EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO INDENIZATÓRIA. DEMOLIÇÃO DE CONSTRUÇÃO EM ÁREA PÚBLICA. PODER DE POLÍCIA. ALEGAÇÃO DE EXCESSO NA EXECUÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO. DANOS MATERIAIS E MORAIS. PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA. INDEFERIMENTO DE PROVA TESTEMUNHAL. JULGAMENTO ANTECIPADO DA LIDE. DISTINÇÃO ENTRE LEGALIDADE DA DEMOLIÇÃO E MODO DE EXECUÇÃO DO ATO. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. ART. 37, § 6º, DA CF. NULIDADE DA SENTENÇA. RECURSO PROVIDO. 

I. CASO EM EXAME  

Recurso de apelação interposto contra sentença que julgou improcedente ação indenizatória proposta em face do Município de Salvador, na qual a autora pleiteia reparação por danos materiais e morais decorrentes de demolição de imóvel situado em área pública, realizada por agentes da Administração Municipal. 

A sentença reconheceu a legalidade do ato administrativo, por se tratar de construção erigida em faixa de domínio ferroviário, considerada área non aedificandi, entendendo inexistente ato ilícito apto a ensejar responsabilidade civil, julgando improcedente o pedido com fundamento no exercício regular do poder de polícia. 

A apelante sustenta, preliminarmente, nulidade da sentença por cerceamento de defesa, em razão do indeferimento da prova testemunhal requerida para demonstrar excesso na execução da demolição, destruição de bens móveis e atuação arbitrária dos agentes públicos, alegando que a controvérsia não se limita à legalidade da ocupação do terreno, mas envolve a forma como o ato foi executado. 

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO  

A controvérsia consiste em verificar: (i) se houve cerceamento de defesa pelo indeferimento da produção de prova testemunhal; (ii) se a sentença confundiu a legalidade da demolição com a inexistência de responsabilidade civil por eventual excesso no exercício do poder de polícia; (iii) se a alegação de destruição de bens móveis e atuação desproporcional da Administração exige dilação probatória; (iv) se o julgamento antecipado da lide violou o contraditório, a ampla defesa e o devido processo legal. 

III. RAZÕES DE DECIDIR 

A legalidade da demolição de construção irregular em área pública constitui matéria que pode ser demonstrada por prova documental, decorrente do exercício do poder de polícia e da autoexecutoriedade do ato administrativo. 

Todavia, a pretensão indenizatória deduzida na inicial não se fundamenta exclusivamente na perda da edificação, mas na alegação de que a execução do ato administrativo ocorreu com excesso, sem concessão de prazo razoável para retirada de pertences pessoais, ocasionando destruição de bens móveis e danos morais, circunstância que, se comprovada, pode ensejar responsabilidade civil objetiva do ente público, nos termos do art. 37, § 6º, da Constituição Federal. 

A distinção entre a legitimidade do ato administrativo e o modo de sua execução impede que se considere suficiente a prova documental para o julgamento da lide, pois a apuração de eventual abuso ou desproporcionalidade na atuação estatal demanda produção de prova oral, especialmente quando a parte autora apresentou rol de testemunhas com o objetivo de demonstrar a dinâmica da demolição e os danos alegados. 

Consta dos autos que a autora foi notificada administrativamente no ano de 2001 e apresentou defesa, não havendo comprovação de conclusão formal do processo administrativo antes da demolição ocorrida apenas em 2004, circunstância que reforça a necessidade de instrução probatória para esclarecimento da sequência dos fatos e da regularidade da atuação estatal. 

O indeferimento da prova testemunhal, seguido de julgamento antecipado da lide, viola os arts. 369 e 370 do CPC, bem como o art. 5º, LV, da Constituição Federal, por impedir a demonstração de fato constitutivo do direito alegado, configurando cerceamento de defesa e error in procedendo. 

Não se mostra possível julgar improcedente a pretensão sob fundamento de ausência de prova quando o próprio juízo impede a produção da prova requerida para demonstrar o alegado excesso no exercício do poder de polícia. 

Diante disso, impõe-se a anulação da sentença, com retorno dos autos à origem para reabertura da fase instrutória. 

