Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTOS DE INFRAÇÃO LAVRADOS PELA AGERBA. TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERMUNICIPAL IRREGULAR. AUSÊNCIA DE MOTIVAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. NULIDADE DAS AUTUAÇÕES. RECURSO PROVIDO.

I. Caso em exame

1. Apelação cível interposta contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação anulatória ajuizada com o objetivo de declarar a nulidade dos autos de infração nº 046826 e nº 049236, lavrados pela AGERBA sob alegação de transporte rodoviário intermunicipal remunerado de passageiros sem autorização. 
  
II. Questão em discussão

2. Há duas questões em discussão: (i) saber se os autos de infração lavrados pela AGERBA atendem ao dever de motivação dos atos administrativos sancionatórios; e (ii) saber se restou comprovada a prática de transporte rodoviário intermunicipal remunerado irregular pelo apelante. 

III. Razões de decidir

3. A preliminar de nulidade da sentença por cerceamento de defesa não foi apreciada, nos termos do art. 282, § 2º, do CPC, diante da possibilidade de julgamento de mérito favorável ao apelante.

4. Os autos de infração possuem presunção relativa de legitimidade, a qual pode ser afastada mediante demonstração de vícios no ato administrativo, especialmente ausência de motivação suficiente.

5. Os autos de infração nº 046826 e nº 049236 limitaram-se à indicação do dispositivo legal supostamente infringido, sem descrição mínima das circunstâncias fáticas da infração, inexistindo identificação de passageiros, indicação de valores cobrados, itinerário ou elementos aptos a demonstrar atividade remunerada irregular.

6. A ausência de detalhamento compromete o exercício do contraditório e da ampla defesa, além de inviabilizar o controle jurisdicional da legalidade do ato administrativo. 
7. A motivação dos atos administrativos sancionatórios constitui exigência legal expressa, nos termos dos arts. 2º e 50 da Lei nº 9.784/1999.

8. A Lei Estadual nº 11.378/2009 regula o transporte rodoviário intermunicipal realizado mediante itinerários, horários e tarifas previamente definidos, circunstâncias não comprovadas no caso concreto.

9. A competência para legislar sobre trânsito e transporte é privativa da União, nos termos do art. 22, XI, da CF, sendo aplicável, por analogia, o entendimento firmado pelo STF no Tema 430 da repercussão geral quanto à impossibilidade de imposição de sanções mais gravosas por ente federativo diverso.

10. Precedentes do Tribunal de Justiça da Bahia reconhecem a nulidade de autos de infração da AGERBA quando ausente comprovação da exploração regular e remunerada de transporte intermunicipal de passageiros. 
  
IV. Dispositivo e tese

11. Recurso de apelação provido para reformar a sentença e julgar procedentes os pedidos iniciais, declarando a nulidade dos autos de infração nº 046826 e nº 049236, bem como a inexigibilidade das penalidades deles decorrentes, com inversão do ônus sucumbencial. 
  
Tese de julgamento: "1. Os autos de infração lavrados pela AGERBA devem conter descrição suficiente das circunstâncias fáticas da infração imputada, sob pena de nulidade por ausência de motivação. 2. A mera abordagem de veículo particular transportando passageiros não comprova, por si só, a exploração irregular de transporte rodoviário intermunicipal remunerado." 
  
Dispositivos relevantes citados: CF, art. 22, XI; CPC, arts. 282, § 2º, 487, I, 85, §§ 2º e 3º, 931 e 937; Lei nº 9.784/1999, arts. 2º e 50; Lei Estadual nº 11.378/2009, arts. 4º e 40; Decreto Estadual nº 11.832/2009, art. 24, I, “a” e “b”; CTB, art. 231, VIII.

Jurisprudência relevante citada: STF, RE nº 1.052.277, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, Tema 430 da repercussão geral, j. 18.10.2019; TJBA, Apelação Cível nº 8003381-16.2020.8.05.0113, Rel. Desa. Lisbete Maria Teixeira Almeida C. Santos, Segunda Câmara Cível, j. 29.03.2022; TJBA, Apelação Cível nº 0503402-42.2018.8.05.0113, Rel. Des. Mário Augusto Albiani Alves Júnior, Primeira Câmara Cível, j. 09.03.2022.

Vistos, relatados e discutidos os autos da Apelação Cível n. 8000352-23.2018.8.05.0114, em que figura como apelante DIOMAR FUNDÃO DE BARCELOS, e como apelada AGERBA - AGENCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE ENERGIA, TRANSPORTE E COMUNICAÇÕES DA BAHIA.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Turma Julgadora da Primeira Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade, em DAR PROVIMENTO AO RECURSO, pelas razões adiante explanadas.

