PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Primeira Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8014002-54.2019.8.05.0001 |
| Órgão Julgador: Primeira Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE SALVADOR |
| Advogado(s): |
| APELADO: MOISES OLIVEIRA SILVA |
| Advogado(s): |
Preliminarmente, o Apelante aponta nulidade da sentença por ofensa ao artigo 10 do CPC.
Sobre o tema em questão, não se ignora que é prudente o Juízo conceder prazo para as partes se manifestarem sobre a matéria que analisará, e, assim, permitir a elas exercerem influência nos fundamentos que serão utilizados na decisão, em observância aos princípios do contraditório e da vedação à decisão surpresa, conforme arts. 9º e 10º do CPC.
No entanto, no caso em análise, não há que se falar em reconhecimento da nulidade da sentença, por violação ao princípio da não surpresa, uma vez que foi oportunizado ao Apelante o contraditório postergado, com o amplo debate da matéria controvertida neste recurso de apelação.
Cumpre informar que a jurisprudência do STJ já se manifestou pela impossibilidade de se reconhecer a nulidade da sentença, por suposta violação ao princípio da não surpresa, quando oportunizado à parte prejudicada o amplo debate sobre a matéria controvertida, seja no recurso de apelação (art. 1.013 do CPC) ou em contrarrazões, o que é o caso deste processo (REsp 1.758.078/RN, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 25/9/2018, DJe de 27/11/2018) (...)” (AgInt no REsp n. 1.934.054/RJ, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 24/4/2023, DJe de 28/4/2023).
Ademais, sabemos que é essencial a demonstração dos prejuízos decorrentes da ausência de intimação prévia da parte. Isso porque o STJ também entende que o reconhecimento da nulidade de atos processuais exige efetiva demonstração de prejuízo suportado pela parte interessada, em respeito ao princípio da instrumentalidade das formas. (AgInt no AREsp 977.423/PR, Rel. Ministro RAUL ARAÚJO, QUARTA TURMA, julgado em 25/06/2019, DJe 01/07/2019).
Dessa forma, tal prejuízo não fica demonstrado, já que o contraditório postergado lhe permite influência sobre o tema decidido pela sentença no recurso, como já foi dito, em atenção ao princípio do contraditório e da ampla defesa.
Desse modo, rejeito a preliminar aventada.
Recurso próprio, tempestivo e dispensado o preparo, por ter sido manejado o recurso por ente municipal (artigo 1.007, §1º, do CPC).
Cinge-se a presente controvérsia à discussão sobre a possibilidade de extinção da execução por ausência de interesse de agir, devido ao baixo valor executado, em aplicação da tese firmada no Tema n. 1.184 do STF e da Resolução CNJ 547/2024, bem como da aplicabilidade da referida tese a dívida oriunda de infração administrativa.
No presente caso, a execução fiscal versa sobre a cobrança de multa por infração administrativa aplicada em virtude da violação ao art. 3º, incisos I e II, da Lei Municipal n. 5.354/98, que dispõe sobre sons urbanos, fixa níveis e horários em que será permitida sua emissão, cria a licença para utilização sonora e dá outras providências. O montante executado equivale à quantia de R$ 2.686,36 (dois mil seiscentos e oitenta e seis reais e trinta e seis centavos) quando da distribuição da ação (ID. 98345128).
Pois bem. Entendo que a extinção da ação não deve ser mantida ante a inaplicabilidade do Tema n. 1.184 do STF e, por conseguinte, da Resolução n. 547/2024 do CNJ ao caso concreto.
Em matéria de execuções fiscais, anteriormente aplicava-se o entendimento unânime do Superior Tribunal de Justiça, segundo o qual a iniciativa de executar pequenas quantias era uma prerrogativa da Administração Pública, não sendo permitido ao Poder Judiciário substituí-la na gestão de seus créditos (REsp. n. 2.005.747/SC).
