PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXECUÇÃO DE CONVÊNIO ADMINISTRATIVO. ALEGADA OMISSÃO NA PRESTAÇÃO DE CONTAS. COMPROVAÇÃO DA APRESENTAÇÃO DAS CONTAS E DA REGULAR APLICAÇÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS. AUSÊNCIA DE DOLO ESPECÍFICO E DE PREJUÍZO EFETIVO AO ERÁRIO. RECURSO DESPROVIDO. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA MANTIDA. 

I. CASO EM EXAME

1. Apelação cível interposta pelo Município de Santa Inês contra sentença que julgou improcedente Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa proposta em face de ex-Prefeito, em que se imputou a prática dos atos previstos nos arts. 10 e 11, VI, da Lei nº 8.429/1992, em razão de supostas irregularidades na execução do Convênio nº 121/2012, celebrado com a Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza (SEDES) para a locação de carros-pipa destinados ao abastecimento emergencial de água na zona rural. O Apelante sustenta que a apresentação da prestação de contas não é suficiente para afastar a configuração da improbidade administrativa, pois teria conferido mera aparência de regularidade à execução do convênio, ocultando suposto prejuízo ao erário e irregularidades na execução do objeto conveniado.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a apresentação da prestação de contas do Convênio nº 121/2012 afasta a configuração do ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, VI, da Lei nº 8.429/1992; e (ii) estabelecer se houve demonstração de dolo específico e de efetivo dano ao erário aptos a caracterizar o ato de improbidade previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/1992.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. A responsabilização por ato de improbidade administrativa exige a demonstração da conduta típica e do dolo específico, sendo inviável a aplicação das sanções da Lei nº 8.429/1992 com fundamento em presunções, irregularidades formais ou mera ineficiência administrativa.

4. A Lei nº 14.230/2021 passou a exigir dolo específico para a configuração dos atos de improbidade previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, entendimento aplicado imediatamente aos processos em curso sem trânsito em julgado, conforme a tese fixada pelo STF no Tema 1.199 da repercussão geral.

5. A documentação constante dos autos comprova que o Apelado apresentou a prestação de contas do convênio, com os demonstrativos de execução físico-financeira, documentos administrativos exigidos, contrato celebrado, notas fiscais, recibos e comprovantes de pagamento, afastando a alegação de omissão deliberada no dever de prestar contas.

6. A permanência de saldo remanescente na conta do convênio ao término do mandato, por ausência de acesso do ex-gestor às contas municipais após o encerramento da gestão, não caracteriza desvio de finalidade nem apropriação indevida dos recursos, competindo à administração sucessora adotar as providências necessárias em observância ao princípio da continuidade administrativa.

7. A configuração do ato de improbidade previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/1992 exige demonstração concreta de dano efetivo ao erário decorrente de conduta dolosa, não sendo suficiente a alegação de ineficiência na execução do convênio desacompanhada de prova de desvio de recursos, superfaturamento, pagamento por serviços não executados ou qualquer prejuízo patrimonial efetivo.

8. Incumbe ao autor da ação comprovar os fatos constitutivos do direito alegado, nos termos do art. 373, I, do CPC, ônus do qual não se desincumbiu quanto à demonstração do dolo específico e do efetivo prejuízo ao patrimônio público.

IV. DISPOSITIVO E TESE

9. Recurso desprovido.

Tese de julgamento:

1. A configuração dos atos de improbidade administrativa exige a comprovação do dolo específico, nos termos da Lei nº 8.429/1992, com a redação dada pela Lei nº 14.230/2021.

2. A apresentação da prestação de contas acompanhada da documentação comprobatória da execução do convênio afasta a configuração do ato de improbidade previsto no art. 11, VI, da Lei nº 8.429/1992, quando inexistente omissão deliberada ou propósito de frustrar o controle administrativo.

3. O ato de improbidade previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/1992 depende da demonstração de dano efetivo ao erário decorrente de conduta dolosa, sendo insuficiente a mera alegação de ineficiência administrativa ou de prejuízo presumido.

4. A ausência de prova do dolo específico e do efetivo prejuízo ao patrimônio público impõe a improcedência da ação de improbidade administrativa.

Dispositivos relevantes citados: Lei nº 8.429/1992, arts. 10 e 11, VI; Lei nº 14.230/2021; CPC, art. 373, I.

Jurisprudência relevante citada: STF, Tema 1.199 da Repercussão Geral – tese de que é necessária a comprovação da responsabilidade subjetiva, com exigência de dolo para a tipificação dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, com aplicação imediata da Lei nº 14.230/2021 aos processos em curso sem trânsito em julgado.

