PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Seção Cível de Direito Público
| Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8036605-17.2025.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público |
| IMPETRANTE: ADRIANA DE BARROS FEITOSA DA SILVA |
| Advogado(s): ADRIELI DE BARROS FEITOSA DA SILVA |
| IMPETRADO: GOVERNADOR DO ESTADO DA BAHIA e outros (2) |
| Advogado(s): |
MAF 06
Inicialmente, esclareça-se que o julgamento do presente mandamus torna prejudicada a análise do agravo interno.
De partida, reputo o processo maduro para julgamento, pois a existência de Mandado de Segurança Coletivo n.º 8045064-08.2025.8.05.0000 não impede o julgamento do presente feito, em face do art. 22, § 1°, da Lei n.º 12.016/2009.
O Estado da Bahia, em sua intervenção (ID 86167654), argumenta que o mandado de segurança é via inadequada para a pretensão da impetrante, uma vez que a verificação do direito ao adicional de insalubridade demandaria a realização de perícia técnica, providência incompatível com o rito célere do mandamus.
Contudo, o objeto central da presente impetração não reside na comprovação fática da persistência, ou não, das condições insalubres de trabalho, mas, sim, na análise da legalidade do ato administrativo que suprimiu a vantagem pecuniária, sem o devido processo administrativo e à luz da nova legislação.
Assim, inconteste que os contracheques e a legislação pertinente constituem prova pré-constituída necessária para a análise da pretensão, não demandando instrução probatória complexa.
Portanto, a via mandamental é plenamente adequada para a discussão, razão pela qual rejeito a preliminar de inadequação da via eleita.
Passo à análise do mérito do presente mandamus.
O cerne da controvérsia reside, em suma, na suposta ilegalidade da supressão do adicional de insalubridade dos vencimentos da impetrante, ocupante do cargo de Agente Penitenciário.
A impetrante sustenta que a referida verba, percebida por anos, foi suprimida de forma unilateral, sem processo administrativo prévio e sem que as condições de trabalho que justificavam seu pagamento tivessem sido alteradas.
Já o Estado da Bahia sustenta a superveniência da Lei Estadual n.º 14.892/2025, que alterou a redação do art. 5º, da Lei n.º 7.209/1997, para estabelecer a incompatibilidade da percepção cumulativa da Gratificação de Serviços Penitenciários (GSP) com os adicionais de insalubridade e periculosidade.
Confira-se:
Art. 5º - O Parágrafo único do art. 15 da Lei nº 7.209, de 20 de novembro de 1997, passa a vigorar com a seguinte redação:
Art. 15.
Parágrafo único - A Gratificação de Serviços Penitenciários é incompatível com quaisquer vantagens, cujo direito à percepção tenha igual fundamento e, especialmente, com a Gratificação por Regime de Tempo Integral e Dedicação Exclusiva e com os adicionais de insalubridade e periculosidade.
Pois bem.
Destarte, não se desconhece que, para a supressão de qualquer gratificação/adicional de servidores, é imprescindível a devida abertura de Processo Administrativo prévio, sob pena de violação ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa, nos termos do quanto decidido pelo C. Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE nº 594.296 (Tema 138), tendo sido fixada a seguinte tese:
“Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já decorreram efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo.”
Por outro lado, é pacífico o entendimento de que o servidor público não possui direito adquirido a regime jurídico remuneratório, de modo que a Administração Pública detém a prerrogativa de reestruturar a remuneração de seus servidores, desde que observada a irredutibilidade nominal dos vencimentos.
A propósito:
Direito administrativo e outras matérias de direito público. Segundo agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Recurso extraordinário. Servidor público. Regime jurídico. Remuneração. Anuênios. Subsídio. Irredutibilidade de vencimentos. Ausência de direito adquirido. Recurso desprovido.
I. Caso em exame
1. Agravo regimental interposto contra decisão que negou seguimento a recurso extraordinário, mantendo o entendimento de que não há direito adquirido a regime jurídico ou forma de cálculo de remuneração para servidores públicos, desde que assegurada a irredutibilidade de vencimentos.
2. O agravante buscava a rediscussão da matéria, alegando direito à percepção de anuênios, que teriam sido indevidamente absorvidos ou suprimidos por alterações legislativas que instituíram o regime de subsídio e, posteriormente, retomaram o vencimento básico com vedação de adicionais por tempo de serviço.
