia absoluta do Conselho para fins de responsabilização judicial por seus atos. A nova Lei Municipal nº 1.464/2024 apenas reforça e formaliza essa vinculação, tornando o Município o responsável primário pelos atos de seus órgãos e entidades vinculadas.

Portanto, a alegação de ilegitimidade passiva do Município, sob o argumento de que o Conselho detém autonomia e personalidade judiciária para responder por seus próprios atos, não se sustenta plenamente diante da nova estrutura legal. A responsabilidade do Município, enquanto pessoa jurídica de direito público, abrange os atos praticados por seus órgãos e entidades vinculadas, especialmente quando estes afetam direitos de terceiros e a legalidade de processos administrativos, devendo, portanto, responder por eventuais ilegalidades. 

Nesse sentido:

AÇÃO CIVIL PÚBLICA – MUNICÍPIO DE RIBEIRÃO PRETO – CONSELHO MUNICIPAL DE SAÚDE – Vícios quanto à composição da Comissão Eleitoral – Violação às regras previstas na Lei Municipal 12.929/2012, art. 20, e no antigo Regimento Interno do Conselho Municipal de Saúde, art. 58 – Nulidade da eleição realizada pelo Conselho Municipal de Saúde de Ribeirão Preto para escolha de seus membros para exercício do mandato no quadriênio 2016/2019 – Composição da Comissão Eleitoral que deve se dar apenas por representantes do próprio Conselho, de forma paritária, podendo contar com técnicos da Secretaria Municipal de Saúde somente para auxílio nos trabalhos internos, mas não para fins de deliberações no processo eleitoral – Sentença de procedência mantida – Reexame necessário improvido. (TJ-SP - Remessa Necessária Cível: 10457810920168260506 SP 1045781-09.2016.8.26 .0506, Relator.: Maria Laura Tavares, Data de Julgamento: 18/09/2018, 5ª Câmara de Direito Público, Data de Publicação: 18/09/2018)

Diante da vinculação do Conselho Municipal de Saúde à Secretaria Municipal de Saúde, conforme a Lei Municipal nº 1.464/2024, e considerando o dever de homologação das decisões do Conselho pelo chefe do Poder Executivo (Art. 2º, § 2º, da Lei nº 8.142/1990), conclui-se que o Município de Candeias possui legitimidade passiva para figurar na presente demanda. Os atos da Comissão Eleitoral do Conselho, embora de natureza interna, repercutem na esfera de responsabilidade do ente municipal, que tem o dever de zelar pela legalidade e regularidade dos processos de seus órgãos vinculados.

