PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. INCIDENTE DE ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE NÃO CONHECIDO PELO ÓRGÃO ESPECIAL. REGULAR PROCESSAMENTO DO AGRAVO.  INCIDENTE DE LEI MUNICIPAL QUE IMPÕE GRATUIDADE NO FORNECIMENTO DE EMBALAGENS PELO COMÉRCIO LOCAL. ALEGADA AFRONTA AOS PRINCÍPIOS DA ORDEM ECONÔMICA. PROBABILIDADE DO DIREITO E PERIGO DE DANO COMPROVADOS. SUSPENSÃO PARCIAL DOS EFEITOS DA NORMA. RECURSO PROVIDO PARCIALMENTE.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de Instrumento interposto contra decisão que indeferiu pedido de tutela de urgência para suspender os efeitos do art. 1º da Lei Municipal nº 2.759/2023 de Vitória da Conquista, que obriga o fornecimento gratuito de embalagens por estabelecimentos comerciais. A Agravante sustenta a existência de afronta aos princípios da livre iniciativa e da ordem econômica, bem como risco de aplicação imediata de sanções aos seus associados.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

1. Há duas questões em discussão:
   (i) verificar a existência de elementos suficientes para a concessão da tutela de urgência, à luz dos requisitos legais do art. 300 do CPC;
   (ii) analisar a compatibilidade do comando legal com os princípios constitucionais aplicáveis à livre atividade econômica.

III. RAZÕES DE DECIDIR

1. A probabilidade do direito encontra respaldo em precedentes que apontam para a necessidade de equilíbrio entre a proteção ambiental e a liberdade econômica, sendo legítima a preocupação com a imposição de obrigações gratuitas não previstas em lei federal.

2. A norma impugnada não apenas exige a substituição de embalagens por alternativas sustentáveis, mas impõe sua gratuidade obrigatória, o que pode representar ônus excessivo aos comerciantes locais.

3. O perigo de dano se mostra evidente diante da possibilidade de aplicação imediata de sanções administrativas – como multas e suspensão de alvarás – pelo simples descumprimento da exigência, com impacto direto na atividade econômica dos associados da Agravante.

4. A suspensão parcial dos efeitos da norma – limitando-se à expressão “sem cobrarem pelas mesmas” – harmoniza a proteção ambiental com a preservação da liberdade empresarial, sem impedir o cumprimento do dever de uso de embalagens sustentáveis.

IV. DISPOSITIVO E TESE: Recurso provido parcialmente.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de n. 8046844-51.2023.8.05.0000, em que figuram como Agravante ASSOCIACAO BAHIANA DE SUPERMERCADOS e como Agravado MUNICIPIO DE VITORIA DA CONQUISTA.

ACORDAM os Desembargadores integrantes da Terceira Câmara Cível do Estado da Bahia, por unanimidade, em DAR PROVIMENTO PARCIAL AO RECURSO, nos termos do voto do relator. 

Salvador,           de de 2025.

Presidente

 Des. Alberto Raimundo Gomes dos Santos 

Relator

Procurador (a) de Justiça

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

 TERCEIRA CÂMARA CÍVEL

Conhecido e provido em parte Por Unanimidade

Salvador, 3 de Novembro de 2025.

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

A1

Trata-se de Agravo de Instrumento interposto pela ASSOCIAÇÃO BAHIANA DE SUPERMERCADOS (ABASE) contra a decisão interlocutória proferida pelo Juízo da 1ª Vara da Fazenda Pública da Comarca de Vitória da Conquista/BA, nos autos da Ação Cautelar Antecedente n. 8012424-71.2023.8.05.0274, ajuizada em face do MUNICÍPIO DE VITÓRIA DA CONQUISTA, que indeferiu o pedido de tutela de urgência formulado pela ora Agravante, nestes termos: 

A compatibilização indicada no inciso I, supra citado é tradução do Princípio do Poluidor Pagador, um dos princípios adotados pelo Direito Ambiental para responsabilizar o poluidor por atividades lesivas ao meio ambiente. Esse princípio preconiza que os responsáveis devem arcar com os custos e serviços necessários para a reparação dos danos causados ao meio ambiente por eles gerado e não cobrar diretamente do consumidor final os custos da reparação dos danos de outrora que hoje urgem serem reparados. A legislação municipal não pretende legislar sobre Direito Comercial ou princípios da ordem econômica como afirma o Autor, mas antes a limitação imposta pela lei está em total acordo com a Legislação e os Princípio de Direito Ambientais.