Em dezembro de 2023, contudo, foi proferida decisão pelo Supremo Tribunal Federal sobre o assunto que gerou o Tema n. 1184, com repercussão geral, que diz respeito à questão da existência (ou não) de interesse processual por parte das Fazendas Públicas ao recorrerem ao Poder Judiciário para cobrar créditos de valor irrisório. Veja-se a tese recentemente fixada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento RE n. 1.355.208 (Tema n. 1.184), que segue transcrita abaixo:
1. É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.
2. O ajuizamento da execução fiscal dependerá da prévia adoção das seguintes providências:
a) tentativa de conciliação ou adoção de solução administrativa; e
b) protesto do título, salvo por motivo de eficiência administrativa, comprovando-se a inadequação da medida.
3. O trâmite de ações de execução fiscal não impede os entes federados de pedirem a suspensão do processo para a adoção das medidas previstas no item 2, devendo, nesse caso, o juiz ser comunicado do prazo para as providências cabíveis. (Relatora Ministra Cármen Lúcia, Plenário, julgado em 19/12/2023).
Diante dessa decisão, proferida no regime de repercussão geral, a sua aplicabilidade é vinculante, na medida em que, como Corte máxima na análise de matéria constitucional, não resta hipótese para qualquer discussão sobre a matéria já definida.
Ademais, após o julgamento mencionado, o Conselho Nacional de Justiça regulamentou o assunto ao editar a Resolução n. 547/2024, que "institui medidas de tratamento racional e eficiente na tramitação das execuções fiscais pendentes no Poder Judiciário, a partir do julgamento do tema 1184 da repercussão geral pelo STF", prevendo o artigo 1º:
Art. 1º É legítima a extinção de execução fiscal de baixo valor pela ausência de interesse de agir, tendo em vista o princípio constitucional da eficiência administrativa, respeitada a competência constitucional de cada ente federado.
§1º Deverão ser extintas as execuções fiscais de valor inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais) quando do ajuizamento, em que não haja movimentação útil há mais de um ano sem citação do executado ou, ainda que citado, não tenham sido localizados bens penhoráveis.
Nota-se que a adoção das medidas extrajudiciais elencadas no Tema n. 1.184, do STF, confirmadas pela Resolução n. 547, do CNJ, constitui condição de procedibilidade do executivo fiscal, independentemente do valor da causa, assegurado à Fazenda o direito de requerer sobrestamento do feito para tal fim.
Resta perquirir, portanto, que a tese fixada pelo Supremo Tribunal Federal em comento, assim como a resolução editada pelo CNJ, aplica-se ao caso de crédito de natureza não tributária.
Acerca dos créditos da Fazenda Pública de natureza tributária e não tributária, a Lei n. 4.320/64, em seu art. 39, §§1º e 2º, assim dispõe:
Art. 39. Os créditos da Fazenda Pública, de natureza tributária ou não tributária, serão escriturados como receita do exercício em que forem arrecadados, nas respectivas rubricas orçamentárias.
§ 1º - Os créditos de que trata este artigo, exigíveis pelo transcurso do prazo para pagamento, serão inscritos, na forma da legislação própria, como Dívida Ativa, em registro próprio, após apurada a sua liquidez e certeza, e a respectiva receita será escriturada a esse título.
§ 2º - Dívida Ativa Tributária é o crédito da Fazenda Pública dessa natureza, proveniente de obrigação legal relativa a tributos e respectivos adicionais e multas, e Dívida Ativa não Tributária são os demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multas de qualquer origem ou natureza, exceto as tributárias, foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, indenizações, reposições, restituições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados, bem assim os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, de subrogação de hipoteca, fiança, aval ou outra garantia, de contratos em geral ou de outras obrigações legais.
Da leitura atenta dos dispositivos legais anteriormente colacionados, infere-se, de plano, que a presente execução fiscal não tem por objeto crédito de natureza tributária, mas sim crédito não tributário, uma vez que fundado em multa decorrente de infração administrativa imposta pela Administração Pública Municipal, por intermédio da então Secretaria Municipal de Desenvolvimento e Urbanismo - SEDUR, no legítimo exercício do poder de polícia administrativa.
