PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Órgão Especial
| Processo: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE n. 8066739-61.2024.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Órgão Especial |
| AUTOR: MINISTERIO PUBLICO DO ESTADO DA BAHIA |
| Advogado(s): |
| REU: MUNICIPIO DE GUAJERU e outros |
| RELKATOR: DS. PEDRO AUGUSTO COSTA GUERRA |
Ao exame dos autos desta Ação Direta de Inconstitucionalidade, observa-se que o feito tramitou de maneira regular, com a devida observância do rito previsto na Lei nº 9.868/99, notadamente no que concerne à intimação das autoridades requeridas e do pronunciamento do Procurador Geral do Estado da Bahia e do Procurador Geral de Justiça.
Desta forma, presentes os requisitos intrínsecos e extrínsecos de admissibilidade, imperativo é o seu conhecimento e julgamento definitivo por este Egrégio Órgão Especial, com fulcro no art. 12 da Lei nº 9.868/99.
A pretensão autoral cinge-se à declaração de inconstitucionalidade da Lei nº 01/2024 do Município de Guajeru/BA em sua totalidade, sancionada em 26 de janeiro de 2024, por afronta ao artigo 14, caput, da Constituição do Estado da Bahia, e aos artigos 37, incisos II e IX, da Constituição Federal.
O referido diploma legal "ratifica e autoriza a contratação emergencial e temporária funcionários, para atendimento a situação emergencial de excepcional interesse público no âmbito da Prefeitura Municipal de Guajeru, para suprimento de funções essenciais, e dá outras providências"
Eis o inteiro teor do Diploma impugnado, verbis:
“Art. 1º. Fica o Poder Executivo autorizado a contratar pessoal temporariamente, para os seguintes cargos, conforme art. 37, inciso IX da Constituição da República, para atender a necessidade de excepcional interesse público, ratificando-se as contratações em vigor na data de publicação desta Lei: (...) Art. 2º. A contratação com base nesta lei terá limite de vigência até 31 de dezembro de 2024, podendo ser prorrogada mediante aditivo contratual por razões de interesse público a fim de se evitar descontinuidade administrativa. Art. 3º. Os contratados com base nesta lei terão atribuições, carga horária e vencimentos iguais aos dos servidores efetivos. Art. 4º. As despesas desta lei correrão por conta das dotações orçamentárias próprias das respectivas Secretarias. Art. 5º. O Poder Executivo poderá regulamentar esta lei para o atendimento de sua finalidade, conforme demanda do serviço público. Art. 6º. Esta lei entra em vigor na data de sua publicação, revogadas as disposições em contrário.”
DA VIOLAÇÃO À REGRA DO CONCURSO PÚBLICO E DO DESVIRTUAMENTO DA CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA
A Constituição Federal estabelece, como dogma fundamental do regime jurídico-administrativo pátrio, que a investidura em cargo ou emprego público depende de prévia aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos, nos termos de seu artigo 37, inciso II, que prevê:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: [...]
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; [...]
IX - a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público;
Este preceito, de observância obrigatória por todos os entes federados, visa concretizar os princípios republicanos da impessoalidade, da moralidade, da isonomia e da eficiência, pilares que sustentam a Administração Pública moderna. Não se trata de mera formalidade burocrática, mas sim de um mecanismo essencial para garantir que o acesso aos quadros da Administração se dê pelo mérito e pela capacidade, em condições de igualdade para todos os cidadãos, em detrimento de qualquer forma de apadrinhamento político ou nepotismo.
A Constituição do Estado da Bahia, em seu artigo 14, caput, reproduz simetricamente este mandamento, consolidando-o no âmbito do controle concentrado estadual, ao aduzir:
Art. 14 - A investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvada a nomeação para cargo em comissão, declarado em lei de livre nomeação e exoneração.
O mesmo artigo 37 da Carta Magna, todavia, previu uma exceção a essa regra pétrea, contida em seu inciso IX, ao dispor que "a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público".
Como toda e qualquer exceção a uma regra geral constitucional, esta deve ser interpretada de forma restritiva, de modo a não esvaziar o sentido e o alcance do princípio do concurso público.
A doutrina e a jurisprudência, reiteradamente, definem que a validade de uma lei que autorize a contratação temporária está estritamente vinculada à observância de requisitos cumulativos e rigorosos, notadamente a previsão legal dos casos excepcionais, a predeterminação do prazo do contrato, a existência de uma necessidade que seja comprovadamente temporária e a demonstração de um interesse público que transcenda o ordinário e o previsível.