Assim, está amparada pelo Supremo que fixou a tese em seu Tema 970 : 

“É constitucional, formal e materialmente, a lei municipal que obriga a substituição de sacos e sacolas plásticos por sacos e sacolas biodegradáveis”. 

Ante o exposto, INDEFIRO o pedido de tutela, ante a ausência de requisitos legais.

Inconformada com o indeferimento liminar, a ABASE interpôs o presente recurso, alegando  vício formal e material na lei. Ressaltou a inaplicabilidade do Tema 970 do STF à questão da gratuidade, sustentando que a imposição de "doação" de sacolas se assemelha à matéria tratada no Tema 525 do STF (que declarou inconstitucional a imposição de serviços gratuitos por violar a livre iniciativa), e citou precedentes desta Egrégia Corte (ADI n. 0005931-18.2013.8.05.0000) que reconheceram a inconstitucionalidade de lei municipal de Feira de Santana que impunha o fornecimento gratuito de embalagens.

Distribuído o recurso, o então Relator, proferiu decisão monocrática (ID 52106686), deferindo parcialmente a tutela provisória de urgência. O deferimento parcial limitou-se a suspender, em favor da Agravante e seus associados, a obrigação de fornecimento gratuito de embalagens para acondicionamento de mercadorias, mas manteve a validade da exigência de fornecimento em tipos específicos de material (retornáveis, biodegradáveis ou similares). O Relator reconheceu a probabilidade de inconstitucionalidade incidenter tantum da imposição de gratuidade, citando o precedente do TJBA na ADI n. 0005931-18.2013.8.05.0000, e o risco de dano (multa e suspensão de alvará).

A Procuradoria de Justiça opinou pelo conhecimento e provimento parcial do Agravo de Instrumento (ID 53059549), convergindo com o entendimento exposto na decisão liminar monocrática.

O Município de Vitória da Conquista apresentou contrarrazões (ID 54935003), defendendo a constitucionalidade da lei, a aplicação do Tema 970 do STF e a natureza de interesse local da matéria.

Em 02 de dezembro de 2024, a Terceira Câmara Cível, por acórdão  determinou o processamento do Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade (IAC).

O Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade tombado sob o n. 8039311-70.2025.8.05.0000 foi distribuído ao Órgão Especial, que, em decisão monocrática do Des. Nilson Castelo Branco, não conheceu do incidente. A decisão do Órgão Especial se baseou na premissa de que a arguição de inconstitucionalidade em sede de Agravo de Instrumento interposto contra decisão de tutela provisória (cognição sumária) é prematura, sob pena de supressão de instância e violação do art. 97 da Constituição Federal (Reserva de Plenário), aplicável apenas para juízos definitivos. Foi determinado o retorno dos autos à Terceira Câmara Cível para o prosseguimento do Agravo de Instrumento.

Assim, os autos retornam para o julgamento final colegiado do Agravo de Instrumento remanescente, cuja decisão liminar (deferimento parcial para suspender a obrigatoriedade da gratuidade) necessita ser confirmada ou revogada.

É o que cumpria relatar.

Inclua-se em pauta o processo para julgamento do Agravo de Instrumento.

Salvador/BA, de  de 2025.

 Des. Alberto Raimundo Gomes dos Santos 

Relator

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL  DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA

  Terceira Câmara Cível 

Conforme relatado, a Câmara havia suscitado Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade, com base no art. 97 da CF e nos arts. 948 e seguintes do CPC, por entender haver possível inconstitucionalidade da Lei Municipal nº 2.759/2023, que impôs a gratuidade das embalagens.

Contudo, o Relator do incidente no Órgão Especial, por decisão monocrática, não conheceu do incidente, ao fundamento de que a decisão questionada (tutela de urgência parcialmente deferida) era provisória e não definitiva, sendo inadequado o incidente para hipóteses sem julgamento de mérito.

Assim, a suscitação do incidente fica superada, retornando os autos à Câmara para julgamento do mérito do Agravo de Instrumento, que deve analisar o acerto da decisão de primeiro grau e a manutenção ou revogação da liminar concedida em 11/10/2023.

A controvérsia central do presente Agravo de Instrumento reside na apreciação da probabilidade do direito da Agravante em suspender os efeitos do art. 1º da Lei Municipal n. 2.759/2023, que impõe a gratuidade no fornecimento de embalagens pelo comércio local de Vitória da Conquista.

