Como mencionado no relatório, trata-se de Remessa Necessária e de Apelação (ID 26298492) interposta pelo MUNICÍPIO DE UBAITABA, contra a sentença de ID 26298426, proferida pelo MM. Juiz de Direito da Vara da Fazenda Pública da Comarca de Ubaitaba/BA, nos autos do Mandado de Segurança nº 8000109-51.2017.8.05.0264, impetrado por ADIEL SILVA SANTOS E OUTROS (32).
Inicialmente, no que tange à preliminar de ofensa ao princípio da dialeticidade, alegada em sede de contrarrazões ID 26298512, os Recorridos sustentam que o Apelante apresentou recurso genérico, que não demonstra as razões para a reforma da decisão. Entretanto, isto não ocorreu.
Sabe-se que a dialeticidade recursal é requisito de admissibilidade que deriva do princípio da congruência recursal, cuja inobservância pelo recorrente figura como causa de irregularidade formal do recurso e enseja o seu não conhecimento.
Tal irregularidade se apresenta quando as razões do recorrente estão dissociadas dos fundamentos da decisão recorrida, deixando de impugná-los especificamente para tratar de questões estranhas à lide, ou que até possuem alguma relação com a controvérsia, mas não foram os efetivos fundamentos que conduziram a decisão ao seu resultado.
In casu, cotejando-se a Sentença recorrida (ID. 26298426) com o Apelo (ID. 26298492), percebe-se, sem dificuldade, que o Recorrente impugnou especificamente os fundamentos do decisum.
Com efeito, tendo o Apelante exposto, de modo claro, os fatos e o direito discutido, bem como as razões do pedido de reforma do decisum, o Apelo atende aos requisitos insertos no art. 1.010, II e III, do CPC/15, motivo pelo qual, não havendo falar em razões dissociadas, resta afastada a aplicação do art. 932, III, do CPC/15.
Assim, REJEITO a preliminar de ausência de dialeticidade recursal.
Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço do recurso.
Antes de adentrar no mérito da controvérsia, é importante contextualizar os acontecimentos que deram origem ao Mandado de Segurança e ao presente recurso.
Em 22/12/2016, o então prefeito do Município de Ubaitaba, Sr. Asclepíades de Almeida Queiroz, publicou o Decreto n.º 439/2016 (ID 26298402), a fim de corrigir as tabelas constantes do anexo da Lei Municipal 902/95, com base no valor do salário mínimo da época, além de realizar o enquadramento dos servidores em níveis (1 a 12), redigido nos seguintes termos:
Art. 1º – Ficam atualizados os anexos I, II e III da Lei n.º 902/95, que tratam da remuneração dos Servidores Efetivos para fins de enquadramento aos níveis de 1 a 12, com fulcro nos artigos 14, 15 e Parágrafo Único desta Lei.
Art. 2º - Ficam enquadrados na forma do Art.14 da Lei 902/95, todos os servidores efetivos, mediante solicitação através de RDV – Requerimento de Direitos e Vantagens - que preencham os requisitos contidos no art. 15 e Parágrafo Único do referido artigo.
Nesse sentido, destaca-se o texto dos referidos dispositivos da Lei municipal nº 905/1995 (ID 26298407), que dispunha acerca da organização do quadro de pessoal da prefeitura de Ubaitaba:
Art. 14. Promoção, para efeito desta lei, é o ato pelo qual é atribuído ao funcionário um nível superior àquele que se encontra, dentro dos limites estabelecidos para sua respectiva classe.
Art. 15. Os funcionários serão promovidos de 02 (dois) em 02 (dois) anos até atingir o nível máximo correspondente à classe no Quadro de Pessoal.
Com a assunção de nova governante municipal, a Sra. Sueli Carneiro, publicou-se o Decreto n.º 012/2017, em 03/01/2017. Assim, foi revogada a atualização realizada pelo ato administrativo anterior, o que deu ensejo à propositura do mandamus na origem, que fora julgado procedente e desaguou na interposição do presente apelo pelo ente público.
Nessa toada, o Município pretende ver reformada a sentença que concedeu a segurança aos Impetrantes para anular e tornar sem efeito o Decreto n. 012/2017, mantendo integralmente as vantagens inerentes ao cargo e demais adicionais concedidos aos servidores.