Aplica-se também a Teoria do Órgão ou da Aparência, no caso concreto, pois, como o Conselho Municipal de Saúde de Candeias constitui órgão integrante da estrutura administrativa do Município de Candeias, criado para exercer função específica de controle social e participação popular nas políticas públicas de saúde, a Comissão Eleitoral do Conselho, por sua vez, é órgão subsidiário temporário instituído para conduzir o processo de escolha dos representantes da sociedade civil. Conforme a Teoria do Órgão, todos os atos praticados pela Comissão Eleitoral — incluindo a análise de documentação, o indeferimento de candidaturas, a manutenção de decisões equivocadas e os erros materiais cometidos — são imputados diretamente ao Município de Candeias, pois a vontade manifestada pelos membros da Comissão configura, juridicamente, manifestação de vontade do próprio ente municipal. Assim, essa imputação não decorre de uma relação de representação, mas sim de uma relação de integração orgânica. Cito:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCURSO PÚBLICO . NOMEAÇÃO DA CANDIDATA. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. RECURSO ESPECIAL. INTEMPESTIVIDADE . INTIMAÇÃO DA PESSOA JURÍDICA DE DIREITO PÚBLICO A QUE SE VINCULA À AUTORIDADE IMPETRADA. LEGITIMIDADE PROCESSUAL. I - Na origem, trata-se de mandado de segurança impetrado contra o Prefeito de Salvador objetivando a nomeação da autora para o cargo de técnico em enfermagem, em razão da aprovação na 62º (sexagésima segunda) colocação em concurso público realizado nos termos do Edital n. 01/2011 - ADM/40h . No Tribunal A quo, concedeu-se a segurança. Esta Corte conheceu do agravo para não conhecer do recurso especial. II - A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que se aplica, no âmbito do Direito Administrativo, a Teoria do Órgão ou da Imputação, segundo a qual o agente que manifesta a vontade do Estado o faz por determinação legal. III - As ações praticadas pelos agentes públicos são atribuídas à pessoa jurídica a qual vinculados, sendo esta que detém personalidade jurídica para titularizar direitos e assumir obrigações . IV - Em mandado de segurança, a autoridade coatora, embora seja parte no processo, é notificada apenas para prestar informações, sendo que, a partir do momento que as apresenta, cessa a sua intervenção. V - Tanto o é que a legitimação processual, para recorrer da decisão, é da pessoa jurídica de direito público a que pertence o agente supostamente coator, o que significa dizer que o polo passivo no mandado de segurança é da pessoa jurídica de direito público a qual se vincula a autoridade apontada como coatora.Nesse sentido:( AgInt no AgRg no RMS n. 28 .902/PB, relator Ministro Antonio Saldanha Palheiro, Sexta Turma, julgado em 4/10/2016, DJe 19/10/2016 e REsp n. 842.279/MA, relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 3/4/2008, DJe 24/4/2008). VI - Da análise da jurisprudência desta Corte, não merece prosperar a tese trazida aos autos no sentido de não ter sido intempestivo o recurso interposto pela autoridade apontada como coatora, e não pela municipalidade, uma vez que ela não tem capacidade processual e nem legitimidade para recorrer . VII - Acrescente-se que, para fins de viabilizar a defesa dos interesses do ente público, faz-se necessária a intimação do representante legal da pessoa jurídica de direito público e não a da autoridade apontada como coatora. A propósito:( AgRg no AREsp n. 72.398/RO, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 10/4/2012, DJE 23/4/2012) . VIII - Da análise dos autos, verifica-se que o Município de Salvador, parte passiva no mandado de segurança, foi intimado no momento em que seu representante judicial, a Procuradoria Geral do Município de Salvador, tomou ciência da decisão proferida nos autos da ação mandamental, contando, a partir de então, o prazo para interposição do recurso cabível. IX - Sendo dispensável a intimação pessoal da autoridade coatora para fins de início da contagem do prazo recursal, não há falar em tempestividade do recurso especial interposto na origem, até porque o próprio representante jurídico do ente público afirmou que, inverbis: "(...) O ente público, de fato, tomou ciência do acórdão quando da carga em 19/10/2016 e, para si, houve preclusão. No entanto, as autoridades não foram notificadas na mesma oportunidade para tomar conhecimento. Tais autoridades apenas foram notificadas nos dias 11/05/2017 e 09/05/2017 (fls. 257/258) ( ...)"X - Ainda, a se admitir detenha a autoridade Municipal legitimidade recursal nos termos do art. 14, § 2º, da Lei n. 12.016/2009, há que se verificar o dies a quo em relação à impetração deste e, à medida em que dita autoridade não detenha a prerrogativa do prazo em dobro para recorrer, seu reclamo resta intempestivo vez que o prazo alongado é reservado à representação da pessoa jurídica de direito público respectiva . XI - Agravo interno improvido (STJ - AgInt no AREsp: 1430628 BA 2019/0017127-8, Data de Julgamento: 18/08/2022, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 25/11/2022)

Afastada a preliminar de ilegitimidade passiva, a sentença de extinção do processo sem resolução de mérito deve ser cassada. 

Considerando que o mérito da demanda (anulação da eleição e danos morais) não foi analisado em primeira instância, e que a complexidade das questões fáticas e jurídicas envolvidas (como a verificação do preenchimento dos requisitos pela ONG, a ocorrência de vícios na eleição e a quantificação de eventuais danos) demanda uma instrução probatória e uma análise aprofundada pelo juízo de origem, entendo que a aplicação da teoria da causa madura (Art. 1.013, § 3º, do CPC) não se mostra a medida mais adequada neste momento. O retorno dos autos à primeira instância permitirá a devida instrução processual e a prolação de uma sentença de mérito completa e fundamentada.

Ante o exposto, e por tudo o mais que dos autos consta, voto no sentido de CONHECER e DAR PROVIMENTO ao recurso, para reformar a sentença de primeiro grau, a fim de afastar a preliminar de ilegitimidade passiva do MUNICÍPIO DE CANDEIAS, reconhecendo sua aptidão para figurar no polo passivo da presente demanda, determinando o retorno dos autos ao juízo de origem para o regular prosseguimento do feito, com a devida instrução processual e a análise do mérito da demanda.

É como voto.

Salvador/BA, 

Des. Edson Ruy Bahiense Guimarães
Relator