A C Ó R D Ã O

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível n.º 0000081-96.2013.8.05.0221, em que figura como apelante MUNICÍPIO DE SANTA INÊS, e apelado ROMILDO ALCÂNTARA DE ANDRADE.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Turma Julgadora da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade de votos, em NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, pelas razões expendidas no voto condutor.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 PRIMEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e não provido Por Unanimidade

Salvador, 21 de Julho de 2026.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Vistos, etc.

Cuida-se de recurso de apelação, interposto pelo MUNICIPIO DE SANTA INÊS, em face da sentença proferida pelo Juízo da Vara dos Feitos de Relações de Consumo, Cíveis, Comerciais e Fazenda Pública da Comarca de Santa Inês, que, nos autos do Ação Civil Pública por Ato de Improbidade Administrativa n. 0000081-96.2013.8.05.0221, ajuizada pelo ente público em desfavor de ROMILDO ALCÂNTARA DE ANDRADE, julgou improcedente a pretensão autoral, nos seguintes termos:

“(...) Da análise dos autos, verifica-se que o réu efetivamente firmou o Convênio nº 121/2012 com a SEDES, conforme documentação de ID 11431364, para locação de carros-pipa destinados ao abastecimento emergencial de água no valor total de R$ 29.410,00 (vinte e nove mil, quatrocentos e dez reais).

No entanto, diferentemente do alegado na inicial, constata-se que houve sim a prestação de contas do convênio, conforme documentos em ids 11431716, 11431733, 11431750, 11431766, 11431791 onde se verifica o preenchimento dos formulários exigidos, demonstrativos de execução físico-financeira, relação de bens e declaração de guarda da documentação. Foi demonstrada nos autos inclusive a contratação do prestador de serviço Luiz Paulo da Rocha Vieira, conforme contrato nº 089.5.1/2012 (ID 11431689) e respectivas notas fiscais e comprovantes de pagamento.

O valor remanescente de R$ 410,00 (quatrocentos e dez reais) permaneceu em conta específica do convênio (agência 1163-0, conta corrente 16969-2 do Banco do Brasil), não havendo qualquer indício de apropriação indevida ou desvio de finalidade por parte do gestor. A não devolução deste saldo ao término do convênio decorreu da impossibilidade de acesso às contas bancárias após o término do mandato, conforme alegado pelo réu em sua defesa e não impugnado especificamente pelo autor.

Embora o autor tenha pleiteado a subsunção da conduta ao previsto no artigo 10, caput e art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa, verifica-se que o pedido não merece prosperar.

Da leitura da tese fixada pelo STF, em consonância com as disposições da Lei 14.230/21, têm-se que, para a condenação do agente por ato de improbidade administrativa, é necessária a presença do elemento dolo (dolo específico).

No caso em tela, não se vislumbra a presença do elemento subjetivo necessário, uma vez que a documentação acostada aos autos demonstra que o réu realizou a prestação de contas do convênio, tendo inclusive deixado saldo em conta específica. Não há nos autos qualquer elemento que indique a intenção deliberada do gestor em ocultar irregularidades ou causar prejuízo ao erário.

O simples fato de não ter procedido à devolução do saldo remanescente, por si só, não configura ato de improbidade administrativa, especialmente considerando que ao término do mandato o gestor não mais possuía acesso às contas bancárias do município, situação que decorre naturalmente da alternância de poder característica do regime democrático.

Desta forma, constata-se que o autor não apontou elementos que demonstrem, de forma concreta, a existência de dolo do agente, frente à conduta descrita na inicial.

Nos termos do artigo 17-C, § 1º, da LIA, eventual ilegalidade, desprovida de dolo que qualifique a conduta, não pode ser configurada improbidade administrativa.

Assim, no caso autos, não se verifica o apontamento de conduta eventualmente dolosa, e por se tratar de norma que tem nítida natureza sancionatória, deve ser aplicada a lei mais benéfica, neste sentido:

(...)

Portanto, não havendo provas do dolo específico nem da ocorrência de dano ao erário, sendo demonstrada a regular prestação de contas do convênio e justificada a impossibilidade de devolução do saldo remanescente, não há que se falar em ato de improbidade administrativa no presente caso.

Ante todo o exposto, e por tudo mais que dos autos constas, JULGO IMPROCEDENTES os pedidos constantes da inicial, extinguindo o feito com exame de mérito, na forma do art. 487, I, do CPC.”

Em suas razões recursais, sustenta o recorrente que a sentença merece reforma por ter concluído, de forma equivocada, pela inexistência de ato de improbidade administrativa praticado pelo recorrido, ex-prefeito do Município de Santa Inês/BA, em relação à execução de convênio celebrado com a Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza para a locação de carros-pipa destinados ao abastecimento de comunidades rurais atingidas pela seca.