A decisão agravada, ao indeferir a tutela de urgência, invocou o Tema 970 da Repercussão Geral do STF ("É constitucional – formal e materialmente – lei municipal que obriga à substituição de sacos e sacolas plásticos por sacos e sacolas biodegradáveis"). 

Contudo, há distinção crucial entre o tema decidido no STF e o cerne da do questionamento dos autos. Vejamos.

O Tema 970 do STF (RE 732686/SP) versou sobre a competência municipal para legislar sobre substituição de sacolas plásticas por alternativas menos poluentes, reconhecendo a legitimidade do Município para atuar, por interesse local, na proteção ambiental. Essa decisão valida a imposição de que as sacolas sejam ecologicamente adequadas. No entanto, o legislador de Vitória da Conquista, de maneira cumulativa e sob cominação de severas sanções (multas e cassação de alvará), impôs a obrigação de fornecimento gratuito dessas embalagens, seja qual for o material, conforme se lê no art. 1º da Lei em comento: “... deverão acondicionar as mercadorias... sem cobrarem pelas mesmas.”

É exatamente essa obrigatoriedade de gratuidade que configura a provável inconstitucionalidade material por infringência aos princípios da ordem econômica, notadamente a livre iniciativa (art. 1º, IV, e art. 170 da CRFB) e a propriedade privada (art. 5º, XXII, da CRFB).

A imposição de que um agente econômico, em uma atividade privada de compra e venda mercantil, seja obrigado a ceder gratuitamente um bem que possui valor econômico e custo de produção/aquisição, configura uma intervenção estatal desmedida e excessiva no domínio econômico. Em um mercado balizado pela livre iniciativa, a decisão de fornecer gratuitamente, vender ou não fornecer embalagens cabe à discricionariedade do empreendedor, que a incorpora em sua estratégia de custo e concorrência. A imposição coativa de "doação" distorce a lógica da atividade econômica e onera indevidamente o comerciante.

Essa linha de raciocínio é reforçada pela ratio decidendi do Tema 525 da Repercussão Geral do STF (RE 839.950/RS), citado pela Agravante, que declarou a inconstitucionalidade de leis que obrigam supermercados ou similares à prestação de serviços de acondicionamento ou embalagem sob o fundamento de violação à livre iniciativa. Embora o Tema 525 se refira a serviços (empacotadores), o princípio subjacente é o mesmo: a inaceitável ingerência do poder público municipal ao impor economicamente uma obrigação de dar ou de fazer sem contrapartida. 

A Lei Municipal de Vitória da Conquista impõe uma obrigação de dar (fornecer embalagem), o que, sob o prisma da restrição à livre iniciativa, possui gravidade análoga ou superior à imposição de um serviço.

Conclusão não poderia ser outra, conforme se vê julgamento recente sobre o assunto: 