IV. DISPOSITIVO  

Preliminar acolhida. Recurso provido para anular a sentença. 

Tese de julgamento:  

O indeferimento de prova testemunhal configura cerceamento de defesa quando a controvérsia envolve apuração de excesso no exercício do poder de polícia, não se limitando à legalidade do ato administrativo, exigindo dilação probatória para verificação da responsabilidade civil do ente público. 

Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LV; art. 37, § 6º; CPC, arts. 355, I, 369, 370, 373, I. 

Jurisprudência relevante citada: (TJ-RJ - APELAÇÃO: 00074098920178190078, Relator.: Des(a) . PAULO WUNDER DE ALENCAR, Data de Julgamento: 06/12/2022, QUINTA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 12/12/2022) 

  

  

Vistos, relatados e discutidos estes autos de APELAÇÃO CÍVEL nº 0090190-55.2004.8.05.0001, em que figura como apelante ANAILDA DOS SANTOS FIGUEIREDO e como apelado MUNICÍPIO DE SALVADOR. 

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Quarta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia, à unanimidade, em ACOLHER A PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA E DAR PROVIMENTO AO RECURSO, para ANULAR A SENTENÇA e determinar o retorno dos autos ao juízo de origem, com reabertura da fase instrutória e apreciação do pedido de produção de prova testemunhal, nos termos do voto do Relator. 

  

  

Sala das Sessões, data registrada em sistema.  

 

PRESIDENTE 

 

DES. RICARDO REGIS DOURADO   

Relator  

 

PROCURADOR DE JUSTIÇA 

 

 

(RRD8) 

Trata-se de apelação cível interposta por ANAILDA DOS SANTOS FIGUEIREDO, contra sentença proferida pelo Juízo da Vara da Fazenda Pública da Comarca de Salvador, nos autos de Ação Indenizatória por Danos Materiais e Morais, ajuizada em face do MUNICÍPIO DE SALVADOR, que julgou improcedentes os pedidos autorais, nos seguintes termos: 

  

Tendo a medida adotada sido amparada por diversos preceitos legais, e sabendo se que à interessada se concedeu prazo superior a três anos para que modificasse o local de seu estabelecimento e eventualmente o regularizasse, não se pode censurar a atuação da Administração.  

Isto posto, julgo improcedente a ação 

  

Em suas razões recursais, sustenta a apelante, preliminarmente, a nulidade da sentença por cerceamento de defesa, ao argumento de que o Juízo de origem indeferiu a produção de prova testemunhal tempestivamente requerida, a qual se mostrava indispensável para a demonstração dos fatos constitutivos do direito alegado, notadamente quanto à forma como se deu a demolição do imóvel, a destruição de bens móveis existentes no interior da construção e o alegado excesso no exercício do poder de polícia pelos agentes municipais. 

Afirma que não se discute apenas a legalidade da demolição, mas também a ocorrência de abuso na execução do ato administrativo, pois os prepostos da municipalidade teriam procedido à derrubada do imóvel sem permitir a retirada de pertences pessoais, ocasionando danos materiais e morais, circunstâncias que dependeriam de prova oral para adequada elucidação. 

Alega, ainda, que apresentou defesa administrativa em 2001, no âmbito do processo instaurado pela SUCOM, não havendo comprovação nos autos de que tenha havido decisão final nesse procedimento antes da demolição ocorrida em 2004, o que demonstraria atuação arbitrária da Administração Pública. 

Sustenta a responsabilidade objetiva do ente municipal, com fundamento no art. 37, §6º, da Constituição Federal, defendendo que mesmo o exercício regular do poder de polícia não autoriza a prática de atos abusivos ou desproporcionais, nem afasta o dever de indenizar danos colaterais causados ao administrado. 

Requer, ao final, o provimento do recurso para anular a sentença por cerceamento de defesa, determinando o retorno dos autos à origem para reabertura da fase instrutória, com produção de prova testemunhal, ou, subsidiariamente, a reforma da sentença para julgar procedentes os pedidos indenizatórios. 