Como é consabido, o art. 37, inciso X, da Constituição Federal estabelece que a remuneração dos servidores públicos somente poderá ser fixada ou alterada através de Lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso.
Art. 37. [...]
X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;
Da análise dos autos, observa-se que o Decreto Municipal nº 439, publicado em 22/12/2016 (ID 26298434), reajustou a remuneração dos servidores efetivos através do seu enquadramento em níveis, sendo, logo em seguida, no dia 03/01/2017, revogado por meio do Decreto nº 12/2017 (ID 26298403).
Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a alteração da remuneração de servidores públicos por decreto do Chefe do Poder Executivo é inconstitucional.
É o que se depreende dos seguintes julgados da Corte Suprema:
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DECRETO ESTADUAL, DE NATUREZA AUTÔNOMA, QUE ESTABELECE VINCULAÇÃO DE REMUNERAÇÕES DE SERVIDORES PÚBLICOS. RESERVA DE LEI E EXPRESSA VEDAÇÃO CONSTITUCIONAL. 1. É cabível ação direta de inconstitucionalidade contra decreto executivo quando este assume feição flagrantemente autônoma, como é o caso presente, pois o decreto impugnado não regulamenta lei, apresentando-se, ao contrário, como ato normativo independente que inova na ordem jurídica, criando, modificando ou extinguindo direitos e deveres. Precedentes. 2. Embora a Constituição Federal tenha atribuído ao chefe do Poder Executivo a iniciativa privativa para dispor sobre o aumento da remuneração dos servidores públicos (art. 61, § 1º, a), ela exige que isso seja feito mediante lei em sentido estrito e específica (art. 37, X, da CF). 3. É vedada a vinculação de quaisquer espécies remuneratórias para efeito de remuneração do pessoal do serviço público (art. 37, XIII, da CF). 4. Pedido julgado procedente, para declarar a inconstitucionalidade do art. 1º do Decreto nº 16.282/1994, do Estado do Amazonas. Fixada a seguinte tese: “É inconstitucional a vinculação remuneratória entre servidores públicos”.
(STF - ADI: 5609 DF, Relator: ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 07/12/2020, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 04/02/2021)
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AUXÍLIO-ALIMENTAÇÃO. EQUIPARAÇÃO ENTRE SERVIDORES PÚBLICOS PERTENCENTES A CARREIRAS DISTINTAS. ISONOMIA. REPERCUSSÃO GERAL – TEMA 600. VÍCIO FORMAL. APLICAÇÃO DO ARTIGO 1.029, § 3º, DO CPC. PRINCÍPIO DA ECONOMIA PROCESSUAL. NO MÉRITO, IMPOSSIBILIDADE. SEPARAÇÃO DE PODERES. NECESSIDADE DE PRÉVIA DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA - ARTIGO 169, § 1º. SÚMULA VINCULANTE 37. APLICAÇÃO ANALÓGICA. JURISPRUDÊNCIA DOMINANTE DESTA CORTE. RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO. 1. O vício formal (in casu, eventual não esgotamento das vias recursais ordinárias) não impede necessariamente o conhecimento do recurso extraordinário, na forma do artigo 1.029, § 3º, do CPC. 2. A remuneração dos servidores está adstrita ao princípio da reserva legal, previsto no artigo 37, X, da CRFB/88, com a redação dada pela Emenda Constitucional 19/98, que exige lei específica para a fixação e alteração da remuneração dos servidores públicos. 3. O princípio da separação dos poderes impõe competir ao legislador concretizar o princípio da isonomia, vedado ao Judiciário atuar como legislador positivo (Súmula Vinculante 37: “Não cabe ao Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento da isonomia”. [...] 12. Ex positis, dou provimento ao recurso extraordinário. Tese: Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar qualquer verba de servidores públicos de carreiras distintas sob o fundamento de isonomia, tenham elas caráter remuneratório ou indenizatório.
