PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Seção Cível de Direito Público
| Processo: MANDADO DE SEGURANÇA CÍVEL n. 8040498-16.2025.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Seção Cível de Direito Público |
| IMPETRANTE: LIBERINO BRANDAO AZEVEDO |
| Advogado(s): LINALDO DE ALMEIDA BRANDAO AZEVEDO GONCALVES |
| IMPETRADO: SECRETARIO DE ADMINISTRAÇAO DO ESTADO DA BAHIA e outros |
| Advogado(s): |
Trata-se de Mandado de Segurança Cível impetrado por LIBERINO BRANDAO AZEVEDO em face de ato imputado ao SECRETÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO DO ESTADO DA BAHIA, com vistas a obter a implementação da Gratificação de Atividade Policial Militar (GAP) nas referências III, IV e V nos seus proventos de inatividade.
O Estado da Bahia apresentou impugnação ao pedido de gratuidade de justiça formulado pelo impetrante, sob o argumento de que este não demonstrou insuficiência de recursos para arcar com as custas do processo.
Nos termos do art. 5º, inciso LXXIV, da Constituição Federal “o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência de recursos”.
Por sua vez, os artigos 98 e 99, § 2º do CPC/2015 preveem que a pessoa natural ou jurídica com insuficiência de recursos para arcar com as custas processuais e os honorários advocatícios têm direito à gratuidade da justiça, que pode ser pleiteada na inicial, na contestação ou na petição para ingresso de terceiro.
Para essa finalidade, o conceito de pobreza é jurídico, não se exigindo que a parte esteja em absoluta miséria, mas, apenas, impossibilitada de arcar com as despesas processuais. No caso da pessoa natural, há presunção de veracidade da alegação de hipossuficiência econômica, a teor do art. 99, § 3º do CPC/2015.
RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. GRATUIDADE DA JUSTIÇA. ALEGAÇÃO DE INSUFICIÊNCIA DE RECURSOS. PRESUNÇÃO RELATIVA. AFASTAMENTO. NECESSIDADE DE INDICAÇÃO DE ELEMENTOS CONCRETOS CONSTANTE DOS AUTOS. 1. Exceção de pré-executividade oposta em 4/8/2021, da qual foi extraído o presente recurso especial, interposto em 26/7/2022 e concluso ao gabinete em 14/3/2023.2. O propósito recursal consiste em dizer se é lícito o indeferimento do pedido de gratuidade da justiça formulado por pessoa natural ou a determinação de comprovação da situação de hipossuficiência sem a indicação de elementos concretos que indiquem a falta dos pressupostos legais para a concessão do benefício.3. De acordo com o § 3º, do art. 99, do CPC, presume-se verdadeira a alegação de insuficiência deduzida exclusivamente por pessoa natural.4. Diante da presunção estabelecida pela lei, o ônus da prova na impugnação à gratuidade é, em regra, do impugnante, podendo, ainda, o próprio juiz afastar a presunção à luz de elementos constantes dos autos que evidenciem a falta de preenchimento dos pressupostos autorizadores da concessão do benefício, nos termos do § 2º, do art. 99, do CPC.5. De acordo com o § 2º, do art. 99 do CPC/2015, o juiz somente poderá indeferir o pedido se houver nos autos elementos que evidenciem a falta dos pressupostos legais para a concessão de gratuidade, devendo, antes de indeferir o pedido, determinar à parte a comprovação do preenchimento dos referidos pressupostos.6. Na hipótese dos autos, a Corte de origem, ao apreciar o pedido de gratuidade, em decisão genérica, sem apontar qualquer elemento constante dos autos e ignorando a presunção legal, impôs ao recorrente o dever de comprovar a sua hipossuficiência, em ofensa ao disposto no art. 99, § 2º e § 3º do CPC, motivo pelo qual, impõe-se o retorno dos autos ao Tribunal a quo para que, reexaminando a questão, verifique se existem, a partir das peculiaridades da hipótese concreta, elementos capazes de afastar a presunção de insuficiência de recursos que milita em favor do executado, se for o caso especificando os documentos que entende necessários a comprovar a hipossuficiência.7. Recurso especial conhecido e provido. (STJ - REsp: 2055899 MG 2023/0060553-8, Relator: NANCY ANDRIGHI, Data de Julgamento: 20/06/2023, T3 - TERCEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 27/06/2023)
No caso, os contracheques juntados com a peça inicial demonstram que o Impetrante não possui condições de arcar com as despesas processuais, sem prejuízo do próprio sustento, inexistindo elementos a infirmá-la.
Considerando a inexistência de indícios aptos a contrariar as alegações apresentadas, entendo que o Impetrante faz jus à manutenção do benefício da justiça gratuita, preservando-se a garantia fundamental de acesso à justiça, prevista pelo art. 5º, XXXV da Constituição Federal.
O Estado da Bahia também argui a preliminar de inadequação da via eleita, por violação ao enunciado da Súmula n.º 266 do STF, segundo a qual “Não cabe mandado de segurança contra lei em tese”.
Todavia, a presente impetração não se volta contra lei em tese, mas, sim, contra omissão administrativa, considerada ilegal, consistente na falta de extensão aos inativos da vantagem remuneratória instituída pela Lei estadual n.º 12.566/2012. Portanto, na hipótese, não incide o teor da Súmula n.º 266 do STF.