Apresentadas contrarrazões, o Município de Salvador pugna pelo desprovimento do recurso, sustentando inexistir cerceamento de defesa, pois a prova documental seria suficiente para o julgamento da lide, e que a ocupação irregular de área pública afasta qualquer direito à indenização, nos termos da Súmula 619 do STJ, defendendo ter agido no estrito exercício do poder de polícia administrativa. 

É o relatório. 

Com o relatório lançado, determino a remessa dos autos à Secretaria para inclusão em pauta de julgamento. 

 

Salvador, data registrada em sistema.  

 

DES. RICARDO REGIS DOURADO   

Relator  

 

(RRD8)

De antemão, não havendo razões para infirmá-la, mantenha-se a gratuidade de justiça anteriormente concedida à parte apelante. 

Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço do recurso interposto. 

PRELIMINAR – CERCEAMENTO DE DEFESA 

A controvérsia recursal cinge-se, inicialmente, à verificação da ocorrência de cerceamento de defesa, em razão do indeferimento da produção de prova testemunhal requerida pela autora, culminando no julgamento antecipado da lide, nos termos do art. 355, I, do Código de Processo Civil. 

A preliminar merece acolhimento. 

No caso concreto, observa-se que a pretensão deduzida na inicial não se limita à discussão acerca da legalidade da demolição realizada pela Administração Pública, mas envolve alegação de responsabilidade civil do ente municipal por danos materiais e morais que teriam decorrido da forma como o ato administrativo foi executado, sob a alegação de excesso no exercício do poder de polícia, circunstância que confere à controvérsia natureza fática complexa, incompatível com o julgamento antecipado da lide sem a devida dilação probatória. 

A análise detida das alegações constantes da petição inicial, da réplica e das razões recursais revela que o processo apresenta duas questões juridicamente distintas, as quais foram tratadas de forma unificada pela sentença recorrida, gerando a base da insurgência da apelante. 

De um lado, encontra-se a discussão acerca da legalidade da demolição do imóvel construído em área pública, situada em faixa de domínio ferroviário, considerada área non aedificandi, bem como a ausência de alvará de funcionamento, circunstâncias que, em tese, autorizariam o exercício do poder de polícia pela Administração Pública, inclusive mediante a utilização da autoexecutoriedade do ato administrativo. 

De outro lado, todavia, situa-se a controvérsia relativa ao modo de execução da demolição, notadamente quanto à alegação de que o ato foi realizado de forma abrupta, sem prévia comunicação efetiva e sem concessão de prazo razoável para retirada dos pertences pessoais existentes no interior da construção, resultando na destruição de bens móveis e na exposição da autora a situação vexatória e humilhante, fatos que, se comprovados, podem ensejar responsabilidade civil objetiva do ente público, nos termos do art. 37, § 6º, da Constituição Federal. 

Essa distinção entre o direito de demolir e o modo de execução da demolição é essencial para a correta compreensão da lide, porquanto a eventual irregularidade da edificação não confere à Administração Pública autorização irrestrita para agir de forma desproporcional ou causar danos desnecessários ao administrado, devendo o exercício do poder de polícia observar os princípios da razoabilidade, da proporcionalidade e da menor onerosidade, mesmo quando o ato administrativo seja, em sua essência, legítimo. 

Com efeito, a autora afirma que foi notificada pela SUCOM no ano de 2001, ocasião em que apresentou tempestivamente defesa administrativa, protocolada sob número próprio, tendo o procedimento permanecido com status de “analisando”, conforme extrato do sistema administrativo juntado aos autos, sem que tenha sido comprovada a prolação de decisão final ou a conclusão formal do referido processo antes da demolição ocorrida apenas no ano de 2004. 

A ausência de comprovação da decisão administrativa final revela lacuna relevante na cadeia de atos que antecederam a demolição, sendo alegado pela apelante que a execução do ato ocorreu de forma inesperada, sem que lhe fosse oportunizada ciência inequívoca do encerramento da via administrativa e sem concessão de prazo efetivo para retirada dos bens existentes no interior do imóvel, circunstância que, segundo sustenta, contribuiu diretamente para a perda de utensílios domésticos, equipamentos comerciais e objetos pessoais que guarneciam a residência e o pequeno estabelecimento comercial que ali funcionava. 

