PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Segunda Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8003928-45.2022.8.05.0191 |
| Órgão Julgador: Segunda Câmara Cível |
| APELANTE: TELEFONICA BRASIL S.A. |
| Advogado(s): GRACIELE PINHEIRO LINS LIMA |
| APELADO: MUNICIPIO DE PAULO AFONSO |
| Advogado(s): |
Cuidam os autos de Agravo Interno (ID 96568322) interposto por TELEFÔNICA BRASIL S.A. em face da decisão monocrática de ID 94887203, que manteve inalterada a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Paulo Afonso, que julgou improcedentes os embargos à execução fiscal opostos pela Agravante, determinando o prosseguimento da Execução Fiscal nº 8006456-57.2019.8.05.0191 nos seguintes termos:
“No caso em tela, a ação executiva já estava em curso quando da fixação da tese. Logo, por força da modulação dos efeitos, a cobrança referente aos exercícios de 2014 a 2018 permanece hígida e exigível, não sendo atingida pela declaração de inconstitucionalidade, ainda que esta fosse aplicável à espécie tributária em questão.
Ante o exposto, com fundamento no art. 932, inciso IV, alínea 'b', do Código de Processo Civil, e em consonância com o entendimento vinculante do Supremo Tribunal Federal (Tema 919 e sua modulação), CONHEÇO DO RECURSO DE APELAÇÃO E NEGO-LHE PROVIMENTO, mantendo integralmente a sentença recorrida que rejeitou os embargos e determinou o prosseguimento da execução fiscal.”
ADMISSIBILIDADE E ILEGITIMIDADE PASSIVA
Em exame inicial dos pressupostos de admissibilidade, verifica-se que o presente Agravo Interno foi interposto de forma tempestiva em 16/12/2025 (ID 96568322), considerando que a publicação da decisão monocrática ocorreu em 28/11/2025 e o prazo de quinze dias úteis iniciou-se no dia 01/12/2025, com término previsto apenas para 19/12/2025 (ID 96568322). Ademais, a parte Agravante está dispensada da apresentação do preparo recursal, nos termos do Art. 80, § 1º, da Resolução nº 02/2021 do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia. Portanto, preenchidos os requisitos intrínsecos e extrínsecos, conheço do recurso.
Superada a fase de admissibilidade, cumpre enfrentar a preliminar de ilegitimidade passiva arguida pela TELEFÔNICA BRASIL S.A. (ID 96568322). A Agravante sustenta que a execução fiscal, ao cobrar a Taxa de Fiscalização Ambiental (TFA), direcionou-se a parte ilegítima, pois a empresa não seria a proprietária da infraestrutura de suporte (torre) da estação rádio base. Alega que apenas utiliza a estrutura compartilhada para a fixação de seus equipamentos de transmissão e que a responsabilidade técnica e jurídica pela infraestrutura física caberia a terceiros (as chamadas 'torreiras').
Contudo, a referida preliminar não merece acolhimento. Pela aplicação da Teoria da Asserção, adotada pacificamente pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e deste Tribunal de Justiça da Bahia, as condições da ação — entre elas a legitimidade das partes — devem ser aferidas in status assertionis, ou seja, a partir dos fatos narrados pelo autor na petição inicial ou na constituição do título executivo. No caso em tela, o Município de Paulo Afonso aponta a TELEFÔNICA BRASIL S.A. como a sujeito passivo da obrigação tributária por explorar atividade econômica que demanda a fiscalização ambiental e urbanística local.
A discussão sobre a efetiva propriedade da torre ou a natureza da posse exercida pela empresa sobre o solo e o espaço aéreo constitui matéria que se confunde com o próprio mérito da causa e com a análise do fato gerador do tributo. A exclusão prematura da parte em sede preliminar, sem uma análise aprofundada da relação jurídica de direito material e da atividade exercida, violaria o dever de instrução e a própria substância do poder de polícia fiscalizado.