Nesse sentido:
ACORDÃO EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. PRELIMINARES DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA E DECADÊNCIA. REJEITADAS. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE POLICIAL (GAP). REFERÊNCIAS IV E V. APLICABILIDADE AOS INATIVOS E PENSIONISTAS. CARÁTER GENÉRICO. PARIDADE. DIREITO LÍQUIDO E CERTO CONFIGURADO. PRECEDENTES DESTA CORTE DE JUSTIÇA. PARECER MINISTERIAL NO MEMSO SENTIDO. CONCESSÃO DA SEGURANÇA. I – Não merece acolhimento a preliminar de inadequação da via eleita, sob a alegação de que a Impetrante estaria, com a presente ação mandamental, buscando obter o reconhecimento e a declaração de inconstitucionalidade do artigo 8º da Lei 12.566/12, na medida em que o pleito, na verdade, é o reconhecimento da ilegalidade do ato da Administração que não estendeu aos inativos e pensionistas os efeitos da Lei 12.566/12, em nenhum momento se insurgindo contra a referida norma. II - A preliminar de decadência não procede, tendo em vista que se repele uma conduta omissiva, consistente na sonegação de pagamento que a parte entende ser merecedora, configurando uma relação de trato sucessivo que se perpetua a cada mês, independentemente do término da vigência da lei 12.566/12. III – No mérito, embora a Lei nº 12.566/2012 exija o atendimento de requisitos específicos para o pagamento da GAP, esta Corte de Justiça constatou, diante da distribuição de inúmeras causas tratando de idêntica matéria, ou seja, a extensão da GAP nas referências IV e V aos policiais que já se encontravam na inatividade e aos pensionistas, que o Estado da Bahia concede o adicional de forma geral, sem a observância dos aludidos requisitos. Por conseguinte, o pagamento realizado apenas a quem se encontra em atividade viola o tratamento paritário entre ativos e inativos/pensionistas garantido pela Constituição Federal. IV - Assim, reconhece-se à impetrante o direito à incorporação da GAP, na referência IV, desde a impetração, com consequente evolução para a GAP V, após a percepção por 12 (doze) meses da referência IV. Os efeitos patrimoniais devem incidir com pagamento dos valores retroativos referentes a diferenças desde a impetração (Súmulas 269 e 271 - STF), com juros e correção monetária, fixados nos moldes do RE nº 870.947. PRELIMINARES REJEITADAS. SEGURANÇA CONCEDIDA.
(TJ-BA - MS: 80217105620228050000 Des. Manuel Carneiro Bahia de Araújo, Relator: MANUEL CARNEIRO BAHIA DE ARAUJO, SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Data de Publicação: 29/09/2022)
Rejeita-se a preliminar de inadequação da via eleita.
Com relação à prejudicial de decadência, também não assiste razão ao ente estatal.
O Estado da Bahia alega que estaria consumada a decadência, tendo em vista que o presente mandado de segurança foi impetrado após decorridos 120 (cento e vinte) dias da publicação da Lei n.º 12.566 de 08 de março de 2012.
No entanto, o presente mandado de segurança visa combater omissão consistente na não implementação da GAP, na referência regulamentada pela Lei 12.566/2012, aos proventos do Impetrante, configurando uma relação de trato sucessivo que se perpetua a cada mês, independentemente do início da vigência da norma citada. Assim, não há que se falar em decadência, tampouco em prescrição do fundo de direito.
Vejamos entendimento recente (25/02/2026) do Ministro Benedito Gonçalves, do Superior Tribunal de Justiça, no RMS 76038:
RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA Nº 76038 - BA (2025/0115442-4)
EMENTA
ADMINISTRATIVO. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PENSIONISTA DE POLICIAL MILITAR FALECIDO. GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE POLICIAL (GAP), REFERÊNCIAS III, IV E V. IMPLEMENTAÇÃO NÃO REALIZADA DURANTE A VIDA DO SERVIDOR. ATO OMISSIVO DE TRATO SUCESSIVO. DECADÊNCIA DO ART. 23 DA LEI 12.016/2009. NÃO OCORRENCIA. PROVIMENTO PARCIAL DO RECURSO PARA RETORNO AO TRIBUNAL DE ORIGEM.
DECISÃO
Trata-se de recurso ordinário em mandado de segurança interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado da Bahia (TJ/BA), assim ementado (fls. 145-146):
MANDADO DE SEGURANÇA. GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE POLICIAL (GAP). PENSIONISTA. PEDIDO DE REVISÃO PARA AS REFERÊNCIAS III, IV E V. PRELIMINAR DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. REJEITADA. IMPUGNAÇÃO AO BENEFÍCIO DA GRATUIDADE DE JUSTIÇA. AFASTADA. GRATIFICAÇÃO INSTITUÍDA LEI ESTADUAL Nº 7.145/97, MAS QUE NUNCA FOI RECEBIDA PELO POLICIAL MILITAR FALECIDO EM 05/02/2022. IMPETRANTE NA CONDIÇÃO DE PENSIONISTA. ADMISSÃO EM 05/02/2022. ATO DE EFEITOS CONCRETOS. MARCO INICIAL PARA A CONTAGEM DO PRAZO DECADENCIAL. MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO EM 01/03/2023. AUSÊNCIA DE EXERCÍCIO TEMPESTIVO DA PRETENSÃO DE IMPLEMENTAÇÃO DA GAP I. ULTRAPASSADOS 120 DIAS. RECONHECIMENTO DA DECADÊNCIA. PREJUDICIAL ACOLHIDA. SEGURANÇA DENEGADA.