A narrativa inicial descreve que, no momento da demolição, foram destruídos diversos bens móveis, tais como freezer, televisão, utensílios domésticos, vitrines e outros objetos utilizados na atividade comercial, além de afirmar que a atuação dos agentes públicos ocorreu de forma truculenta, sem permitir que a família retirasse seus pertences, causando prejuízo material e sofrimento moral. 

Tais alegações foram reiteradas na réplica, ocasião em que a parte autora requereu expressamente a produção de prova testemunhal, apresentando rol de testemunhas residentes nas proximidades do local dos fatos, com o objetivo de demonstrar a dinâmica da demolição, a existência dos bens no interior da construção e a forma como se deu a atuação dos agentes da Administração Pública. 

Não obstante, o Juízo de origem indeferiu a produção da prova oral sob o fundamento de que a controvérsia poderia ser resolvida com base na prova documental constante dos autos, especialmente fotografias e documentos administrativos que demonstrariam a irregularidade da construção e a prévia notificação da autora, concluindo, desde logo, pela licitude do ato administrativo e pela improcedência do pedido indenizatório. 

Todavia, a prova documental juntada aos autos mostra-se suficiente apenas para demonstrar a existência do procedimento administrativo e a irregularidade da edificação, mas não é apta, por si só, a esclarecer as circunstâncias concretas em que se deu a execução da demolição, notadamente quanto à alegada destruição de bens móveis, à eventual recusa em permitir a retirada dos pertences e à forma de atuação dos agentes públicos no momento da intervenção. 

Cumpre salientar que a legalidade da ocupação do terreno constitui matéria que pode ser comprovada por documentos, ao passo que a alegação de abuso na execução do ato administrativo depende, em regra, de prova oral, por envolver fatos ocorridos no momento da demolição, cuja demonstração não pode ser extraída de registros administrativos produzidos unilateralmente pela própria Administração. 

Nesse contexto, a prova testemunhal requerida revela-se pertinente e necessária, porquanto destinada a demonstrar fato constitutivo do direito alegado, nos termos do art. 373, I, do Código de Processo Civil, não podendo ser considerada diligência inútil ou protelatória, sobretudo quando o pedido indenizatório não se fundamenta apenas na perda da estrutura demolida, mas também na destruição de bens móveis e na alegada truculência da atuação estatal. 

Ao indeferir a produção da prova oral e julgar antecipadamente a lide sob o fundamento de que a área era pública e a construção irregular, o Juízo de origem acabou por confundir a questão relativa à legitimidade do ato administrativo com a questão relativa ao modo de sua execução, presumindo que a irregularidade da ocupação afastaria, por si só, qualquer possibilidade de responsabilização civil do ente público, o que não se mostra juridicamente correto. 

O exercício do poder de polícia, embora dotado de autoexecutoriedade, não constitui autorização para atuação arbitrária, sendo certo que a Administração responde objetivamente pelos danos causados por seus agentes quando, no exercício da atividade administrativa, excedem os limites da legalidade ou da proporcionalidade, conforme dispõe o art. 37, § 6º, da Constituição Federal. 

Assim, mesmo que se admita que o Município possuía o direito de promover a demolição da construção irregular, subsiste a necessidade de apuração acerca da existência de eventual excesso na execução do ato, especialmente quanto à destruição de bens móveis que não se confundem com a edificação irregular, matéria que depende de prova fática e não pode ser resolvida exclusivamente por meio de documentos. 

O indeferimento da prova requerida, nessas circunstâncias, viola o disposto nos arts. 369 e 370 do Código de Processo Civil, que asseguram às partes o direito de empregar todos os meios legais de prova, bem como afronta o art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal, que garante o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. 