Ademais, no que tange ao fato gerador da Taxa de Fiscalização Ambiental (TFA), o Art. 154-A da Lei Municipal nº 967/2013 define que a exação fundamenta-se no poder de polícia do Município para monitorar atividades e empreendimentos potencialmente causadores de degradação ambiental ou utilizadores de recursos naturais (ID 94887203). A operadora de telefonia, ao instalar e manter seus equipamentos de radiocomunicação, é a utilizadora direta da infraestrutura para a prestação de seu serviço essencial, gerando o impacto ambiental e urbanístico que justifica a vigilância municipal.
Portanto, sendo a Agravante a beneficiária direta da atividade econômica fiscalizada e a detentora dos equipamentos instalados na localidade, detém pertinência subjetiva para figurar no polo passivo da execução fiscal. Pelo exposto, rejeito a preliminar de ilegitimidade passiva.
VALIDADE DA TFA E DISTINGUISHING DO TEMA 919
No que tange ao mérito da controvérsia, a pretensão recursal da TELEFÔNICA BRASIL S.A. busca o reconhecimento da inconstitucionalidade da Taxa de Fiscalização Ambiental (TFA), ancorando-se, primordialmente, na tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 919 da Repercussão Geral. Todavia, uma análise técnica e pormenorizada da natureza jurídica da exação instituída pelo MUNICÍPIO DE PAULO AFONSO revela que o caso em tela demanda a aplicação da técnica do distinguishing, uma vez que a realidade fática e normativa aqui tratada não se confunde com o arquétipo tributário analisado pela Suprema Corte no julgamento do RE 776.594/SP.
A Taxa de Fiscalização Ambiental (TFA), conforme disciplinada pelo Art. 154-A da Lei Municipal nº 967/2013 de Paulo Afonso, fundamenta-se estritamente no exercício do poder de polícia administrativa destinado a "controlar, fiscalizar e monitorar as atividades e os empreendimentos potencialmente causadores de degradação ambiental ou utilizadores de recursos naturais" (ID 94887203). Diferentemente da Taxa de Fiscalização de Funcionamento (TFF), cujo fato gerador está umbilicalmente ligado ao monitoramento dos aspectos técnicos da prestação do serviço de telecomunicação — como a qualidade do sinal, a potência das radiofrequências e o cumprimento de normas operacionais federais —, a TFA volta-se ao impacto local e concreto da instalação da infraestrutura física no território municipal.
A instalação de uma Estação Rádio Base (ERB), dada a magnitude de sua estrutura física (torres, mastros e acessórios), produz reflexos imediatos no ordenamento territorial urbano, afetando a paisagem local, a ocupação do solo e a segurança das edificações vizinhas. Tais elementos inserem-se na competência constitucional residual e predominante do Município para "legislar sobre assuntos de interesse local" e "promover o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano", nos termos dos incisos I e VIII do Art. 30 da Constituição Federal. Portanto, a fiscalização municipal não recai sobre o serviço em si, que é de competência exclusiva da União por meio da ANATEL, mas sobre a presença física da estrutura no solo urbano, o que justifica a cobrança da taxa de polícia subjacente (ID 51:6).
Nesse diapasão, é imperioso afastar a alegação de que a referida exação invadiria a competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações (Art. 22, IV, CF). Enquanto o ente federal detém a prerrogativa de disciplinar o funcionamento das redes e os aspectos tecnológicos do setor, o Município mantém a sua autonomia para fiscalizar se a instalação física da torre obedece aos recuos obrigatórios, ao zoneamento ambiental e às posturas urbanísticas locais (ID 7:3). O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 919, foi explícito ao vedar a tributação sobre o funcionamento das estações, mas não aniquilou a competência fiscalizatória municipal sobre o uso e ocupação do solo, permitindo que ambos os entes federados convivam harmonicamente em suas respectivas esferas de atuação.
Ainda sobre este ponto, a Agravante invoca o julgamento da ADI 7.509/BA como fundamento para a nulidade da cobrança. No entanto, tal precedente trata de hipótese distinta, qual seja, a criação de um sistema estadual de licenciamento ambiental paralelo e complexo, que impunha condicionantes técnicas interferentes na própria prestação do serviço de telecomunicações. O caso em análise, ao contrário, versa sobre uma taxa de polícia municipal de caráter fiscalizatório e pontual, baseada no interesse local e nos impactos ambientais e urbanísticos imediatos da construção civil no solo da municipalidade (ID 4:7).