(STF - RE: 710293 SC, Relator: LUIZ FUX, Data de Julgamento: 16/09/2020, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 04/11/2020)
Além da vedação constitucional, é importante que observemos o quanto disposto no art. 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Federal n.º 101/2000), segundo o qual é nula de pleno direito a aprovação, a edição ou a sanção de norma legal contendo plano de alteração, reajuste e reestruturação de carreiras do setor público, ou a edição de ato, pelo Chefe do Poder Executivo e demais agentes nele previstos, que impliquem em aumento da despesa com pessoal nos 180 dias que antecedem o fim do mandato ou que estabeleça parcelas a serem implementadas posteriormente ao final da gestão:
Art. 21. É nulo de pleno direito:
[...]
IV - a aprovação, a edição ou a sanção, por Chefe do Poder Executivo, por Presidente e demais membros da Mesa ou órgão decisório equivalente do Poder Legislativo, por Presidente de Tribunal do Poder Judiciário e pelo Chefe do Ministério Público, da União e dos Estados, de norma legal contendo plano de alteração, reajuste e reestruturação de carreiras do setor público, ou a edição de ato, por esses agentes, para nomeação de aprovados em concurso público, quando:
a) resultar em aumento da despesa com pessoal nos 180 (cento e oitenta) dias anteriores ao final do mandato do titular do Poder Executivo; ou
b) resultar em aumento da despesa com pessoal que preveja parcelas a serem implementadas em períodos posteriores ao final do mandato do titular do Poder Executivo.
A referida norma se amolda perfeitamente à hipótese dos autos, pois há poucos dias do término do mandato (22/12/2016 - ID 26298434), o Prefeito praticou ato que ensejaria o aumento de despesa com pessoal, com previsão de implementação em período posterior ao final do seu mandato.
Nesse mesmo sentido, a Lei das Eleições (Lei 9.504/1997) veda que haja revisão de remuneração de servidores públicos no período dos 180 dias que antecedem a disputa eleitoral, in verbis:
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:
[...]
VIII - fazer, na circunscrição do pleito, revisão geral da remuneração dos servidores públicos que exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do ano da eleição, a partir do início do prazo estabelecido no art. 7º desta Lei e até a posse dos eleitos.
Dessa maneira, o Decreto editado pela gestora do Município, revogando ato ilegal do prefeito anterior, não merece qualquer reprimenda do Poder Judiciário, porquanto exercido com base no poder-dever de autotutela.
Quanto à autotutela, dispõem as Súmulas 346 e 473 do STF:
Súmula 346: A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.
Súmula nº 473: A Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revoga-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
É importante ressaltar que o STF, há muito, se debruçou sobre a matéria, especificamente quando julgou o RE n.º 594.296, recurso paradigma do Tema n. 138, de repercussão geral. Segundo o Pretório Excelso, é facultada à administração pública a revogação dos atos que repute ilegais; no entanto, se eles já tiverem produzido efeitos concretos, o seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo. Vejamos:
TEMA N.º 138/STF
Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo.
Nesse sentido:
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. ADMINISTRATIVO. LICENÇA PARA TRATAR DE ASSUNTO PARTICULAR. CONCESSÃO E POSTERIOR REVOGAÇÃO. REGISTRO DE AUSÊNCIA EM SERVIÇO. NECESSIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. TEMA 138. DESPROVIMENTO. 1. O Plenário do Supremo já assentou, por meio da sistemática da repercussão geral (Tema 138), a seguinte tese “Ao Estado é facultada a revogação dos atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já tiverem decorrido efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo.” 2. Agravo regimental a que se nega provimento, com previsão de aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, CPC.
(STF - ARE: 1185678 PI 0004614-56.2012.8.18.0000, Relator: EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 20/10/2020, Segunda Turma, Data de Publicação: 18/11/2020) [Grifos inseridos]
DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. TEMA 138. REPERCUSSÃO GERAL. 1. O Supremo Tribunal Federal fixou a tese no sentido de que: Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já decorreram efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo (Tema 138 da Repercussão Geral). 2. Agravo interno a que se nega provimento.