Aduz que o Juízo de origem confundiu a mera prestação formal de contas com a efetiva regularidade da execução do convênio, deixando de apreciar se os recursos públicos foram empregados de forma eficiente, eficaz e em conformidade com a finalidade pactuada.

Alega que a apresentação de documentos contábeis não é suficiente para afastar a configuração da improbidade administrativa, sobretudo porque inexistiria demonstração de que a distribuição de água ocorreu de maneira adequada, tempestiva e capaz de atender à população beneficiária.

Afirma que o recorrido limitou-se a comprovar a prestação de contas e a existência de saldo remanescente na conta do convênio, sem produzir qualquer elemento apto a evidenciar que a execução do ajuste alcançou os resultados esperados ou que os recursos públicos foram efetivamente aplicados com observância ao princípio constitucional da eficiência.

Argumenta, ainda, que a ausência de comprovação da adequada execução do objeto conveniado revela a presença de dolo específico, porquanto o recorrido teria utilizado a aparência de regularidade decorrente da prestação formal de contas para ocultar a ineficiência da aplicação dos recursos públicos e a violação aos princípios que regem a Administração Pública.

Defende que a legalidade da prestação de contas constitui obrigação meramente formal, ao passo que a probidade administrativa exige demonstração concreta da correta, eficiente e íntegra utilização dos recursos públicos. Nessa perspectiva, sustenta que a inexistência de prova acerca da efetiva distribuição de água às comunidades atingidas pela seca evidencia o descumprimento do dever de probidade e caracteriza a prática de ato de improbidade administrativa.

Ao final, requer o conhecimento e provimento do recurso para reformar integralmente a sentença, julgando-se procedentes os pedidos iniciais, com a condenação do recorrido nas sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa.

Contrarrazões no ID. 106609112, refutando as alegações recursais.

Instada a se manifestar, a Procuradoria de Justiça apresentou o parecer de ID. 108775948, opinando pelo desprovimento do recurso.

Assim, examinados os autos, lancei o presente relatório, encaminhando-os à Secretaria da Primeira Câmara Cível, nos termos do art. 931 do Código de Processo Civil, para inclusão do feito em pauta de julgamento, salientando que o presente recurso é passível de sustentação oral, conforme dispõe o do art. 937 do CPC e o art. 187, I, “a”, do RITJBA.

Salvador/BA, 25 de junho de 2026.

 DESEMBARGADOR JOSÉ ARAS 

Relator

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Primeira Câmara Cível 

Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.

A controvérsia recursal restringe-se a verificar se a conduta do Apelado, ex-Prefeito do Município de Santa Inês, na execução do Convênio nº 121/2012, celebrado com a Secretaria de Desenvolvimento Social e Combate à Pobreza (SEDES), destinado à locação de carros-pipa para o abastecimento emergencial de água na zona rural, caracteriza atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 10 e 11, inciso VI, da Lei nº 8.429/1992.

Em suas razões recursais, o Município de Santa Inês sustenta que a mera apresentação formal da prestação de contas não seria suficiente para afastar a configuração da improbidade administrativa. Argumenta que o Apelado teria agido com dolo específico ao conferir aparente regularidade à execução do ajuste, utilizando-se de uma "aparência de legalidade" para ocultar a alegada ineficiência na execução do convênio e o suposto prejuízo causado ao erário.

A irresignação, contudo, não comporta acolhimento.

A responsabilização por ato de improbidade administrativa exige rigorosa observância dos pressupostos estabelecidos pela Lei nº 8.429/1992, cuja natureza eminentemente sancionatória impede a imposição de penalidades com fundamento em meras presunções ou irregularidades formais. Não basta a demonstração de falhas administrativas ou da eventual insatisfação com a execução da política pública. É indispensável que a conduta se amolde aos tipos legais de improbidade, acompanhada da comprovação do elemento subjetivo exigido pela legislação.

Essa exigência foi significativamente reforçada pela Lei nº 14.230/2021, que promoveu profunda reformulação do regime jurídico da improbidade administrativa. Com a extinção da modalidade culposa, passou-se a exigir, para todos os atos ímprobos, a demonstração do dolo específico, entendido como a vontade livre e consciente de praticar a conduta ilícita com o propósito de alcançar o resultado proibido pela norma.

O Supremo Tribunal Federal, ante a superveniência dos novos preceitos introduzidos pela Lei n.º 14.230/2021, fixou tese jurídica no Tema 1.199 da repercussão geral no sentido de que: "É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo dolo".

O Pretório Excelso também assentou que essa alteração possui aplicação imediata aos processos em curso sem condenação transitada em julgado, por se tratar de norma mais benéfica de natureza sancionatória.