No caso em tela, a análise da Lei nº 01/2024 do Município de Guajeru/BA revela uma flagrante subversão da regra constitucional, pois o diploma legal, a pretexto de regulamentar a exceção, acaba por instituí-la como norma geral de provimento.
Conforme exaustivamente demonstrado na peça vestibular e corroborado pela manifestação da Procuradoria Geral do Estado, a lei padece de, pelo menos, três vícios capitais que ferem o modelo constitucional de contratação temporária, violando o art. 37, inciso IX, da CF/88 e, por consequência, o art. 14, caput, da CE/BA.
O primeiro vício reside na generalidade e abstração da autorização para contratar (id. 90397698, p. 5), uma vez que a lei municipal não se presta a descrever, de forma clara e objetiva, quais são as situações fáticas de emergência que justificam o afastamento do concurso público, limitando-se a uma menção vaga ao "atendimento a situação emergencial de excepcional interesse público" (art. 1º do preâmbulo da Lei).
A ausência de especificação da contingência que denota a excepcionalidade e transitoriedade confere ao Poder Executivo uma discricionariedade incompatível com o caráter restritivo da norma constitucional, transformando a contratação temporária em instrumento de gestão de pessoal ordinário e de duvidosa moralidade.
O segundo e mais grave vício reside no fato de que a lei autoriza a contratação de pessoal para o desempenho de atividades inerentes a serviços públicos ordinários, contínuos e permanentes (id. 90397698, p. 6).
A lista de cargos constante no Anexo da lei impugnada (id. 72363186, p. 2-8; id. 78928400, p. 27-30) inclui profissionais como Médico, Professor Fundamental I, Enfermeiro, Auxiliar de Serviços Gerais, Motorista, Pedreiro, Agente de Limpeza Pública, entre diversos outros, cujas funções estão umbilicalmente ligadas à estrutura basilar e contínua das Secretarias de Saúde, Educação, Infraestrutura, Transportes e Administração.
A necessidade de provimento desses cargos é permanente, e não temporária. A carência de pessoal em áreas essenciais, ainda que urgente, é uma contingência previsível da Administração e não se qualifica como excepcional interesse público hábil a justificar a contratação precária em detrimento do concurso.
O concurso público, neste contexto, é a única ferramenta constitucionalmente legítima para o provimento dessas vagas, garantindo a continuidade e a estabilidade da prestação dos serviços públicos.
O terceiro vício diz respeito à indeterminação dos prazos de contratação (id. 90397698, p. 6). O artigo 2º da Lei nº 01/2024 estabelece o limite de vigência até 31 de dezembro de 2024, mas prevê a possibilidade de prorrogação mediante aditivo contratual por razões de interesse público a fim de se evitar descontinuidade administrativa (id. 72363186, p. 9).
Esta redação, com a utilização de cláusulas abertas e genéricas como "razões de interesse público" e "evitar descontinuidade administrativa", permite, na prática, a prorrogação ad infinitum dos vínculos, desvirtuando completamente o caráter temporário exigido pela Constituição. Tal dispositivo transforma o contrato em um vínculo perene, precário e destituído da estabilidade inerente à carreira pública, em uma afronta direta aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência que regem a Administração Pública.