Em suas razões, o recorrente alega que a decisão do Tribunal a quo incorreu em equívoco ao reconhecer a decadência prevista no art. 23 da Lei 12.016/2009, pois a gratificação de atividade policial (GAP) constitui vantagem de trato sucessivo, cuja implementação não ocorreu durante a vida do servidor falecido, e a pensionista somente tomou ciência da omissão após assumir o benefício previdenciário. Sustenta que, portanto, o prazo decadencial não se aplicaria e que há direito à inclusão das referências III, IV e V da GAP em seus proventos.
Alega, ainda, que a Administração Pública manteve omissão continuada, configurando ato omissivo de trato sucessivo, e que a contagem do prazo de 120 dias apenas se iniciaria a partir da ciência da negativa do direito pleiteado.
Sem contrarrazões.
O Ministério Público Federal, em parecer da lavra do Subprocurador-Geral da República, opinou pelo provimento do recurso, ao entendimento de que a hipótese revela omissão administrativa de trato sucessivo, não se operando a decadência, assim resumido (fl. 225):
Recurso ordinário em mandado de segurança. Sistema remuneratório. Benefícios. Gratificações. Pensionista. Pagamento de gratificação legalmente instituída. Decadência. Não ocorrência: prestação de trato sucessivo renovada mês a mês.
Parecer pelo provimento do recurso, com a devolução dos autos ao tribunal de origem para que avance no julgamento do mérito do mandado de segurança.
É o relatório. Decido.
Consigne-se inicialmente que é possível ao relator dar ou negar provimento ao recurso em decisão monocrática, nas hipóteses em que há jurisprudência dominante quanto ao tema, como autorizado pelo art. 34, XVIII, "b", do Regimento Interno do STJ e pela Súmula 568/STJ.
Feita essa consideração, de pronto verifica-se que o recurso merece prosperar parcialmente.
Na origem, cuida-se de mandado de segurança impetrado por pensionista de policial militar falecido, visando à implementação da Gratificação de Atividade Policial (GAP), nas referências III, IV e V, prevista na Lei Estadual n. 7.145/1997, com alterações promovidas pela Lei Estadual n. 12.566/2012.
O Tribunal de origem denegou a segurança mediante os seguintes fundamentos: (i) o instituidor da pensão jamais percebeu a referida gratificação; (ii) a pretensão deduzida consubstanciaria pedido de implantação originária da vantagem; (iii) a concessão da pensão configuraria ato administrativo comissivo único, de efeitos permanentes; e (iv) ultrapassado o prazo de 120 dias da ciência do ato, estaria consumada a decadência.
A controvérsia cinge-se à incidência, ou não, da decadência prevista no art. 23 da Lei n. 12.016/2009, quando se pretende a implementação de vantagem remuneratória legalmente instituída e não incluída nos proventos da pensionista.
O acórdão recorrido qualificou a situação como ato comissivo único, concessão da pensão sem a inclusão da GAP, iniciando-se, a partir daí, a contagem do prazo decadencial.
Todavia, tal enquadramento não se coaduna com a jurisprudência desta Corte Superior, que reconhece que, em se tratando de ato omissivo de trato sucessivo, o prazo decadencial de 120 dias do art. 23 da Lei 12.016/2009 só começa a contar a partir da ciência do interessado de ato administrativo específico que negue o direito, nos termos da Súmula 85/STJ e do AgInt no AREsp 2.366.114, rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe 7/3/2024."
Esta Corte firmou entendimento no sentido de que, em se tratando de não implementação de vantagem legalmente prevista, a hipótese configura omissão administrativa de trato sucessivo, renovando-se mês a mês a lesão ao direito invocado.
Nessas situações, o prazo decadencial do mandado de segurança não flui automaticamente da edição da norma instituidora da vantagem nem da concessão inicial do benefício, sendo necessária a demonstração de ato inequívoco de negativa do direito.
Conforme ressaltado no parecer ministerial, a ausência de pagamento da Gratificação de Atividade Policial (GAP) consubstancia prestação periódica, cujo inadimplemento se renova a cada competência.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça orienta-se no sentido de que as parcelas remuneratórias submetem-se ao regime das relações de trato sucessivo, aplicando-se, quanto às prestações vencidas, a sistemática da Súmula 85/STJ, sem que se reconheça decadência automática para a impetração.
Assim, a não inclusão da vantagem nos proventos da pensionista não se exaure em um único momento, mas projeta efeitos continuados no tempo.
O fato de o instituidor da pensão não ter percebido a GAP quando em atividade não transmuda a natureza da controvérsia para ato único.
A pretensão deduzida não visa à desconstituição de ato administrativo específico, mas à cessação de omissão consistente na não implementação de vantagem prevista em lei.
A concessão da pensão, embora constitua ato administrativo formal, não impede o reconhecimento de que o alegado vício, ausência de determinada rubrica, produz efeitos sucessivos e renovados.
Não havendo demonstração de ato expresso de indeferimento administrativo do pedido de implementação da gratificação, não há termo inicial certo para a contagem do prazo decadencial.
Desse modo, revela-se inadequado o reconhecimento da decadência com base exclusiva na data de concessão do benefício previdenciário.