À luz desse novo paradigma normativo, verifica-se que os elementos probatórios produzidos nos autos não evidenciam a prática de qualquer das condutas imputadas ao Apelado.

No que se refere à alegada violação ao art. 11, inciso VI, da Lei nº 8.429/1992, fundada na suposta omissão no dever de prestar contas, igualmente não assiste razão ao Apelante.

A configuração dessa hipótese de improbidade pressupõe a demonstração de que o agente público, dispondo de condições para tanto, deixou deliberadamente de prestar contas dos recursos recebidos, com o propósito de ocultar irregularidades ou impedir o controle da aplicação das verbas públicas. Não se trata, portanto, de infração de natureza objetiva, sendo imprescindível a comprovação da conduta dolosa e da efetiva omissão.

No caso concreto, ocorre justamente o contrário. A documentação constante dos autos demonstra que o Apelado apresentou a prestação de contas do Convênio nº 121/2012 perante a administração estadual. Os documentos juntados aos IDs. 106607453, 106607455, 106607456, 106607457, 106607458 e 106607459 evidenciam o cumprimento das exigências administrativas pertinentes, contendo os demonstrativos de execução físico-financeira, a relação de bens, as declarações exigidas e os demais formulários necessários à análise da execução do ajuste.

Além disso, os autos comprovam a regular contratação do prestador de serviços Luiz Paulo da Rocha Vieira, mediante o Contrato nº 089.5.1/2012 (ID. 106607453, págs. 2-3), bem assim a realização dos pagamentos nos valores de R$ 10.000,00 (ID. 106607453, pág. 4), R$ 15.000,00 (ID. 106607455, págs. 3-4) e R$ 4.000,00 (ID. 106607456), todos acompanhados das respectivas notas fiscais e recibos.

Esse conjunto probatório demonstra que os recursos públicos receberam destinação compatível com o objeto conveniado, inexistindo elementos que indiquem ocultação de despesas, ausência de comprovação documental ou qualquer comportamento voltado a frustrar a fiscalização da execução do convênio. Nessas circunstâncias, não há suporte fático para reconhecer a alegada omissão na prestação de contas, tampouco o dolo específico exigido pelo art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa.

Registre-se, ainda, que a permanência de saldo remanescente na conta do convênio ao término da gestão não autoriza, por si só, a conclusão de que houve desvio de finalidade ou apropriação indevida dos recursos. Conforme demonstrado nos autos, a ausência de devolução imediata decorreu do encerramento do mandato do Apelado, ocasião em que este deixou de possuir acesso às contas bancárias do Município, competindo à administração sucessora promover a transferência do saldo remanescente, em observância ao princípio da continuidade administrativa.

Tampouco se verifica a configuração do ato de improbidade previsto no art. 10 da Lei nº 8.429/1992.

Após as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230/2021, a caracterização da lesão ao erário exige a demonstração concreta de perda patrimonial efetiva, decorrente diretamente da conduta dolosa do agente público, não sendo admissível a condenação fundada em dano presumido, hipotético ou meramente potencial.

No presente caso, inexiste prova de desvio de recursos, superfaturamento, enriquecimento ilícito de terceiros, pagamento por serviços não executados ou qualquer outra circunstância apta a evidenciar efetivo prejuízo ao patrimônio público. A alegação de que teria havido ineficiência na distribuição de água durante a execução do convênio, desacompanhada de elementos objetivos que demonstrem a inadequada aplicação dos recursos públicos ou a frustração do objeto pactuado, revela-se insuficiente para caracterizar a improbidade administrativa.

Cumpre recordar que o ônus de comprovar os fatos constitutivos do direito invocado incumbe ao autor da ação, nos termos do art. 373, inciso I, do Código de Processo Civil. Em ações de improbidade administrativa, essa exigência assume especial relevância, diante da gravidade das sanções previstas na Lei nº 8.429/1992, as quais somente podem ser impostas quando demonstrados, de forma segura e inequívoca, tanto a ocorrência da conduta típica quanto o dolo específico do agente e, nas hipóteses do art. 10, o efetivo prejuízo ao erário.

Ausentes elementos probatórios capazes de evidenciar que o Apelado atuou com dolo específico ou que sua conduta ocasionou dano efetivo ao patrimônio público, revela-se correta a sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados na ação de improbidade administrativa, impondo-se sua integral manutenção.

Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, mantendo-se na íntegra a sentença.

Sala das Sessões,        de                         de 2026.

PRESIDENTE

DESEMBARGADOR JOSÉA ARAS

RELATOR

PROCURADOR(A) DE JUSTIÇA