3. O acórdão do Tribunal de origem, confirmando a sentença de primeira instância, considerou improcedente a pretensão do autor, por não ter comprovado o preenchimento dos requisitos para a percepção dos anuênios na data da edição da Medida Provisória 2.225, e pela absorção dos anuênios no regime de subsídio em alterações legislativas subsequentes.
II. Questão em discussão
4. A questão em discussão consiste em saber se existe direito adquirido à percepção de anuênios por servidores públicos, diante de atualizações legislativas que alteraram o regime de remuneração para subsídio e, posteriormente, para vencimento básico com vedação expressa de adicionais por tempo de serviço, e se o agravante comprovou o preenchimento dos requisitos para a aquisição de tal direito.
III. Razões de decidir
5. O agravo regimental não demonstrou o desacerto da decisão agravada, apresentando alegações impertinentes e decorrentes de mero inconformismo, sem argumentos suficientes para infirmar o decidido.
6. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que não existe direito adquirido a regime jurídico ou forma de cálculo de remuneração, desde que assegurada a irredutibilidade de vencimentos, conforme fixado no julgamento do Recurso Extraordinário 563.965 (tema 41 da repercussão geral).
7. O regime de subsídio, por sua natureza, implica o pagamento em parcela única, vedando o acréscimo de vantagens pecuniárias como gratificações e adicionais, o que resultou na absorção dos anuênios.
8. A Lei 11.890/2008, ao instituir o subsídio, absorveu as vantagens pessoais, incluindo anuênios, e a Lei 13.464/2017, ao retomar o vencimento básico, reiterou expressamente a proibição de pagamento de adicionais por tempo de serviço.
9. O adicional por tempo de serviço (anuênios/quinquênios) foi extinto pela Medida Provisória 1.815/1999 e posteriormente pela Medida Provisória 2.225-45/2001, que resguardaram apenas as situações constituídas até 8 de março de 1999, ou seja, quando todos os requisitos para a percepção do quinquênio já tivessem sido preenchidos. 10. Não há direito adquirido a percentuais de quinquênios, sendo necessário o preenchimento integral dos requisitos para a sua aquisição, o que não foi comprovado pelo autor da ação na data da publicação da Medida Provisória 2.225-45.
11. A matéria debatida restringe-se ao âmbito infraconstitucional, e a ofensa à Constituição, se existente, seria reflexa ou indireta, inviabilizando o processamento do recurso extraordinário.
12. Divergir do entendimento exigiria o reexame do acervo fático-probatório, providência inviável em recurso extraordinário, conforme a ‘Súmula 279 do Supremo Tribunal Federal.
IV. Dispositivo e tese
13. Recurso desprovido.
(ARE 1577656 AgR-segundo, Relator(a): GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 09-03-2026, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 23-03-2026 PUBLIC 24-03-2026) – grifos aditados
No caso concreto, conforme se extrai dos contracheques da impetrante, a sua remuneração era composta, entre outras rubricas, pelo "Vencimento" (código 0002) e "Adicional Insalubridade" (código 1094).
Observa-se que, em abril/2025 (ID 85137168), o Vencimento era de R$ 1.908,23 e o Adicional Insalubridade de R$ 381,65, totalizando R$ 2.289,88, apenas nestas duas rubricas.
A partir de Maio/2025, há um aumento no Vencimento (código 0002) para R$ 2.417,38.
Já em junho de 2025 (ID 85137170), após a entrada em vigor da Lei n.º 14.892/2025 e a supressão do Adicional de Insalubridade, o Vencimento (código 0002) mantém-se em R$ 2.417,38, e o Adicional Insalubridade não é mais listado.
Vê-se, assim, que embora o adicional de insalubridade tenha sido suprimido como rubrica autônoma, seu valor foi absorvido pelo reajuste do vencimento básico, em conformidade com a nova lei que vedou a cumulação com a GSP.
Portanto, não se vislumbra um decréscimo nominal na remuneração global da servidora, mas, sim, uma reestruturação da composição de seus vencimentos.