(STF - ED-AgR RE: 1008107 MG - MINAS GERAIS 0033870-58.2012.8.13.0105, Relator: Min. ROBERTO BARROSO, Data de Julgamento: 04/05/2020, Primeira Turma, Data de Publicação: DJe-123 19-05-2020)
No caso em tela, contudo, não restou demonstrada a ocorrência de efeitos concretos após a edição do Decreto n.º 439/2016 (ID 26298402), pois a sua revogação se deu no início do mandato da prefeita subsequente, ou seja, o tempo de vigência foi mínimo, apenas 13 dias (22/12/2016 a 03/01/2017).
Frise-se ainda, que juntamente com a inicial não foi colacionado nenhum contracheque dos servidores que evidenciasse que o reajuste de fato chegou a ser pago aos impetrantes (Id. 26298317 e seguintes).
Além disso, quando a sentença foi proferida, o Município alcançou decisão que suspendeu os efeitos do decisum, por ordem da Presidência deste Sodalício, nos autos do pedido de Suspensão da Segurança n.º 8014851-63.2018.8.05.0000 (ID 26298467).
Dessa maneira, o exercício da autotutela pela Administração Pública, nesse caso, foi imperativo diante da ilegalidade do ato administrativo emanado da gestão anterior, bem como da ausência de efeitos concretos na esfera jurídica dos administrados. Por esta razão, não se mostra necessária a instauração de processo administrativo prévio.
Sobre o tema, a jurisprudência se manifesta da seguinte forma:
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. REPERCUSSÃO GERAL. ARTIGO 543-B, § 3º, DO CPC/73. CONCURSO PÚBLICO. PREENCHIMENTO DE CARGO DE CIRURGIÃO DENTISTA. ANULAÇÃO DAS PROVAS OBJETIVAS. DESNECESSIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PODER-DEVER DE REVER SEUS PRÓPRIOS ATOS QUANDO PRATICADOS COM ILEGALIDADE. SÚMULA 473 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INAPLICABILIDADE DO PRECEDENTE DO STF. 1. No RE 594.296/MG, julgado sob o regime de repercussão geral, a Suprema Corte firmou a tese segundo a qual "Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já decorreram efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo" (DJe, 13/2/2012). 2. A presente demanda versa sobre a anulação de prova objetiva de concurso para o cargo de cirurgião dentista do Distrito Federal em razão da superveniente descoberta de que o 1º colocado é irmão de um dos membros da banca. 3. Diante dessa situação, o STJ firmou a orientação de que o entendimento exarado pela Suprema Corte no julgamento do citado RE 594.296/MG não deve ser aplicado, uma vez que a anulação antes da homologação final do resultado do certame não gerou efeitos concretos que pudessem ter afetar a esfera jurídica dos candidatos. 4. O art. 24, § 2º, do Decreto n. 21.688/2000, do Distrito Federal, veda a participação de cônjuge ou de parente de candidato, consanguíneo ou afim, até o terceiro grau, como membro da banca examinadora de concurso público. 5. Nos termos do disposto na Súmula n. 473 do Supremo Tribunal Federal, a Administração Pública tem o poder-dever de rever seus próprios atos, quando eivados de ilegalidade, em observância aos princípios da moralidade, impessoalidade e isonomia. 6. Mantido o julgamento do agravo regimental, não alcançado pela retratação do art. 543-B, § 3º, do CPC.
(STJ - AgRg no RMS: 24485 DF 2007/0151040-6, Relator: Ministro ANTONIO SALDANHA PALHEIRO, Data de Julgamento: 06/09/2016, T6 - SEXTA TURMA, Data de Publicação: DJe 16/09/2016)
Neste mesmo sentido já decidiu a Quinta Câmara Cível deste TJ-BA, nos autos da Apelação nº 8000101-74.2017.8.05.0264, quanto a mesma situação sob análise nestes autos, conforme se depreende do acórdão assim ementado:
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDORES PÚBLICOS. MUNICÍPIO DE UBAITABA. PRELIMINAR DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA DIALETICIDADE. AFASTADA. ALTERAÇÃO DE REMUNERAÇÃO POR DECRETO. IMPOSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. NECESSIDADE DE LEI ESPECÍFICA. PRECEDENTES DO STF. VIOLAÇÃO AO ART. 21 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL E AO ART. 73 DA LEI DAS ELEIÇÕES. LEGALIDADE DO DECRETO REVOGADOR. PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA. SÚMULAS 346 E 473 DO STF E ART. 53 DA LEI 9.784/99. ESTABILIDADE ECONÔMICA E OFENSA AO CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. INEXISTÊNCIA. AUSÊNCIA DE EFEITOS CONCRETOS. SENTENÇA. REFORMA. RECURSO PROVIDO. DENEGAÇÃO DA SEGURANÇA.