 

Trata-se de apelação interposta por DIOMAR FUNDÃO DE BARCELOS contra sentença proferida pelo Juízo da Vara dos Feitos de Relação de Consumo, Cíveis e Comerciais da Comarca de Itacaré que, nos autos da Ação Anulatória n. 8000352-23.2018.8.05.0114, em que o apelante litiga contra AGERBA - AGENCIA ESTADUAL DE REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS DE ENERGIA, TRANSPORTE E COMUNICAÇÕES DA BAHIA, julgou improcedentes os pedidos nos seguintes termos:

"Ante o exposto, com fulcro no art. 487, inc. I, do Código de Processo Civil, JULGO IMPROCEDENTES os pedidos formulados na petição inicial, resolvendo o mérito da causa.

Condeno a parte autora ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios, os quais fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, § 2º, do CPC. Fica, contudo, suspensa a exigibilidade de tais verbas, pelo prazo de 5 (cinco) anos, em razão do deferimento do benefício da justiça gratuita, conforme o disposto no art. 98, § 3º, do CPC." 

Em suas razões recursais (ID 98757819), o apelante suscita preliminar de nulidade da sentença por cerceamento de defesa, argumentando que o indeferimento da prova testemunhal restringiu indevidamente seu direito de demonstrar os fatos alegados, especialmente porque o ponto central da controvérsia consiste em apurar se havia efetivamente transporte remunerado de passageiros.

No mérito, defende a reforma da sentença, alegando que os documentos juntados aos autos comprovariam a inexistência de atividade irregular de transporte rodoviário remunerado, bem como que as declarações apresentadas foram desconsideradas pelo juízo singular sem fundamentação adequada. 

Requer, ao final, o acolhimento da preliminar de nulidade ou, subsidiariamente, a reforma da sentença para julgar procedente a demanda.

Intimada, a recorrida apresentou contrarrazões de ID 98757824.

Examinados os autos, lancei o presente relatório, encaminhando-os à Secretaria da Primeira Câmara Cível, nos termos do art. 931 do Código de Processo Civil, salientando que o presente recurso é passível de sustentação oral, nos termos do art. 937, do CPC e art. 187, do RITJBA.

Presentes os requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade, conheço do recurso interposto.

Inicialmente, quanto à preliminar de nulidade da sentença por cerceamento de defesa suscitada pelo apelante, deixo de apreciá-la com fulcro no art. 282, § 2º, do Código de Processo Civil, por vislumbrar, desde logo, decisão de mérito integralmente favorável à parte a quem a declaração de nulidade aproveitaria. 

Na origem, trata-se de ação anulatória ajuizada por DIOMAR FUNDÃO DE BARCELOS em face da AGENCIA ESTADUAL DE REGULACAO DE SERV PUB DE ENERG, TRANSP E COMUNIC DA BAHIA (AGERBA). 

O autor narra que foi autuado pela fiscalização da AGERBA no trajeto entre Itacaré e Ilhéus, sob a alegação de realização de transporte rodoviário intermunicipal remunerado de passageiros sem autorização, tendo sido lavrados os autos de infração nº 046826 e nº 049236. Sustenta, contudo, que realizava apenas carona, circunstância que teria sido confirmada pelos passageiros presentes no veículo. A sentença julgou improcedentes os pedidos autorais.

O cerne da controvérsia recursal reside na apuração da legalidade dos atos administrativos que impuseram a penalidade ao apelante. 

A administração pública, no exercício do poder de polícia, deve pautar seus atos pela estrita legalidade. O auto de infração, como ato administrativo, goza de presunção relativa de legitimidade e veracidade. Contudo, essa presunção pode ser afastada por prova em contrário e exige que o ato seja devidamente motivado, especialmente quando impõe sanções.

Não se discute a legitimidade do Poder Público em exercer a fiscalização sobre o transporte rodoviário intermunicipal remunerado de passageiros. O art. 4º da Lei nº 11.378/2009 estabelece que:

Art. 4º - O Sistema de Transporte Rodoviário Intermunicipal de Passageiros do Estado da Bahia - SRI compreende os serviços de transporte realizados entre pontos terminais, considerados início e fim, transpondo limites de um ou mais municípios, com itinerários, seções, tarifas e horários definidos, realizados por estradas federais, estaduais ou municipais, abrangendo o transporte de passageiros, suas bagagens e encomendas de terceiros. 