A alteração legislativa, portanto, ao mesmo tempo em que estabeleceu a incompatibilidade entre as vantagens, promoveu um rearranjo remuneratório que, em sua totalidade, compensou a supressão do adicional de insalubridade, observando o princípio da irredutibilidade de vencimentos.
Acerca do tema, a jurisprudência do E. Superior Tribunal de Justiça ratificou ser legítima a mudança da base de cálculo de adicionais, desde que não implique redução de vencimentos do servidor público.
Confira-se:
ADMINISTRATIVO. SERVIDORES PÚBLICOS DO PODER JUDICIÁRIO. ESTADO DE RONDÔNIA. ALTERAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO. ADICIONAIS DE INSALUBRIDADE E DE PERICULOSIDADE. REDUÇÃO COMPROVADA DA REMUNERAÇÃO. PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. VIOLAÇÃO.
1. Mandado de segurança constitui via adequada quando a alteração legislativa produz efeitos concretos e imediatos no patrimônio dos servidores, reduzindo efetivamente suas remunerações de forma quantificável, não se tratando de controle abstrato de constitucionalidade vedado pela Súmula 266 do STF.
2. Há distinção fundamental entre duas situações envolvendo verbas "propter laborem": extinção da causa determinante versus redução artificial do quantum remuneratório.
3. Na primeira hipótese, quando cessam as condições que justificam a percepção da verba, sua supressão é legítima por desaparecer o próprio fundamento causal; na segunda, quando persistem as mesmas condições de trabalho, mas reduz-se o valor total da remuneração por alteração dos critérios de cálculo, configura-se violação ao princípio da irredutibilidade.
4. A jurisprudência do STJ é consolidada no sentido de que a mudança da base de cálculo de adicionais é legítima, desde que não implique redução de vencimentos do servidor público, pelo que, havendo decesso remuneratório comprovado, é devido o pagamento da diferença salarial resultante.
5. Embora a Constituição Federal utilize o termo "vencimentos", a orientação jurisprudencial emprega o sentido mais amplo de "remuneração", vedando-se a redução nominal no valor total, ainda que por alteração da forma de cálculo de rubrica específica (adicionais de insalubridade e de periculosidade).
6. A garantia constitucional da irredutibilidade é autoaplicável e independe de regulamentação infraconstitucional específica.
7. Servidores que continuam exercendo atividades nas mesmas condições de insalubridade e de periculosidade fazem jus à compensação da diferença remuneratória para preservar a integralidade de sua remuneração, quando há redução do valor total nominal.
8. Recurso provido.
(STJ RMS n. 72.765/RO, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 19/08/2025, publicado em 10/09/2025.)
Nesse contexto, embora a impetrante tenha argumentado sobre a ausência de processo administrativo prévio para a supressão do adicional, é evidente que a supressão ocorreu em observância à superveniente Lei Estadual n.º 14.892/2025, que reestruturou o regime remuneratório de toda uma categoria, com a garantia da irredutibilidade nominal, afastando, decerto, a ilegalidade do ato.
Nesses casos, a legalidade do ato administrativo se encontra ancorada na própria lei, e o direito do servidor à irredutibilidade nominal é satisfeito pela absorção da vantagem em outras rubricas, como demonstrado nos contracheques da impetrante.
Nesse sentido, aliás, é firme o entendimento deste Eg. Tribunal de Justiça, em casos análogos:
DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. POLICIAL PENAL. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. INCOMPATIBILIDADE LEGAL COM GRATIFICAÇÃO DE SERVIÇOS PENITENCIÁRIOS. REESTRUTURAÇÃO REMUNERATÓRIA. ATO VINCULADO. AUSÊNCIA DE REDUÇÃO SALARIAL. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO GOVERNADOR. SEGURANÇA DENEGADA.
I. CASO EM EXAME
1. Mandado de segurança impetrado por servidor público estadual, ocupante do cargo de policial penal, contra ato atribuído ao Governador do Estado da Bahia e ao Secretário de Administração Penitenciária e Ressocialização do Estado da Bahia, visando à anulação da supressão do adicional de insalubridade, ocorrida a partir de maio de 2025. O impetrante alega ausência de procedimento administrativo prévio e manutenção das condições insalubres no local de trabalho.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o Governador do Estado da Bahia possui legitimidade passiva para figurar como autoridade coatora em mandado de segurança que discute verba remuneratória de servidor estadual; (ii) verificar se a cessação do pagamento do adicional de insalubridade, com base em alteração legislativa, configura violação a direito líquido e certo do servidor, em razão da ausência de procedimento administrativo prévio e da suposta redução remuneratória.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O Governador do Estado não possui legitimidade passiva em mandado de segurança que contesta ato concreto de gestão de pessoal, como a alteração da folha de pagamento, cuja atribuição cabe ao Secretário da pasta funcional do servidor, conforme jurisprudência consolidada do E. TJBA.