Verticalizando a análise, cumpre destacar que a norma que veda e sanciona a poluição sonora insere-se no arcabouço normativo de polícia administrativa, cujo desiderato precípuo é a tutela da ordem pública, da saúde coletiva, do sossego e, em última instância, da própria qualidade de vida urbana.
A poluição sonora, nesse contexto, não pode ser considerada um fenômeno meramente incômodo ou individualmente lesivo, mas sim verdadeira modalidade de degradação ambiental. Tanto é assim que a legislação pátria, por meio do art. 3º, inciso III, alínea “a”, da Lei n. 6.938/1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente, conceitua poluição como a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que, direta ou indiretamente, comprometam a saúde, a segurança e o bem-estar da população.
Nessa linha, a multa administrativa aplicada com fundamento na Lei Municipal n. 5.354/1998, diploma que disciplina a emissão de sons urbanos, estabelecendo limites de intensidade, horários de tolerância e impondo a obrigatoriedade de licenciamento para utilização sonora, ostenta natureza nitidamente sancionatória e educativa, de feição pedagógica, destinada a inibir condutas nocivas ao meio ambiente urbano e a conscientizar a coletividade acerca da necessidade de respeito às normas de convivência social.
Em tais condições, não há como equiparar referida multa a obrigações de natureza tributária, tampouco lhe aplicar, por analogia, a tese fixada no Tema 1.184 do Supremo Tribunal Federal, pois a multa ambiental/administrativa aqui discutida emerge diretamente do exercício regular do poder de polícia municipal e da proteção constitucional ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225 da CF), razão pela qual as execuções fiscais ajuizadas pelo ente público com este específico fundamento não se subsumem ao alcance do referido precedente vinculante.
Sob outro ângulo de análise, a reforçar a impossibilidade de se reconhecer a ausência de interesse processual como fundamento para extinguir execuções fiscais decorrentes da aplicação de multas administrativas, notadamente aquelas impostas em virtude do exercício do poder de polícia ambiental e urbanístico, cumpre observar que, em se tratando especificamente de sanções aplicadas por poluição sonora a pessoas físicas, a quantificação pecuniária da penalidade costuma apresentar valores relativamente módicos, raramente ultrapassando o patamar de R$ 10.000,00 (dez mil reais).
Ora, admitir-se a extinção dessas execuções fiscais sob o argumento do reduzido valor da cobrança importaria em verdadeiro esvaziamento da eficácia do poder sancionatório da Administração, porquanto equivaleria a autorizar que condutas lesivas à ordem pública, ao sossego e à qualidade de vida urbana ficassem, na prática, impunes. Tal solução conduziria a um enfraquecimento do poder de polícia e, por via reflexa, a uma amputação parcial da função administrativa de tutela ambiental, tornando inócuas as medidas coercitivas destinadas a prevenir e reprimir a degradação sonora.
Em síntese, se a Administração Pública fosse impedida de buscar a satisfação judicial de multas fixadas em montantes inferiores a determinado valor, abrir-se-ia espaço para que reiteradas infrações de pequena monta permanecessem sem efetiva consequência, estimulando a reiteração da conduta ilícita e comprometendo a própria finalidade pedagógica e dissuasória das sanções administrativas.
A título de reforço argumentativo, cito precedentes, inclusive desta Corte, afastando a extinção de execuções fiscais de pequeno valor quando se trata de sanção administrativa de índole ambiental:
APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO PROCESSUAL CIVIL. PRELIMINAR DE NULIDADE. PRINCÍPIO DA NÃO SURPRESA. REJEITADA. EXTINÇÃO DE EXECUÇÃO FISCAL. MULTA AMBIENTAL. SANÇÃO ADMINISTRATIVA DE NATUREZA NÃO TRIBUTÁRIA. EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA. INAPLICABILIDADE DA TESE REFERENTE AO TEMA N. 1.184, DO STF. RECURSO PROVIDO.
I. CASO EM EXAME
Apelação cível interposta pela Autarquia Estatal contra sentença que extinguiu execução fiscal sem resolução de mérito, por ausência de interesse processual devido ao baixo valor executado (R$ 1.915,04), decorrente de infração ambiental.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
Há duas questões em discussão: (i) definir se houve violação ao princípio da não surpresa e ao contraditório; e (ii) estabelecer se a tese firmada no Tema 1.184 do STF e na Resolução CNJ 547/2024 se aplica à execução fiscal de multa ambiental.