Assim, à luz da orientação jurisprudencial desta Corte e do parecer ministerial, impõe-se o afastamento da decadência reconhecida pelo Tribunal de origem, com a devolução dos autos para que prossiga no exame do mérito do mandado de segurança, como entender de direito.
Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso ordinário, para afastar a decadência e determinar o retorno dos autos ao Tribunal de Justiça do Estado da Bahia (TJ/BA), a fim de que prossiga no julgamento do feito.
Publique-se. Intimem-se.
Brasília, 23 de fevereiro de 2026.
Ministro Benedito Gonçalves
Relator
(RMS n. 76.038, Ministro Benedito Gonçalves, DJEN de 25/02/2026.) (Grifos aditados)
No mesmo sentido posicionou-se o STJ:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO CONTRA DECISÃO DA PRESIDÊNCIA DO STJ. SERVIDOR PÚBLICO. GRATIFICAÇÃO. PRESCRIÇÃO. TRATO SUCESSIVO. SÚMULA 85/STJ. EXTENSÃO DA GRATIFICAÇÃO AOS SERVIDORES INATIVOS E PENSIONISTAS. ALEGAÇÃO DE VIOLAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E DE ENUNCIADO DE SÚMULA. INCOMPETÊNCIA DO STJ.
1. Em relação à prescrição, extrai-se do acórdão objurgado que o entendimento do Tribunal de origem está em consonância com a orientação do Superior Tribunal de Justiça de que, nas discussões de recebimento de vantagens pecuniárias em que não houve negativa inequívoca do próprio direito reclamado, tem-se relação de trato sucessivo, aplicando-se a Súmula 85/STJ, que prevê a prescrição apenas em relação ao período anterior a cinco anos da propositura da ação.
2. Para efeito de admissibilidade do Recurso Especial, à luz de consolidada jurisprudência do STJ, o conceito de lei federal (art. 105, III, "a", da CF) compreende tanto atos normativos (de caráter geral e abstrato) produzidos pelo Congresso Nacional (lei complementar, ordinária e delegada), como medidas provisórias e decretos expedidos pelo Presidente da República. Logo, o apelo nobre não constitui, como regra, via adequada para julgamento de ofensa a atos normativos secundários produzidos por autoridades administrativas, quando analisados isoladamente - sem vinculação direta ou indireta a dispositivos legais federais -, tais como resoluções, circulares, portarias, instruções normativas, atos declaratórios da SRF, provimentos das autarquias, regimentos internos de Tribunais, enunciado de súmula (cf. Súmula 518/STJ) ou notas técnicas.
3. Quanto à alegada violação ao art. 40, § 8º, da Constituição Federal, registre-se que não compete ao Superior Tribunal de Justiça, em Recurso Especial, examinar eventual afronta a dispositivos e princípios constitucionais, conforme comandos exarados nos arts. 102, III, e 105, III, da CF/1988.
4 Agravo Interno não provido.
(AgInt no AREsp n. 2.233.522/BA, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 3/4/2023, DJe de 14/4/2023.)
A jurisprudência do Tribunal de Justiça da Bahia segue o mesmo entendimento.
DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. POLICIAL MILITAR INATIVO. GAP V. IMPUGNAÇÃO À GRATUIDADE AFASTADA. PRELIMINARES DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA E DECADÊNCIA. REJEITADAS. MÉRITO. ELEVAÇÃO DA GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE POLICIAL PARA REFERÊNCIA V SOBRE OS PROVENTOS DE APOSENTADORIA. POSSIBILIDADE. GRATIFICAÇÃO DE CARÁTER GENÉRICO. ENTENDIMENTO CONSOLIDADO POR ESTA CORTE DE JUSTIÇA. PARIDADE ENTRE ATIVOS E INATIVOS ASSEGURADA PELO TEXTO CONSTITUCIONAL. PASSAGEM PARA RESERVA REMUNERADA ANTES DE 31/12/2003. INCIDÊNCIA DO ART . 7º DA EC 41/2003. PAGAMENTO DAS DIFERENÇAS DEVIDAS A PARTIR DA DATA DA IMPETRAÇÃO. DEDUÇÃO DE EVENTUAIS PARCELAS PAGAS ADMINISTRATIVAMENTE. TAXA SELIC EC 113/2021 . DIREITO LÍQUIDO E CERTO VERIFICADO. SEGURANÇA CONCEDIDA.
[...]
3. Preliminar de decadência rejeitada, pois o pagamento da Gratificação por Condições Especiais de Trabalho, verba de caráter alimentar, configura relação jurídica de trato sucessivo que se renova mensalmente, conforme entendimento firmado nesta Seção Cível de Direito Público.
[...]
(TJ-BA - Mandado de Segurança: 80145123120238050000, Relator.: ROLEMBERG JOSE ARAUJO COSTA, SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Data de Publicação: 15/04/2025)
Sendo assim, rejeito a arguição de decadência.
No mérito, colhe-se dos fólios que o Impetrante pleiteia o reconhecimento do direito à percepção imediata nos seus proventos da gratificação GAPM, nas referências III, IV e V seguindo o cronograma da Lei.
Inicialmente, cumpre assentar o caráter reconhecidamente genérico da gratificação vindicada pelo impetrante, na esteira do quanto já reiteradamente decidido por esta egrégia Corte.