[...]
Trata-se de Mandado de Segurança no qual os Impetrantes, servidores do Município de Ubaitaba, pleitearam a declaração de nulidade do Decreto Municipal nº 012/2017, que revogou o Decreto Municipal nº 439/2016, que atualizou a remuneração dos servidores efetivos e realizou o reenquadramento econômico dos mesmos.
Pois bem. Como cediço, o princípio da legalidade é o pilar de todos os demais princípios que instruem, limitam e vinculam as atividades administrativas, sendo que a Administração só pode atuar conforme a lei.
A eficácia de toda atividade administrativa está, portanto, condicionada ao atendimento da Lei e do Direito. É o que diz o inciso I do parágrafo único do art. 2º da lei 9.784/99. Além da atuação conforme à lei, a legalidade significa, igualmente, a observância dos princípios administrativos.
Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.
Na hipótese, exume-se dos autos que o Decreto Municipal nº 439, de 06 de dezembro de 2016 (ID 26126354), que reajustou a remuneração dos servidores efetivos e determinou o enquadramento dos mesmos, mediante solicitação, foi exarado pelo prefeito anterior, em final de mandato, sendo logo em seguida, no dia 03/01/2017, revogado por meio do Decreto nº 12/2017 (ID 2612635), da prefeita eleita.
Ora, nos termos do art. 37, inciso X, da Constituição da República, a remuneração dos servidores somente poderá ser fixada ou alterada através de Lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso.
Neste diapasão, firme é a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, no sentido de que é inconstitucional a alteração da remuneração de servidores públicos por decreto do Chefe do Poder Executivo.
[...]
Neste diapasão, vislumbra-se a legalidade do Decreto nº 012/2017 que, no exercício da autotutela, tornou sem efeito o Decreto nº 439/2016.
Ressalte-se que a Administração Pública possui o poder de controlar os próprios atos, anulando-os quando ilegais ou revogando-os quando inconvenientes ou inoportunos, independentemente de decisão judicial (Princípio da Autotutela).
Na hipótese, o Decreto 439/2016 sequer chegou a gerar efeitos concretos, eis que editado após o pagamento dos salários (no dia 06/12/2016) e revogado antes do pagamento do mês seguinte, em 03/01/2016, não havendo, portanto, que se falar em estabilidade financeira ou ofensa ao contraditório e ampla defesa.
Por fim, consigne-se que o Decreto Municipal nº 012/2017 encontra-se devidamente fundamentado, expondo as razões pelas quais se impôs a revogação/anulação do Decreto Municipal nº 439/2016 (ID 26126355).
Deste modo, imperativa a reforma da sentença objurgada, para considerar válido o Decreto Municipal nº 12/2017, denegando-se a segurança vindicada. [...]
(TJ-BA - APL 8000101-74.2017.8.05.0264, Relator: ADRIANA SALES BRAGA, Data de Julgamento: 22/11/2022, Turma Cível, Data de Publicação: 26/12/2022) [Grifos inseridos]
Feitas tais reflexões, em que pese haja parecer do Ministério Público no sentido de que a sentença deve ser mantida (ID 30365377), constata-se ser o caso de reforma do decisum para denegar a segurança, declarando-se a validade do Decreto n. 012/2017, o qual determinou a revogação do Decreto n. 439/2016.
Por fim, os honorários recursais são incabíveis, por se tratar de mandado de segurança, nos termos art. 25 da Lei 12.016/2009.
Ante o exposto, VOTO no sentido de CONHECER e, no mérito, DAR PROVIMENTO ao presente recurso de Apelação, para reformar a sentença hostilizada, no sentido de denegar a segurança.
Salvador, de de 2024.
Maria do Rosário Passos da Silva Calixto
Juíza de Direito Substituta de 2º Grau – Relatora
(MR27/15)