Conclui-se, portanto, que a TFA de Paulo Afonso guarda autonomia jurídica e constitucional, não sendo atingida pela declaração de inconstitucionalidade das taxas de funcionamento. A fiscalização exercida pelo Município visa garantir que a instalação de estruturas de grande porte ocorra de forma ordenada e segura para a coletividade local, o que constitui exercício legítimo da autonomia federativa municipal, preservando-se a higidez do crédito tributário ora executado.
EFICÁCIA NACIONAL DA MODULAÇÃO DE EFEITOS
Prosseguindo na análise meritória, resta enfrentar a tese da Agravante quanto à suposta restrição geográfica e normativa da modulação de efeitos determinada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário nº 776.594/SP, representativo do Tema 919 da Repercussão Geral. A TELEFÔNICA BRASIL S.A. sustenta que a ressalva temporal estabelecida pela Corte Suprema aplicar-se-ia exclusivamente à lei do município paradigma, não socorrendo ao MUNICÍPIO DE PAULO AFONSO e sua respectiva legislação local. Tal interpretação, contudo, desnatura a própria lógica e finalidade do sistema de precedentes vinculantes e da Repercussão Geral no Direito brasileiro.
Ao declarar a inconstitucionalidade das taxas de fiscalização de funcionamento de torres e antenas, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, sob a relatoria do Ministro Dias Toffoli, modulou os efeitos da decisão para que esta produzisse eficácia apenas a partir da publicação da ata de julgamento do mérito, ocorrida em 08/12/2022 (ID 89880445). Naquele julgado, restaram expressamente ressalvadas as ações ajuizadas até a mencionada data, permitindo a continuidade das cobranças que já eram objeto de disputa judicial ou execução fiscal (ID 94887203). A ratio decidendi dessa modulação fundou-se na imperiosa necessidade de preservar a segurança jurídica e a estabilidade das finanças públicas municipais, considerando que diversos entes federados instituíram exações semelhantes de boa-fé, baseados em competência que, até então, não possuía contornos de proibição absoluta definidos pela instância extraordinária.
Nesse sentido, a jurisprudência consolidada:
TEMA RG 919: A instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de transmissão e recepção de dados e voz é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal, não competindo aos Municípios instituir referida taxa.
A tese de que tal modulação teria aplicação restrita ao município de Estrela d’Oeste/SP foi categoricamente superada por recentes e colegiados pronunciamentos da Suprema Corte. O Supremo Tribunal Federal reafirmou que a modulação em sede de Repercussão Geral possui abrangência nacional, visando justamente evitar o tratamento desigual entre municípios que se encontram em idêntica situação jurídica e orçamentária. Destacam-se, por sua clareza e atualidade, os julgamentos do Agravo Regimental no Recurso Extraordinário nº 1.498.978/SP (Primeira Turma) e do RE nº 1.565.598-AgR/SP (Segunda Turma), nos quais a Corte aplicou a modulação do Tema 919 para validar cobranças efetuadas por outras municipalidades em processos ajuizados antes do marco temporal de 2022 (ID 94887203).