Com efeito, dispõe o art. 6º, da Lei nº 7.145/97, que:
Art. 6º, da Lei nº 7.145/97: Fica instituída a Gratificação de Atividade Policial Militar, nas referencias e valores constantes do Anexo II, que será concedida aos servidores policiais militares com o objetivo de compensar o exercício de suas atividades e os riscos delas decorrentes, levando-se em conta:
I - o local e a natureza do exercício funcional;
II - o grau de risco inerente às atribuições normais do posto ou graduação;
III - o conceito e o nível de desempenho do policial militar”.
Examinando a norma supra, pode-se observar que a percepção da GAP não decorre de condições anormais em que o serviço é prestado. Cediço que o risco faz parte da atividade policial militar, bem como se entende que todos os policiais militares, pelo simples fato de o serem, fazem jus ao benefício.
Conclui-se, assim, que a referida gratificação se trata de vantagem pecuniária a todos da ativa estendida, de forma que, uma vez concedida a GAP de forma genérica e abstrata a todos servidores em atividade, sem qualquer distinção da função exercida ou do local de trabalho, cumpre que seja, de igual forma, estendida também aos servidores da inatividade.
Lado outro, a Lei Estadual 12.566/2012, em seu art. 7º, preconiza os requisitos para a concessão da GAP, nas referências IV, e V, e, em seu art. 8º, subordinou a elevação da gratificação ao efetivo exercício da atividade policial militar.
Art. 7º - O pagamento das antecipações de que tratam os artigos 3º e 5º desta Lei não é cumulável com a percepção da GAP em quaisquer das suas referências.
Art. 8º - Para os processos revisionais excepcionalmente previstos nesta Lei deverá o Policial Militar estar em efetivo exercício da atividade policial militar ou em função de natureza policial militar, sendo exigidos os seguintes requisitos:
I - permanência mínima de 12 (doze) meses na referência atual;
II - cumprimento de carga horária de 40 (quarenta) horas semanais;
III - a observância dos deveres policiais militares, da hierarquia e da disciplina, nos termos dos arts. 3º e 41 da Lei nº 7.990, de 27 de dezembro de 2001.
Parágrafo único - Os requisitos previstos neste artigo serão comprovados com base nos registros relativos ao exercício funcional do Policial Militar mantidos na Corporação, limitados ao tempo de permanência do servidor na referência atual.
Portanto, para a percepção da GAP na referência IV e V, almejada pelo Impetrante, faz-se necessária a observância do interstício de 12 (doze) meses entre as concessões respectivas e o cumprimento de carga horária de 40 (quarenta) horas semanais.
Portanto, em tese, a verificação dos requisitos aludidos demandaria processos revisionais, e conferiria um caráter propter personam à GAP.
Entretanto, o Egrégio Tribunal de Justiça do Estado da Bahia firmou jurisprudência majoritária que reconhece o caráter genérico à GAP (entendimento inclusive extensivo em suas referências III, IV e V), vez que adimplida pelo Estado da Bahia a TODOS os policiais militares da ativa, indistintamente, sem a instauração do pertinente processo administrativo para apuração do preenchimento ou não dos requisitos dispostos na lei de regência.
Nesse sentido, o entendimento do Tribunal de Justiça da Bahia:
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. POLICIAL MILITAR INATIVO . GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE POLICIAL MILITAR – GAP. EXTENSÃO AOS INATIVOS. CARÁTER GENÉRICO DA VANTAGEM. DIREITO À PARIDADE . SEGURANÇA CONCEDIDA. I. CASO EM EXAME Mandado de Segurança impetrado por Carlos Souza de Almeida em face de ato atribuído ao Governador do Estado da Bahia, ao Secretário de Administração e ao Comandante-Geral da Polícia Militar do Estado da Bahia, objetivando o reconhecimento do direito à percepção da Gratificação de Atividade Policial Militar (GAP) na referência V, com efeitos financeiros a partir da impetração. II . QUESTÃO EM DISCUSSÃO Há três questões em discussão: (i) definir se a Gratificação de Atividade Policial Militar – GAP possui caráter genérico e, por consequência, é extensível aos policiais militares inativos; (ii) estabelecer se a via do mandado de segurança é adequada para discutir a omissão administrativa no pagamento da GAP; e (iii) verificar a existência de decadência ou prescrição quanto à pretensão formulada. III. RAZÕES DE DECIDIR O caráter genérico da GAP resta evidenciado diante da inexistência de processo administrativo individual para sua concessão, sendo a vantagem paga indistintamente aos policiais militares em atividade, conforme previsto no art. 17 da Lei Estadual nº 7 .145/1997. A jurisprudência consolidada do TJ/BA reconhece que, sendo a GAP uma vantagem de caráter genérico, deve ser estendida aos inativos em observância ao princípio da paridade, especialmente à luz do art. 40, § 8º, da CF/1988, e art. 121 da Lei Estadual nº 7 .990/2001. A pretensão veiculada no mandamus refere-se a ato administrativo concreto que nega o pagamento da GAP ao impetrante, afastando a preliminar de inadequação da via eleita, sendo inaplicável a Súmula 266 do STF. Inexiste decadência, pois a omissão administrativa envolve obrigação de trato sucessivo, atraindo a incidência da Súmula 85 do STJ, limitando-se a prescrição às parcelas anteriores ao quinquênio