Depreende-se, da leitura do dispositivo supracitado, que o transporte coletivo de passageiros possui linhas pré-definidas, pontos de embarque e desembarque específicos, horários pré-fixados e é remunerado por tarifa.

Os autos de infração em questão fundamentam-se no art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009 (e art. 24, I, "a" e "b" do Decreto 11.832/09), que dispõe sobre a prestação do serviço de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros no Estado da Bahia em linhas não abrangidas pelo objeto da concessão ou permissão. 

Ocorre que os referidos autos de infração nº 046826 e 049236 (ids. 98757665 e 98757666) carecem de motivação adequada. Os documentos se limitam a indicar o dispositivo legal infringido, sem descrever minimamente as circunstâncias fáticas que caracterizariam o transporte irregular remunerado de passageiros. Não há, por exemplo, identificação dos supostos passageiros, o valor que teria sido cobrado pela viagem ou o itinerário realizado. A ausência de detalhamento impede o exercício do contraditório e da ampla defesa pelo administrado, viciando o ato administrativo.

Não se pode exigir que o administrado tenha o ônus de fazer prova negativa, ou seja, de que não estava realizando o transporte irregular. Cabe à Administração provar a ilicitude por meio da descrição minuciosa dos fatos no auto de infração, seja para possibilitar a ampla defesa do apelante, seja para permitir ao Judiciário o controle de legalidade do ato impugnado, o que não se verifica na presente demanda.

Ademais, registre-se que o artigo 50 da Lei nº 9.784/1999 elenca situações que obrigam o agente público a motivar o ato administrativo, com a indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos:

Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando:

I – neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II – imponham ou agravem deveres, encargos ou sanções;

(…).

A mesma lei, em seu artigo 2º, estabelece os princípios que devem ser obedecidos pela Administração Pública:

Art. 2º A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.

Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:

(...)

VI – adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público;

VII – indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão;

VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados;

(...)

Sendo assim, no Direito Administrativo, a motivação constitui uma obrigação inafastável, pois toda autoridade em um sistema de governo representativo deve explicar legal e juridicamente suas decisões.

Contudo, no auto de infração colacionado à presente lide não há qualquer menção ou descrição dos fatos ocorridos que caracterize a suposta irregularidade, de modo que se revela descabida a imposição de sanções pela agência reguladora.

No caso específico, há elemento adicional que reforça a nulidade do auto de infração e demonstra o equívoco da fiscalização da AGERBA.

A competência para legislar sobre trânsito e transporte é privativa da União, conforme o art. 22, XI, da Constituição Federal. O Código de Trânsito Brasileiro (CTB) tipifica o transporte remunerado de pessoas sem a devida licença como infração de trânsito, prevendo penalidades específicas (art. 231, VIII). A legislação estadual, ao estabelecer sanções mais gravosas que as previstas na norma federal, como multas de valor elevado e apreensão do veículo, exorbita de sua competência.

Nesse sentido, o Supremo Tribunal Federal, no Tema 430 de repercussão geral, fixou a tese de que "é incompatível com a Constituição lei municipal que impõe sanção mais gravosa que a prevista no Código de Trânsito Brasileiro, por extrapolar a competência legislativa do município", entendimento que se aplica, por analogia, à legislação estadual.

No mesmo sentido, é a jurisprudência deste Tribunal de Justiça:

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA. PRELIMINAR DE AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA. REJEITADA. AUTUAÇÃO PELA AGERBA. SERVIÇO AUTÔNOMO E EVENTUAL DE TRANSPORTE PRIVADO INTERMUNICIPAL DE PASSAGEIROS. CARRO PARTICULAR. IRREGULARIDADE NÃO VERIFICADA. NULIDADE DOS AUTOS DE INFRAÇÃO. DANO MORAL CONFIGURADO. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO IMPROVIDO. Não se acolhe a preliminar de não conhecimento suscitada pelo Recorrido, uma vez que a parte Recorrente apresenta irresignação específica contra o que foi decidido na sentença. Preliminar rejeitada. No mérito, entende-se que, não obstante a AGERBA possuir competência para fiscalização do Sistema Rodoviário Intermunicipal, o transporte intermunicipal que se sujeita ao seu controle e coordenação é aquele transporte realizado de forma regular, permanente e contínuo, disponível aos cidadãos mediante itinerários, horários e tarifas previamente definidos. Segundo o art. 4º da Lei Estadual 11.378/2009, para que se configure o transporte rodoviário intermunicipal de passageiros é necessário a existência de linhas pré-definidas, pontos de embarque e desembarque específicos, horários pré-fixados e remuneração mediante tarifa, o que não se verifica no caso dos autos, inclusive, inexiste nos autos, elementos indicativos da irregular atuação da parte Apelada. O montante arbitrado em R$ 3.000,00 (quinze mil reais), mostra-se em consonância com os princípios da proporcionalidade e razoabilidade.