4. A supressão do adicional de insalubridade não decorre de ato administrativo autônomo, mas do cumprimento de norma legal de efeitos gerais e abstratos — a Lei Estadual nº 14.892/2025 —, que reestruturou a remuneração da carreira de policial penal e estabeleceu expressamente a incompatibilidade entre a Gratificação de Serviços Penitenciários e os adicionais de insalubridade e periculosidade.
5. A atuação administrativa é vinculada à nova legislação, não sendo exigível a instauração de processo administrativo individualizado, por se tratar de norma geral, não se aplicando, portanto, a Súmula 473 do STF.
6. Não se constatou redução da remuneração global do impetrante, que passou a receber vencimento superior após a reestruturação da carreira, além de manter o recebimento da Gratificação de Serviços Penitenciários.
7. A legislação questionada decorreu de negociação coletiva com a entidade sindical representativa da categoria (ID 93314472), conferindo legitimidade e transparência à mudança do regime remuneratório.
8. A jurisprudência do STF e do STJ é firme no sentido de que servidores públicos não têm direito adquirido ao regime jurídico ou à forma de cálculo de vantagens propter laborem (devidas pelo trabalho), sendo assegurada apenas a irredutibilidade da remuneração total.
IV. DISPOSITIVO
9. Agravo interno julgado prejudicado. Segurança denegada. (TJBA – MS 8043201-17.2025.8.05.0000, Relator: DES. PAULO ALBERTO NUNES CHENAUD, Seção Cível de Direito Público, Publicado em 31/03/2026).
DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS. POLICIAIS PENAIS. ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. PRELIMINARES. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. REJEIÇÃO. MÉRITO. SUPRESSÃO DA VANTAGEM. LEI ESTADUAL Nº 14.892/2025. ALTERAÇÃO DO ART. 5º DA LEI ESTADUAL Nº 7.209/1997. INCOMPATIBILIDADE EXPRESSA ENTRE A GRATIFICAÇÃO DE SERVIÇOS PENITENCIÁRIOS (GSP) E O ADICIONAL DE INSALUBRIDADE. AUSÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A REGIME JURÍDICO REMUNERATÓRIO. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ESTRITA. ATO VINCULADO DA ADMINISTRAÇÃO. DESNECESSIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO INDIVIDUAL. REESTRUTURAÇÃO REMUNERATÓRIA DA CARREIRA. MAJORAÇÃO DA GSP. OBSERVÂNCIA AO PRINCÍPIO DA IRREDUTIBILIDADE DE VENCIMENTOS. DIREITO LÍQUIDO E CERTO NÃO CONFIGURADO. SEGURANÇA DENEGADA.
I. Caso em exame.
1. Trata-se de Mandado de Segurança impetrado por Policiais Penais do Estado da Bahia contra ato atribuído ao Governador do Estado e ao Secretário de Administração Penitenciária e Ressocialização, que resultou na supressão do adicional de insalubridade de suas remunerações a partir de junho de 2025. Alegam os Impetrantes que a supressão foi ilegal por ter sido realizada unilateralmente, sem a instauração de processo administrativo prévio que garantisse o contraditório e a ampla defesa, e sem a comprovação da eliminação das condições insalubres de trabalho.
II. Questão em discussão.
2. Discute-se (i) a legitimidade passiva do Governador do Estado da Bahia; (ii) a adequação do mandado de segurança para impugnar supressão do adicional sem perícia; e (iii) a legalidade da exclusão do adicional de insalubridade em razão de lei superveniente que declarou sua incompatibilidade com a GSP, à luz do devido processo legal, direito adquirido e irredutibilidade remuneratória.