da impetração. A extensão da GAP aos inativos, nas referências IV e V, encontra amparo na jurisprudência do STF sobre paridade entre ativos e inativos para servidores que ingressaram antes da EC nº 41/2003 e se aposentaram sob o regime de transição da EC nº 47/2005 . A intervenção do Poder Judiciário se legitima quando a Administração Pública distorce a aplicação de norma legal, em afronta ao princípio da inafastabilidade da jurisdição ( CF, art. 5º, XXXV). IV. DISPOSITIVO E TESE Segurança concedida . Tese de julgamento: A Gratificação de Atividade Policial Militar – GAP, por possuir caráter genérico, deve ser estendida aos policiais militares inativos, assegurando-se a paridade com os ativos. A via do mandado de segurança é adequada para impugnar ato administrativo concreto que nega o pagamento da GAP com base em sua suposta natureza não extensível aos inativos. A omissão no pagamento de verba de trato sucessivo não enseja decadência do direito, aplicando-se a Súmula 85 do STJ para limitar a prescrição às parcelas vencidas no quinquênio anterior à impetração. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts . 5º, XXXV e LXIX; 40, § 8º; 42, §§ 1º e 2º. EC nº 47/2005, arts. 2º e 3º. Lei nº 7 .145/1997, arts. 7º, 13, 14 e 17; Lei nº 7.990/2001, art. 121; Lei nº 12 .016/2009, art. 23; CPC, art. 98 e seguintes. Jurisprudência relevante citada: STJ, Súmula 85; STF, RE 870 .947/SE (Tema 810 da Repercussão Geral); TJ-BA, MS nº 8043270-20.2023.8.05 .0000, rel. Des. José Cícero Landin Neto, j. 09 .12.2021; TJ-BA, MS nº 8045054-95.2024.8 .05.0000, rel. Des. Raimundo Sérgio Sales Cafezeiro, j . 09.12.2021.
(TJ-BA - Mandado de Segurança: 80773861820248050000, Relator.: MARIA DE FATIMA SILVA CARVALHO, SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Data de Publicação: 18/08/2025)
Ementa: DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE POLICIAL MILITAR (GAP) . NATUREZA GENÉRICA DA GRATIFICAÇÃO. EXTENSÃO AOS POLICIAIS MILITARES INATIVOS. PRINCÍPIOS DA LEGALIDADE, DA ISONOMIA E DA PARIDADE. SEGURANÇA CONCEDIDA . I. CASO EM EXAME 1. Mandado de segurança impetrado por pensionista contra suposto ato omissivo do Secretário Estadual de Administração, consistente na não implementação das referências IV e V da Gratificação de Atividade Policial Militar (GAP) em seus proventos, conforme previsão na Lei Estadual nº 12.566/2012 . II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há três questões em discussão: (i) verificar se a Gratificação de Atividade Policial Militar (GAP) possui caráter genérico ou pessoal; (ii) determinar se a referida gratificação deve ser estendida aos policiais militares inativos, com base nos princípios constitucionais da paridade e isonomia; (iii) avaliar a incidência do art. 8º da Lei Estadual nº 12 .566/2012 e a alegação de sua inconstitucionalidade. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A GAP, instituída pela Lei Estadual nº 7 .145/97 e regulamentada pela Lei Estadual nº 12.566/2012, não possui natureza personalíssima ou transitória, mas caráter genérico, pois é concedida indistintamente a todos os policiais militares da ativa, independentemente de avaliações ou condições específicas. 4. A Constituição Federal, em seus arts . 42, §§ 1º e 2º, e 142, § 3º, X, bem como a Constituição do Estado da Bahia e o Estatuto dos Policiais Militares da Bahia (Lei Estadual nº 7.990/01), assegura a extensão de vantagens genéricas concedidas a policiais da ativa aos inativos e pensionistas, com base nos princípios da paridade e isonomia. 5. A jurisprudência do Tribunal de Justiça da Bahia reconhece o caráter genérico da GAP, inclusive em suas referências IV e V, sendo inconstitucional a diferenciação entre policiais militares ativos e inativos para fins de percepção dessa gratificação . 6. O art. 8º da Lei Estadual nº 12.566/2012, embora tenha sido interpretado como subordinando a concessão da GAP IV e V ao efetivo exercício da atividade policial, não pode ser aplicado para excluir os inativos, pois violaria os princípios constitucionais da isonomia e da paridade . No entanto, não se declara sua inconstitucionalidade, mas apenas sua inaplicabilidade ao caso concreto. 7. Não há violação ao princípio da separação dos poderes, à Súmula Vinculante nº 37 ou às disposições do art. 169, § 1º, da CF, pois o reconhecimento do direito à isonomia remuneratória não equivale à criação de novos benefícios ou aumento de despesa pública . 8. Restou comprovado nos autos que a impetrante já percebia a GAP III e preenche os requisitos legais para a percepção da GAP V, não havendo óbices relacionados a bis in idem ou efeito cascata. IV. DISPOSITIVO E TESE 9 . Segurança concedida. Tese de julgamento: 1. A Gratificação de Atividade Policial Militar (GAP), concedida indistintamente a policiais da ativa, possui caráter genérico e, por força do art. 40, § 8º, da CF/1988, é extensível aos inativos e pensionistas . 2. O art. 8º da Lei Estadual nº 12.566/2012 não pode ser interpretado como impedimento à extensão da GAP IV e V aos inativos, devendo ser garantida a paridade remuneratória entre ativos e inativos . 3. A concessão de gratificação a inativos, com fundamento em isonomia e paridade, não viola os princípios da separação dos poderes nem as regras de responsabilidade fiscal.