Em sentido similar ao aqui exposto: 

  

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DE OBRIGAÇÃO DE FAZER E INDENIZATÓRIA POR DANOS MORAIS. APREENSÃO DE EQUIPAMENTO PELO PODER PÚBLICO MUNICIPAL, SOB O FUNDAMENTO DE QUE A MANIFESTAÇÃO ARTÍSTICA APRESENTADA PELO DEMANDANTE FOI PRATICADA EM ÁREA PÚBLICA NÃO AUTORIZADA PELA LEI MUNICIPAL . SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA. RESTITUIÇÃO DA CAIXA DE SOM APREENDIDA. APELO DO AUTOR. ARGUIÇÃO DE CERCEAMENTO DE DEFESA . DETERMINAÇÃO DE ESPECIFICAÇÃO DE PROVAS. PEDIDO DO AUTOR DE OITIVA DE TESTEMUNHAS NÃO ANALISADO. ERROR IN PROCEDENDO. PROVA IMPRESCINDÍVEL À COMPROVAÇÃO DAS ALEGAÇÕES FÁTICAS, SOBRETUDO QUANTO AO LOCAL DA APRESENTAÇÃO E AO SUPOSTO EXCESSO DE PODER PELO AGENTE MUNICIPAL . VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, CONTRADITÓRIO, AMPLA DEFESA E DA NÃO SURPRESA. 1. Sentença que, sem apreciar o requerimento de produção de prova oral formulado pelo autor, julgou antecipadamente a lide, proferindo solução em seu desfavor ao rejeitar o pedido de indenização por danos morais, diante da licitude da apreensão. 2 . Error in procedendo evidenciado. Imprescindibilidade da prova requerida para comprovação das alegações autorais, sobretudo acerca do local em que se apresentava o autor no momento da apreensão e de suposto excesso de poder por parte do agente municipal. 3. Anulação da sentença, com o retorno dos autos ao juízo de origem, para reabertura da fase instrutória, com apreciação do requerimento do recorrente . 4. Acolhimento da preliminar. Provimento do recurso. (TJ-RJ - APELAÇÃO: 00074098920178190078, Relator.: Des(a) . PAULO WUNDER DE ALENCAR, Data de Julgamento: 06/12/2022, QUINTA CÂMARA CÍVEL, Data de Publicação: 12/12/2022) 

  

Também se evidencia afronta ao devido processo legal e ao princípio da não surpresa, pois, tendo o juízo instado as partes a especificarem provas e tendo a autora apresentado rol de testemunhas de forma tempestiva, não se mostra admissível que o magistrado deixe de apreciar adequadamente o requerimento instrutório e, ao mesmo tempo, julgue improcedente a demanda sob o fundamento de ausência de prova dos fatos alegados. 

Não se pode negar à parte o direito de produzir prova sobre fatos que constituem o próprio fundamento de sua pretensão e, simultaneamente, concluir pela improcedência do pedido por falta de comprovação desses mesmos fatos, sob pena de evidente cerceamento de defesa. 

Diante desse contexto, verifica-se que o julgamento antecipado da lide, na forma como ocorreu, impediu a adequada formação do convencimento judicial acerca de fatos relevantes para a solução da controvérsia, caracterizando error in procedendo, o que impõe a anulação da sentença, com retorno dos autos à origem para reabertura da fase instrutória e regular apreciação do pedido de produção de prova testemunhal. 

Assim, reconhece-se a ocorrência de cerceamento de defesa, devendo ser acolhida a preliminar suscitada pela apelante. 

Ante o exposto, VOTO pelo PROVIMENTO DO RECURSO para ACOLHER A PRELIMINAR DE CERCEAMENTO DE DEFESA, anulando-se a sentença recorrida; DETERMINAR O RETORNO DOS AUTOS ao juízo de origem para a reabertura da fase instrutória, com a regular produção da prova testemunhal arrolada e demais atos necessários ao esclarecimento da dinâmica fática do evento. 

É como voto. 

A fim de evitar a interposição de embargos declaratórios com intuito meramente protelatório, reputo desde já prequestionados todos os dispositivos legais invocados pelas partes.  Portanto, advirto as partes que a interposição de embargos declaratórios com propósito protelatório ou exclusivo de prequestionamento, ou ainda com a notória intenção de rediscutir matérias já decididas, poderá ensejar a aplicação de multa, nos termos do artigo 1.026, § 2º, do Código de Processo Civil. 

A Secretaria da Quarta Câmara Cível cumprirá a decisão por meio eletrônico que for possível. 

Após o decurso do prazo legal, certifique-se e arquive-se. 

  

Salvador, data registrada em sistema. 

DES. RICARDO REGIS DOURADO 

Relator 

  RRD8