(TJ-BA - APL: 80033811620208050113 1ª V DA FAZENDA PÚBLICA DE ITABUNA, Relator: LISBETE MARIA TEIXEIRA ALMEIDA C SANTOS, SEGUNDA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 29/03/2022) 

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO. AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTO DE INFRAÇÃO LAVRADO PELA AGERBA CONTRA PARTICULAR. INFRAÇÃO DESCRITA NO ART. 40 DA LEI ESTADUAL Nº 11.378/2009. NULIDADE. RECURSO NÃO PROVIDO. SENTENÇA MANTIDA. 1. A Lei Estadual nº 11.378/2009 dispõe sobre organização, planejamento, fiscalização e poder de polícia do Sistema de Transporte Rodoviário Intermunicipal de Passageiros do Estado da Bahia – SRI. Nos termos do art. 4º tal sistema “compreende os serviços de transporte realizados entre pontos terminais, considerados início e fim, transpondo limites de um ou mais municípios, com itinerários, seções, tarifas e horários definidos, realizados por estradas federais, estaduais ou municipais, abrangendo o transporte de passageiros, suas bagagens e encomendas de terceiros”. 2. A infração do art. 40 diz respeito à prestação deste tipo de serviço em linhas não abrangida pela concessão ou permissão. O tipo normativo, portanto, tem aplicação restrita aos concessionários e permissionários que excedem os limites da delegação. A aplicação da Lei Estadual nº 11.378/2009 a indivíduo que sequer é delegatário ou permissionário daquele serviço de transporte específico é impertinente, e ainda que não o fosse reclamaria a descrição mínima, no auto de infração, de que o suposto infrator de alguma forma aliciou passageiros com o fim de explorar o transporte entre pontos terminais intermunicipais, com itinerário, tarifa e horários definidos sem a devida autorização, o que não houve no caso. 3. O simples fato de um carro com passageiros ser abordado pela fiscalização da AGERBA em rodovia não é suficiente para a demonstração de exploração irregular do transporte de que trata a Lei Estadual nº 11.378/2009, sobretudo por trata-se de particular. Cogitar a higidez de autos de infração que além aplicar a particulares dispositivo legal destinado a delegatários de serviço de transporte, sequer descrevem as circunstâncias da suposta infração de que trata o art. 40 da Lei Estadual nº 11.378/2009, seria admitir a limitação irrestrita ao próprio direito de locomoção bem como ao direito do proprietário do veículo de usufruir do bem que lhe pertence. Nesse sentido, precedentes desta Corte. 4. Ainda que se cogite competência do Estado para regulamentar o transporte rodoviário intermunicipal de passageiros, tem-se que a competência para legislar sobre trânsito e transporte é exclusiva da União, por determinação expressa do art. 22, XI da CF/88, o que conduz à conclusão de que o transporte irregular praticado por particular é punível, em tese, conforme o Código de trânsito Brasileiro. 5. Recurso não provido.

(TJ-BA - APL: 05034024220188050113 1ª Vara da Fazenda Pública - Itabuna, Relator: MARIO AUGUSTO ALBIANI ALVES JUNIOR, PRIMEIRA CAMARA CÍVEL, Data de Publicação: 09/03/2022)

Por tais razões, forçoso convir que a sentença de primeiro grau merece reforma para anular os autos de infração nº 046826 e 049236. 

Por fim, com a reforma integral da sentença e a procedência total dos pedidos autorais, impõe-se a inversão do ônus da sucumbência. Condeno a apelada AGERBA ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios, os quais fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, § 2º e § 3º, do CPC. 

Ante o exposto, DÁ-SE PROVIMENTO ao recurso de apelação para reformar a sentença de primeiro grau, julgando procedentes os pedidos da exordial para declarar a nulidade dos autos de infração nº 046826 e 049236, bem como a inexigibilidade das penalidades deles decorrentes. Invertido o ônus sucumbencial.