(TJ-BA - Mandado de Segurança: 80610186520238050000, Relator.: LISBETE MARIA TEIXEIRA ALMEIDA C SANTOS, SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Data de Publicação: 03/06/2025)
Assim, a GAP (em todas as suas referências) é extensível aos inativos com base no princípio da paridade de tratamento entre ativos e inativos, direito que foi mantido mesmo com a edição da EC 41/2003, que afirmou em seu art. 7º o entendimento anterior na forma como constava no art. 40, § 8º, da Constituição Federal, aplicável a todos os Servidores Públicos que tenham ingressado no serviço público antes de 31/12/2003, pouco importando se já estivessem aposentados ou não.
Verifica-se nos autos que o impetrante foi admitido na Polícia Militar do Estado da Bahia em 05 de novembro de 1969 (Id. 86384751), tendo ingressado no serviço público antes das alterações instituídas pelas Emendas Constitucionais nºs 20/1998 e 41/2003, de modo que faz jus à paridade remuneratória prevista no art. 7º da EC nº 41/2003 e no art. 40, § 8º, da Constituição Federal, em sua redação original e na redação conferida pela EC nº 20/1998.
Neste sentido, o Supremo Tribunal Federal (Tema 139), que julgou questão simular referente a inativos do serviço público em sede de repercussão geral, veja-se:
RECURSO EXTRAORDINÁRIO. ADMINISTRATIVO E PREVIDENCIÁRIO. SERVIDOR PÚBLICO. GRATIFICAÇÃO POR ATIVIDADE DE MAGISTÉRIO, INSTITUÍDA PELA LEI COMPLEMENTAR 977/2005, DO ESTADO DE SÃO PAULO. DIREITO INTERTEMPORAL. PARIDADE REMUNERATÓRIA ENTRE SERVIDORES ATIVOS E INATIVOS QUE INGRESSARAM NO SERVIÇO PÚBLICO ANTES DA EC 41/2003 E SE APOSENTARAM APÓS A REFERIDA EMENDA. POSSIBILIDADE. ARTS. 6º E 7º DA EC 41/2003, E ARTS. 2º E 3º DA EC 47/2005. REGRAS DE TRANSIÇÃO. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO. I - Estende-se aos servidores inativos a gratificação extensiva, em caráter genérico, a todos os servidores em atividade, independentemente da natureza da função exercida ou do local onde o serviço é prestado (art. 40, § 8º, da Constituição). II - Os servidores que ingressaram no serviço público antes da EC 41/2003, mas que se aposentaram após a referida emenda, possuem direito à paridade remuneratória e à integralidade no cálculo de seus proventos, desde que observadas as regras de transição especificadas nos arts. 2º e 3º da EC 47/2005. III - Recurso extraordinário parcialmente provido. (STF, TRIBUNAL PLENO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO: RE N. 590260, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, data de julgamento: 24/06/2009).
No entanto, cumpre registrar o entendimento consolidado nesta Corte no sentido de que a GAP não pode ser cumulada com a Gratificação de Função Policial Militar – GFPM, porquanto ambas têm por finalidade compensar os riscos inerentes à atividade policial militar. Vejamos:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO MILITAR INATIVO . GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE POLICIAL MILITAR (GAP) E GRATIFICAÇÃO DE FUNÇÃO POLICIAL MILITAR (GFPM). ALEGADA OMISSÃO. CUMULAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE . EMBARGOS ACOLHIDOS COM EFEITO MODIFICATIVO. I. CASO EM EXAME Recurso de Embargos de Declaração oposto contra acórdão que teria incorrido em omissão quanto à impossibilidade de cumulação da Gratificação de Atividade Policial Militar (GAP) com a Gratificação de Função Policial Militar (GFPM). A embargante, policial militar inativa desde 1993, alegava o direito de perceber cumulativamente ambas as gratificações . II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO A questão em discussão consiste em definir se há omissão no acórdão quanto à análise da possibilidade de cumulação da GAP com a GFPM e, em caso afirmativo, se é juridicamente possível o pagamento simultâneo das referidas gratificações a servidor militar inativo. III. RAZÕES DE DECIDIR O art . 1.022 do CPC delimita o cabimento dos embargos de declaração aos casos de omissão, contradição, obscuridade ou erro material, não se prestando à rediscussão de matéria já decidida. Constatada a omissão quanto à análise da possibilidade de cumulação da GAP com a GFPM, impõe-se o acolhimento dos embargos para sanar o vício. A prova documental demonstra que, quando a parte demandante foi transferida para a reserva remunerada em 1993, a GFPM integrava seus proventos, sendo vedada a sua cumulação com a GAP . Conforme a tese firmada no IRDR nº 0006411-88.2016.8.05 .0000, é inadmissível a cumulação da GAP com a GFPM. Precedente desta Corte em caso análogo reforça o entendimento de que a cumulação da GAP com a GFPM é vedada, sendo cabível apenas eventual compensação de valores pagos indevidamente. IV. DISPOSITIVO E TESE Embargos de declaração acolhidos com efeito modificativo . Tese de julgamento: Os embargos de declaração destinam-se a sanar vícios de omissão, contradição, obscuridade ou erro material, não servindo à rediscussão de matéria já decidida. Constatada omissão quanto à análise da cumulação de gratificações, cabível o acolhimento dos embargos com efeito modificativo. É juridicamente impossível a cumulação da Gratificação de Atividade Policial Militar (GAP) com a Gratificação de Função Policial Militar (GFPM), conforme entendimento consolidado no IRDR nº 0006411-88.2016 .8.05.0000. Dispositivos relevantes citados: CPC, art . 1.022. Jurisprudência relevante citada: TJ-BA, IRDR nº 0006411-88.2016 .8.05.0000; TJ-BA, ED nº 8013349-55.2019 .8.05.0000, Rel. Juíza Convocada Marielza Maués Pinheiro Lima, Seção Cível de Direito Público, j . 30.06.2022.