Sobre a abrangência da modulação, colhe-se o seguinte precedente:
DIREITO TRIBUTÁRIO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TAXA DE FISCALIZAÇÃO DE ESTAÇÕES RÁDIO BASE. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA INCONSTITUCIONALIDADE. RECURSO PROVIDO. I. CASO EM EXAME 1. Recurso extraordinário interposto por Oi S/A contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná que manteve a exigência de taxa de licença de funcionamento de Estações Rádio Base (ERBs) pelo Município de Floresta/PR, sob a justificativa de exercício do poder de polícia municipal. O acórdão foi mantido, em juízo de retratação, mesmo após a fixação da tese de inconstitucionalidade no Tema 919 da Repercussão Geral, com base na modulação dos efeitos da decisão do STF, por considerar que a ação fora proposta antes da publicação da ata de julgamento. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o Município de Floresta possui competência para instituir taxa sobre o funcionamento de estações rádio base, à luz da competência privativa da União para legislar sobre telecomunicações; (ii) estabelecer se o caso se enquadra na ressalva da modulação dos efeitos definida no julgamento do RE nº 776.594 (Tema 919), o que ensejaria a aplicação imediata da inconstitucionalidade da taxa. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O STF já firmou entendimento, no RE nº 776.594 (Tema 919), de que a instituição de taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de telecomunicações é de competência privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da CF/1988, sendo inconstitucional a cobrança por parte dos Municípios. 4. A jurisprudência da Corte é pacífica em afirmar que a competência municipal para regular o uso do solo urbano não abrange a instituição de taxas incidentes sobre a atividade de telecomunicações, o que configura invasão da competência da União. 5. A Lei Federal nº 13.116/2015 e a Lei nº 5.070/1966 reafirmam que a regulamentação e fiscalização técnica de redes e serviços de telecomunicação, bem como a instituição da respectiva taxa, competem exclusivamente à União. 6. A ação foi ajuizada em 1º/10/2020, ou seja, antes da publicação da ata de julgamento do mérito do RE nº 776.594 (ocorrida em 09/12/2022), enquadrando-se na ressalva feita na modulação de efeitos, o que impõe a aplicação da inconstitucionalidade da taxa desde já. 7. A interpretação equivocada do tribunal de origem quanto à modulação dos efeitos levou à manutenção indevida da exigência da taxa, o que impõe a concessão da segurança. IV. DISPOSITIVO E TESE 8. Recurso provido. Tese de julgamento: 1. A competência para instituir taxa de fiscalização do funcionamento de torres e antenas de telecomunicações é privativa da União, nos termos do art. 22, IV, da Constituição Federal. 2. Normas municipais que instituem tal taxa são inconstitucionais, mesmo quando justificadas pelo poder de polícia local. 3. A modulação dos efeitos da inconstitucionalidade, fixada no Tema 919, não alcança ações ajuizadas antes da publicação da ata de julgamento do mérito do RE nº 776.594, ocorrida em 09/12/2022. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 22, IV; CF/1988, art. 30, I e VIII; Lei nº 5.070/1966; Lei nº 13.116/2015, art. 4º. Jurisprudência relevante citada: STF, RE nº 776.594-RG/SP, Tema 919, Rel. Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, j. 05.12.2022, DJe 09.02.2023; STF, RE nº 1.505.790/PR, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, j. 06.11.2024; STF, RE nº 1.505.214-AgR/SP, Red. p/ Ac. Min. Flávio Dino, Primeira Turma, j. 23.09.2024, DJe 11.10.2024.(RE 1531773 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão: ANDRÉ MENDONÇA, Segunda Turma, julgado em 30-04-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 18-06-2025 PUBLIC 23-06-2025)
No caso concreto, a subsunção dos fatos à norma de modulação é direta e incontestável. A Ação de Execução Fiscal nº 8006456-57.2019.8.05.0191, que visa à satisfação do crédito tributário relativo à Taxa de Fiscalização Ambiental (TFA), foi distribuída pelo MUNICÍPIO DE PAULO AFONSO ainda no ano de 2019 (ID 99009432). Portanto, a exação foi judicializada aproximadamente três anos antes do marco temporal fixado pelo Supremo Tribunal Federal em 08/12/2022. Diante dessa cronologia processual, o crédito tributário referente aos exercícios de 2014 a 2018 permanece hígido, exigível e imune aos efeitos da declaração de inconstitucionalidade superveniente (ID 99009432).