III. Razões de decidir.
3. O Governador do Estado é parte legítima, pois o ato questionado decorre de reestruturação remuneratória implementada por lei sancionada e promulgada pelo Chefe do Poder Executivo, além de ser a autoridade com poder de desfazer os efeitos do ato impugnado na esfera administrativa.
4. A controvérsia cinge-se à interpretação de norma legal de efeito concreto e sua aplicabilidade à situação funcional dos Impetrantes, não demandando perícia ou dilação probatória para a sua resolução. A questão é eminentemente de direito, consistente na análise da legalidade do ato administrativo que suprimiu a vantagem pecuniária com base em nova legislação. Preliminar de inadequação da via eleita rejeitada.
5. A Lei Estadual nº 14.892/2025, ao conferir nova redação ao parágrafo único do art. 15 da Lei nº 7.209/1997 (conforme informações do Estado, referindo-se à alteração do art. 5º), estabeleceu uma vedação expressa à cumulação da Gratificação de Serviços Penitenciários (GSP) com o adicional de insalubridade. Tratando-se de uma incompatibilidade objetiva e peremptória, instituída por lei em sentido estrito, a Administração Pública está vinculada ao seu cumprimento imediato, não havendo margem para discricionariedade.
6. A supressão da vantagem decorre do princípio da legalidade estrita, sendo um ato vinculado e de efeitos automáticos. Não se trata de ato punitivo ou de revisão de ato administrativo anterior por vício de legalidade, mas de mera adequação da folha de pagamento a um novo regime jurídico remuneratório. Por essa razão, prescinde-se da instauração de processo administrativo prévio, individualizado e com contraditório, uma vez que a Administração não exerce juízo de valor, mas apenas aplica a determinação legal.
7. É inexistente direito adquirido a regime jurídico remuneratório, sendo lícita a alteração legislativa da composição de parcelas, desde que preservada a irredutibilidade nominal da remuneração global, conforme orientação do STF e do STJ.
8. Demonstrada reestruturação remuneratória com majoração da GSP e reajustes de parcelas remuneratórias, de modo a compensar a supressão do adicional, sem decesso remuneratório global, inexistindo violação ao art. 37, XV, da CF.
9. O argumento de que o adicional deveria ser incorporado aos proventos, com base no art. 132, §1º, da Lei nº 6.677/94, refere-se a uma expectativa de direito para o momento da aposentadoria, não constituindo óbice à aplicação imediata da nova lei que veda a percepção da vantagem na atividade. Eventual direito à incorporação, a ser discutido em momento oportuno, asseguraria a inclusão da parcela nos proventos, mas não impede sua supressão da remuneração do cargo efetivo por força de lei.
IV. Dispositivo e tese.
10. Preliminares rejeitadas. Segurança denegada.
Teses de julgamento:
"1. A superveniência de lei que estabelece incompatibilidade objetiva entre vantagens remuneratórias afasta a necessidade de processo administrativo prévio para a supressão de uma delas, por se tratar de ato vinculado da Administração Pública em cumprimento ao princípio da legalidade estrita.
2. Inexiste direito adquirido a regime jurídico remuneratório, sendo lícita a alteração da composição dos vencimentos do servidor público por lei, desde que observada a garantia da irredutibilidade nominal da remuneração." (TJBA – MS 8045519-70.2025.8.05.0000, Relator: DES. ANDREA PAULA MATOS RODRIGUES MIRANDA, Seção Cível de Direito Público, Publicado em 20/03/2026).
Portanto, o direito líquido e certo à manutenção do adicional de insalubridade como rubrica autônoma não se mostra presente, uma vez que a irredutibilidade nominal foi observada por meio da absorção da vantagem em outros componentes da remuneração, em conformidade com o novo regime jurídico estabelecido por lei.
Conclusão:
Ante o exposto, voto no sentido de rejeitar a preliminar suscitada e, no mérito, denegar a segurança pleiteada, extinguindo o processo, com resolução de mérito, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil.
Sem condenação em honorários advocatícios, conforme o artigo 25, da Lei n.º 12.016/09 e verbetes das Súmulas 512, do STF e 105, do STJ.
Julgo, por fim, prejudicado o agravo interno.
É, pois, como me pronuncio.
Salvador/BA, data registrada no sistema.
Des. Antônio Maron Agle Filho
Relator