EMENTA Direito constitucional e direito do consumidor. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei que estabelece a obrigatoriedade de fornecimento gratuito de embalagens em supermercados, hipermercados e estabelecimentos congêneres. Inconstitucionalidade material. Violação do princípio da livre iniciativa. Precedentes. Procedência do pedido. I. Caso em exame 1. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de medida cautelar, ajuizada contra a Lei nº 9.771/12 do Estado da Paraíba, que “torna obrigatório o fornecimento gratuito de embalagem ao consumidor, para acondicionamento de produtos comprados em supermercados, hipermercados e demais estabelecimentos comerciais no Estado da Paraíba”. II. Questão em discussão 2. A questão em discussão consiste em saber se é constitucional, diante dos princípios da livre iniciativa e do meio ambiente ecologicamente equilibrado, norma que obrigue os estabelecimentos comerciais a fornecer embalagens para os produtos neles adquiridos. III. Razões de decidir 3. Não há inconstitucionalidade material por violação do princípio do meio ambiente ecologicamente equilibrado. A obrigação de fornecimento de embalagens, em um contexto normativo no qual são estimuladas práticas ambientalmente responsáveis, não implica, necessariamente, violação de princípios e diretrizes do direito ambiental. 4. Inconstitucionalidade material reconhecida, por violação dos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência. O fornecimento obrigatório e gratuito de embalagens e sacolas não se mostra proporcional e razoável para afastar a garantia da livre iniciativa quando ponderada com o princípio da proteção ao consumidor. 5. Desnecessidade do fornecimento gratuito de sacolas para a promoção do direito do consumidor, pois tal ônus não institui proteção especial em situação de vulnerabilidade na qual a desigualdade entre as partes contratantes justificaria tutela mais favorável ao polo hipossuficiente. 6. É inadequada a medida para os fins de proteção do consumidor, uma vez que ela onera o produto adquirido, constituindo espécie de venda condicionada ao fornecimento de outro produto (venda casada), prática repelida na seara consumerista. IV. Dispositivo e tese 7. O Supremo Tribunal Federal julga procedente a ação e declara inconstitucional a Lei nº 9.771/12 do Estado da Paraíba. Tese de julgamento: “São inconstitucionais as leis que obrigam supermercados ou similares a fornecer gratuitamente sacolas ou embalagens para as compras, por violação do princípio da livre iniciativa (arts. 1º, inciso IV, e 170 da Constituição).” _________ Dispositivos relevantes citados: CF/88, arts. 1º, inciso IV; 5º, inciso XXXII; 170, caput e incisos IV, V e VI; e 225, caput. Código de Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078/90), art. 4º, caput e inciso I. Jurisprudência relevante citada: ADI nº 6.921, Rel. Min. Alexandre de Moraes, DJe de 3/5/24; RE nº 833.291, Rel. Min. Dias Toffoli, DJe de 8/1/24; ADI nº 2.879, Rel. Min. Nunes Marques, DJe de 4/10/23; ADI nº 6.191, Rel. Min. Roberto Barroso, DJe de 19/9/22; ADI nº 5.166, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 20/11/20; RE nº 839.950, Rel. Min. Luiz Fux, DJe de 2/4/20 - Tema nº 525 da Repercussão Geral; e ADI nº 907, Rel. Min. Alexandre de Moraes, red. do ac. Min. Roberto Barroso, DJe de 24/11/17.

(ADI 7719, Relator(a): DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 19-08-2025, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n  DIVULG 12-09-2025  PUBLIC 15-09-2025)

Portanto, o Magistrado de primeiro grau cometeu um error in judicando ao invocar o Tema 970 para validar integralmente a lei. Enquanto o Tema 970 legitima o Município a legislar sobre a qualidade das embalagens (em prol do meio ambiente), ele não confere autonomia para impor a gratuidade, mormente quando tal imposição viola os preceitos da ordem econômica e a jurisprudência consolidada deste Tribunal em relação a leis de teor idêntico.

Assim, o requisito do periculum in mora está sobejamente demonstrado pela possível sujeição dos associados da Agravante à aplicação imediata das sanções previstas na Lei Municipal n. 2.759/2023.

A imposição dessas penalidades, decorrente da simples recusa em fornecer os insumos gratuitamente (bens que representam custo operacional), causaria prejuízos financeiros diretos e de difícil reparação para os estabelecimentos, culminando, nos casos mais graves (suspensão de alvará), na interrupção total da atividade econômica. 

Portanto, não há como ignorar a ameaça de danos irreversíveis, dadas as consequências patrimoniais e regulatórias do ato normativo impugnado.

Assim, a suspensão da exigência “sem cobrarem pelas mesmas” constante do art. 1º da Lei Municipal n. 2.759/2023, é medida que se impõe, mantendo-se, contudo, a subsistência da obrigação de substituição por "embalagens retornáveis, biodegradáveis, plásticas oxibiodegradáveis ou similares, que não sejam prejudiciais ao meio ambiente", conforme o art. 1º, que se coaduna com o decidido pelo STF no Tema 970.

A concessão parcial da tutela de urgência na via recursal atende o intento da Agravante apenas no que tange à imposição de ato inconstitucional de gravidade imediata e patente, sem comprometer a política municipal de adequação ambiental.

Por todo o exposto, voto no sentido de CONHECER do Agravo de Instrumento e DAR-LHE PROVIMENTO para confirmar a tutela de urgência parcial concedida monocraticamente, suspendendo, exclusivamente para a Agravante e seus associados, a eficácia do trecho “sem cobrarem pelas mesmas” contido no art. 1º da Lei Municipal n. 2.759/2023 de Vitória da Conquista, até o julgamento final da Ação. Reafirma-se que ficam mantidas as demais obrigações da Lei Municipal, em especial a obrigatoriedade de utilização dos tipos específicos de embalagens.

É como voto.

Salvador/BA, de  de 2025.

 Des. Alberto Raimundo Gomes dos Santos 

Relator