Ignorar a eficácia nacional dessa modulação representaria uma violação ao princípio da isonomia e criaria uma instabilidade sistêmica, premiando o inadimplemento em detrimento da segurança jurídica que o Supremo Tribunal Federal buscou tutelar. Assim, seja pela natureza distinta da TFA em relação à taxa de funcionamento, seja pela expressa salvaguarda temporal garantida pelo tribunal superior às execuções propostas antes de dezembro de 2022, a manutenção da decisão monocrática agravada é medida de rigor. A cobrança efetuada pelo Município de Paulo Afonso encontra-se plenamente amparada pelo ordenamento jurídico e pela jurisprudência vinculante de observância obrigatória.
Diante de todo o arcabouço jurídico e fático delineado, verifica-se que as razões vertidas pela TELEFÔNICA BRASIL S.A. no presente agravo interno (ID 96568322) não possuem o condão de infirmar os fundamentos da decisão monocrática de ID 94887203. A pretensão recursal limitou-se a reeditar teses já exaustivamente enfrentadas e rejeitadas, tanto pelo juízo de primeiro grau quanto por esta Relatoria, sem apresentar qualquer fato novo ou distinção jurídica que autorizasse a modificação do entendimento firmado. Restou cristalino que a Taxa de Fiscalização Ambiental (TFA) instituída pelo MUNICÍPIO DE PAULO AFONSO não se confunde com as taxas de funcionamento de telecomunicações vedadas pelo Supremo Tribunal Federal, tratando-se, em verdade, de exercício legítimo do poder de polícia sobre o impacto ambiental e urbanístico local das estruturas físicas instaladas (ID 94887203).
Ademais, a higidez do crédito tributário é reforçada pela inafastável incidência da modulação de efeitos operada no julgamento do Tema 919 da Repercussão Geral pelo Supremo Tribunal Federal. Como a execução fiscal de origem foi distribuída em 2019 (ID 99009432), o crédito tributário referente aos exercícios de 2014 a 2018 encontra-se ressalvado pela regra de transição temporal que preservou as ações ajuizadas até 08/12/2022 (ID 89880445). A tentativa da Agravante de restringir a eficácia dessa modulação a um único município foi rechaçada por precedentes recentes e vinculantes da Corte Suprema, que confirmaram o alcance nacional da referida ressalva para garantir a estabilidade das finanças públicas e a segurança jurídica (ID 94887203).
No que tange ao pleito formulado pelo MUNICÍPIO DE PAULO AFONSO em suas contrarrazões (ID 99009432), objetivando a condenação da empresa ao pagamento da multa prevista no Art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil, entendo que a penalidade não deve ser aplicada no caso concreto. Embora o recurso tenha sido desprovido por unanimidade, a interposição do agravo interno, por si só, não revela intuito manifestamente protelatório ou temerário que extrapole o exercício regular do direito de defesa e do duplo grau de jurisdição. A insurgência da parte contra a aplicação da técnica do distinguishing e a interpretação da abrangência da modulação, conquanto improcedente, configura estratégia processual legítima dentro dos limites da dialeticidade, não se vislumbrando o dolo processual necessário para a sanção pecuniária excepcional.
Por fim, em observância ao quanto disposto no Art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, e considerando o trabalho adicional realizado pela procuradoria municipal nesta fase recursal, impõe-se a manutenção da majoração dos honorários advocatícios sucumbenciais já operada na decisão monocrática de ID 94887203. Naquela oportunidade, a verba honorária foi elevada de 10% para 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da causa, montante que se mostra adequado e proporcional à complexidade da demanda e ao tempo de tramitação do feito.
Ante o exposto, voto no sentido de:
a) CONHECER e NEGAR PROVIMENTO ao presente agravo interno, mantendo integralmente a decisão monocrática de ID 94887203, que confirmou a improcedência dos embargos à execução fiscal e a validade da cobrança da TFA;
b) INDEFERIR o pedido de aplicação da multa prevista no Art. 1.021, § 4º, do CPC, por não vislumbrar caráter manifestamente protelatório na conduta da Agravante;
c) MANTER a majoração dos honorários advocatícios sucumbenciais para o percentual de 12% (doze por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do Art. 85, § 11, do CPC.
Salvador, data da assinatura digital.
Des. Raimundo Nonato Borges Braga
Relator
R01