III. RAZÕES DE DECIDIR
O princípio da não surpresa, insculpido no art. 10 do CPC, proíbe decisões de ofício sobre questões não debatidas pelas partes. No caso, a oportunidade de manifestação nas razões de apelação supriu eventual violação ao princípio, conforme art. 282, § 1º do CPC.
A multa ambiental é uma sanção administrativa pecuniária, de natureza não tributária, voltada à proteção do meio ambiente, conforme Lei Estadual n° 10.431/2006 e Decreto Estadual n° 14.024/2012.
A jurisprudência do STJ e dos tribunais pátrios reconhece a natureza distinta da multa ambiental, justificando a não aplicação do Tema 1.184 do STF às execuções fiscais de débitos sob tal título.
IV. DISPOSITIVO
Recurso provido. Determinada a retomada do processamento da execução fiscal. (TJBA – Primeira Câmara Cível - APELAÇÃO CÍVEL: 8059204-54.2019.8.05.0001, Relator para acórdão DES. JOSEVANDO ANDRADE, Data de Julgamento: 19/05/2025. Disponibilização: 23/05/2025);
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. IBAMA. MULTA ADMINISTRATIVA. DÉBITO DE PEQUENO VALOR. EXTINÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA Nº 452/STJ. 1. Trata-se de apelação interposta pelo IBAMA contra sentença proferida pelo juízo da 18ª Vara Federal da Seção Judiciária do Ceará que, em razão do baixo valor, entendeu pela ausência de interesse de agir, extinguindo o processo, sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC. 2. A Lei nº 9.469/97 não autoriza o julgador a extinguir o processo por ausência de interesse processual nas causas em que o valor seja inferior a R$ 10.000,00 (dez mil reais), condicionando tal extinção à autorização do Advogado-Geral da União ou dos dirigentes máximos das autarquias, das fundações e das empresas públicas federais. 3. Nos termos da Súmula nº 452 do STJ, "a extinção das ações de pequeno valor é faculdade da Administração Federal, vedada a atuação judicial de ofício". 4. A Administração Pública Federal, através da Portaria AGU nº 377/2011, com redação dada pelo art. 1º, da Portaria 349/2018, estabeleceu, para fins de cobrança de multas decorrentes do exercício do poder de polícia - que é o caso dos autos - o valor mínimo de R$1.000,00 (mil reais) para ajuizamento de execução fiscal. 5. Considerando que, no caso em exame, o valor da dívida é superior a R$ 1.000,00 e que, sendo tal valor decorrente de multa administrativa, o interesse processual não deve ser avaliado apenas pelo montante do valor executado, mas também pelo caráter educativo da cobrança realizada pelo IBAMA, merece reforma a sentença recorrida. 6. Precedentes deste Tribunal: PJE 0802407-84.2018.4.05.8100, 1ª Turma, Desembargador Élio Wanderley de Siqueira Filho, unânime, j. março 2019; PJE 0800920-41.2016.4.05.8103, 2ª Turma, Relator Desembargador Federal Paulo Roberto de Oliveira Lima, unânime, j. junho 2019. 7. Apelação provida, determinando-se o retorno dos autos ao juízo de origem e o prosseguimento da execução fiscal. (TRF-5 - APELAÇÃO CÍVEL: 0000185-41.2016.4.05.8103, Relator.: FRANCISCO ROBERTO MACHADO, Data de Julgamento: 26/11/2020, 1ª TURMA).
Dessa forma, entendo que a execução fiscal deve prosseguir, tendo em vista o evidente interesse de agir do ente público municipal na cobrança de débito não tributário oriundo de violação da Lei Municipal. n. 5.354/98.
Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER e CONCEDER PROVIMENTO ao apelo, determinando o prosseguimento da execução fiscal.
É como voto.
Des. Edson Ruy Bahiense Guimarães
Relator