A conjugação desses elementos vicia in totum a Lei nº 01/2024, pois a mesma se revela como um instrumento de burla à regra do concurso público, transformando a exceção em regra, conforme o entendimento pacífico do Supremo Tribunal Federal, que consolidou os requisitos para a validade da contratação temporária no Tema nº 612 da Repercussão Geral, cujo Leading Case é o RE 658.026/MG, que ora transcrevo:
Ementa Recurso extraordinário. Repercussão geral reconhecida. Ação direta de inconstitucionalidade de lei municipal em face de trecho da Constituição do Estado de Minas Gerais que repete texto da Constituição Federal. Recurso processado pela Corte Suprema, que dele conheceu. Contratação temporária por tempo determinado para atendimento a necessidade temporária de excepcional interesse público. Previsão em lei municipal de atividades ordinárias e regulares. Definição dos conteúdos jurídicos do art. 37, incisos II e IX, da Constituição Federal. Descumprimento dos requisitos constitucionais. Recurso provido. Declarada a inconstitucionalidade da norma municipal. Modulação dos efeitos. 1. O assunto corresponde ao Tema nº 612 da Gestão por Temas da Repercussão Geral do portal do STF na internet e trata, “à luz dos incisos II e IX do art. 37 da Constituição Federal, [d]a constitucionalidade de lei municipal que dispõe sobre as hipóteses de contratação temporária de servidores públicos”. 2. Prevalência da regra da obrigatoriedade do concurso público (art. 37, inciso II, CF). As regras que restringem o cumprimento desse dispositivo estão previstas na Constituição Federal e devem ser interpretadas restritivamente. 3. O conteúdo jurídico do art. 37, inciso IX, da Constituição Federal pode ser resumido, ratificando-se, dessa forma, o entendimento da Corte Suprema de que, para que se considere válida a contratação temporária, é preciso que: a) os casos excepcionais estejam previstos em lei; b) o prazo de contratação seja predeterminado; c) a necessidade seja temporária; d) o interesse público seja excepcional; e) a necessidade de contratação seja indispensável, sendo vedada a contratação para os serviços ordinários permanentes do Estado, e que devam estar sob o espectro das contingências normais da Administração. 4. É inconstitucional a lei municipal em comento, eis que a norma não respeitou a Constituição Federal. A imposição constitucional da obrigatoriedade do concurso público é peremptória e tem como objetivo resguardar o cumprimento de princípios constitucionais, dentre eles, os da impessoalidade, da igualdade e da eficiência. Deve-se, como em outras hipóteses de reconhecimento da existência do vício da inconstitucionalidade, proceder à correção da norma, a fim de atender ao que dispõe a Constituição Federal. 5. Há que se garantir a instituição do que os franceses denominam de la culture de gestion, a cultura de gestão (terminologia atualmente ampliada para ‘cultura de gestão estratégica’) que consiste na interiorização de um vetor do progresso, com uma apreensão clara do que é normal, ordinário, e na concepção de que os atos de administração devem ter a pretensão de ampliar as potencialidades administrativas, visando à eficácia e à transformação positiva. 6. Dá-se provimento ao recurso extraordinário para o fim de julgar procedente a ação e declarar a inconstitucionalidade do art. 192, inciso III, da Lei nº 509/1999 do Município de Bertópolis/MG, aplicando-se à espécie o efeito ex nunc, a fim de garantir o cumprimento do princípio da segurança jurídica e o atendimento do excepcional interesse social. (RE 658026, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 09-04-2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-214 DIVULG 30-10-2014 PUBLIC 31-10-2014).
Neste sentido:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR N. 1.120/2003 DO MUNICÍPIO DE CONGONHAL/MG. 1) NECESSIDADE TEMPORÁRIA E EXCEPCIONAL INTERESSE PÚBLICO NÃO CONFIGURADOS. 2) CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA DE MÉDICOS, DENTISTAS, ENFERMEIROS, TÉCNICOS EM ENFERMAGEM, BIOQUÍMICO, TÉCNICOS EM RX, AUXILIARES DE ENFERMAGEM E AGENTES COMUNITÁRIOS DE SAÚDE, AUXILIARES ADMINISTRATIVOS, PROFESSORES, OPERÁRIOS DE OBRAS E SERVIÇOS PÚBLICOS; OPERADORES DE MÁQUINAS, PEDREIROS, PINTORES, ELETRICISTAS, ENCANADORES, AUXILIARES DE PEDREIROS, TÉCNICO AGRIMENSOR E MESTRE DE OBRAS, MERENDEIRAS E SERVIÇAIS, MAGAREFE E MONITOR DE ESPORTES. 3) CONTRARIEDADE AO ART. 37, INC. II E IX, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. EXIGÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO. PRECEDENTES. 4) RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO PARA DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE DOS ARTS. 2º, 3º E 4º DA LEI COMPLEMENTAR N. 1.120/2003 DO MUNICÍPIO DE CONGONHAL/MG. (STF – PLENO. RE 527109, Relator(a): Min. CÁRMEN LÚCIA, julgado em 09-04-2014, Dje – DIVULG 30-10-2014).
Esses fatos demonstram que a legislação municipal de Guajeru não instituiu uma genuína exceção à regra do concurso público, mas sim uma via alternativa e inconstitucional para o provimento de cargos, violando frontalmente os pilares do regime jurídico-administrativo. Tanto assim é que sequer as autoridades locais responsáveis pela edição do ato questionado apresentaram-se no feito em defesa da referida legislação.
Ademais, a inconstitucionalidade se manifesta de forma tão incontestável que a Procuradoria Geral do Estado, curadora da constitucionalidade da lei, reconheceu expressamente a "flagrante e manifesta inconstitucionalidade" do ato normativo (id. 90397698, p. 9).
Assim, resultam ilegítimas as modalidades de contratação temporária instituídas pela Lei nº 01/2024 do Município de Guajeru-BA, violando o art. 14 da Constituição da Bahia e, de igual maneira, a ofender o art. 37, incisos II e IX, da Constituição Federal, de reprodução obrigatória na Lei Fundamental deste Estado- membro.
Dessa forma, é imperioso que este Egrégio Tribunal, guardião da Constituição do Estado da Bahia e zeloso pela observância dos princípios constitucionais federais de reprodução obrigatória, reconheça a inconstitucionalidade material integral da Lei nº 01/2024 do Município de Guajeru/BA.
DA NECESSÁRIA MODULAÇÃO TEMPORAL DOS EFEITOS
Ainda que a regra geral da declaração de inconstitucionalidade imponha a nulidade ex tunc do ato normativo, o ordenamento jurídico pátrio, por meio do artigo 27 da Lei nº 9.868/99, faculta ao Tribunal a modulação dos efeitos temporais da decisão, conferindo-lhe eficácia ex nunc ou para outro momento a ser fixado, sempre que razões de segurança jurídica ou de excepcional interesse social assim o exigirem.
No caso vertente, a Lei nº 01/2024 autorizou a contratação de diversos profissionais para o exercício de funções essenciais e ininterruptas nas áreas de Saúde, Educação e Infraestrutura (id. 72363186, p. 2-8).
A declaração de nulidade retroativa implicaria a extinção imediata de centenas de vínculos, causando a súbita paralisação ou grave descontinuidade de serviços públicos vitais para a população do Município de Guajeru. Além disso, a nulidade ex tunc dos contratos celebrados de boa-fé, com a potencial obrigação de restituição dos valores pecuniários recebidos pelos contratados pela força de trabalho efetivamente prestada, ensejaria uma situação de insegurança jurídica e grave injustiça social, configurando, em última análise, um enriquecimento sem causa em favor da Administração Pública Municipal (id. 90397698, p. 10; id. 72363184, p. 17).
Em atenção a esses princípios e nos termos dos requerimentos da Procuradoria Geral de Justiça (id. 90397698, p. 11) e da Procuradoria Geral do Estado (id. 86617295, p. 6), impõe-se a modulação temporal dos efeitos, para que a declaração de inconstitucionalidade não produza efeitos imediatos.
A eficácia ex nunc, conjugada com a fixação de um prazo razoável para a transição administrativa, permitirá que o Município de Guajeru possa se reestruturar, promover o devido planejamento e realizar o indispensável concurso público para o provimento efetivo dos cargos, em estrita conformidade com a Constituição.
Assim, reputa-se prudente e proporcional a fixação de um prazo de 12 (doze) meses, a contar da publicação do presente acórdão, para que o Município adote as providências necessárias, período este no qual a Lei nº 01/2024 e os contratos nela fundados continuarão a produzir efeitos válidos, cessando sua eficácia após o transcurso deste lapso temporal.
Por todo o exposto, e na esteira do Opinativo Ministerial para JULGAR PROCEDENTE a presente Ação Direta de Inconstitucionalidade para DECLARAR A INCONSTITUCIONALIDADE, COM PRONÚNCIA DE NULIDADE, DA INTEGRALIDADE DA LEI Nº 01/2024, DO MUNICÍPIO DE GUAJERU/BA, por manifesta violação ao artigo 14, caput, da Constituição do Estado da Bahia e aos artigos 37, incisos II e IX, da Constituição Federal.
Outrossim, em face das razões de segurança jurídica e excepcional interesse social, com fulcro no art. 27 da Lei nº 9.868/99, MODULO OS EFEITOS da presente decisão, atribuindo-lhe eficácia ex nunc, a partir de 12 (doze) meses contados da data da publicação do presente Acórdão, período necessário para que o Município de Guajeru/BA promova as adequações administrativas cabíveis, incluindo a realização de concurso público para o provimento efetivo dos cargos que se destinam a atividades permanentes.
É como voto.
Salvador,
Presidente
Des. Pedro Augusto Costa Guerra
Relator
Procurador(a) de Justiça