(TJ-BA - Mandado de Segurança: 80145804420248050000, Relator.: CLAUDIO CESARE BRAGA PEREIRA, SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Data de Publicação: 14/11/2025)
MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PRELIMINARES DE INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA, DECADÊNCIA E PRESCRIÇÃO REJEITADAS . MÉRITO. PENSIONISTA DE POLICIAL MILITAR. PEDIDO DE RECEBIMENTO DA GRATIFICAÇÃO DE ATIVIDADE POLICIAL MILITAR – GAP. GRATIFICAÇÃO DE CARÁTER GENÉRICO . PARIDADE ENTRE ATIVOS E INATIVOS. ART. 121 DO ESTATUTO DOS POLICIAIS MILITARES. IMPOSSIBILIDADE DE CUMULAÇÃO DA GAP COM A GFPM . SEGURANÇA PARCIALMENTE CONCEDIDA I. Caso em exame 1. Mandado de segurança impetrado por pensionista de policial militar, visando à percepção da Gratificação de Atividade Policial (GAP), nos moldes concedidos aos servidores da ativa. II . Questão em discussão 2. A controvérsia cinge-se à extensão da GAP aos inativos e pensionistas, considerando sua natureza jurídica e a observância ao princípio da paridade entre ativos e inativos. III. Razões de decidir 3 . Esta Corte de Justiça firmou entendimento de que a GAP possui caráter genérico, sendo paga indistintamente a todos os policiais militares da ativa, o que enseja sua extensão aos inativos e pensionistas, nos termos do art. 40, § 8º, da Constituição Federal e do art. 121 da Lei Estadual 7.990/2001 . 4. Precedentes do TJBA reconhecem a paridade entre ativos e inativos quanto ao pagamento da GAP, vedando a cumulação com a Gratificação de Função Policial Militar - GFPM, por identidade de fato gerador, mas permitindo sua percepção conjunta com a Gratificação de Habilitação Policial Militar - GHPM. IV. Dispositivo e tese 5 . Segurança parcialmente concedida para determinar a implantação da GAP na pensão da impetrante, em substituição à GFPM, com efeitos patrimoniais a partir da impetração. Correção monetária e juros de mora nos termos do art. 3º da Emenda Constitucional 113/2021. Tese de julgamento: “1 . A Gratificação de Atividade Policial (GAP) possui caráter genérico e deve ser estendida aos inativos e pensionistas com base na paridade remuneratória. 2. É vedada a cumulação da GAP com a Gratificação de Função Policial Militar (GFPM). 3 . É permitida a percepção conjunta da GAP com a Gratificação de Habilitação Policial Militar (GHPM), em razão de fatos geradores distintos.” Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 40, § 8º; CE/BA, art. 42, § 2º; Lei Estadual 7 .990/2001, art. 121; Lei Estadual 12.566/2012. Jurisprudência relevante citada: STF, RE 870 .947; TJ-BA, MS 8035927-75.2020.8.05 .0000, Rel. Des. Raimundo Sergio Sales Cafezeiro, j. 10/09/2021; TJ-BA, MS 8011236-60 .2021.8.05.0000, Rel . Des. Mauricio Kertzman Szporer, j. 09/07/2021.
(TJ-BA - Mandado de Segurança: 80524372720248050000, Relator.: CARMEM LUCIA SANTOS PINHEIRO, SECAO CÍVEL DE DIREITO PUBLICO, Data de Publicação: 28/04/2025)
Diversamente, admite-se a cumulação da GAP com a Gratificação de Habilitação Policial Militar – GHPM, dado que tais verbas possuem fatos geradores distintos: enquanto a GAP remunera o exercício da atividade policial e os riscos a ela associados, a GHPM é devida em contrapartida à conclusão, com aproveitamento, de cursos de formação ou aperfeiçoamento realizados pelos policiais militares.
No que refere à alegação de violação à súmula 359 do STF, inexiste atuação do Judiciário na condição anômala de legislador positivo, mas apenas apreciação da aplicação de garantias constitucionalmente asseguradas, inexistindo pedido de extensão de vantagem ou aumento salarial. Assim, considerando que os proventos da inatividade permanecem regidos pela lei vigente ao tempo em que o militar reuniu os requisitos necessários, cabe à Administração tão somente a alteração da referência da gratificação já percebida pelo servidor aposentado, com vistas a garantir a efetividade do princípio da paridade.
Não há que se falar em violação ao Princípio da Separação de Poderes, pois a segurança almejada não implica concessão de aumento salarial, sem previsão normativa própria, apenas assegura a aplicação da Constituição Federal e das normas legais que regem a matéria, para concretização de direito constitucionalmente adquirido, aplicando-o ao caso concreto.
Igualmente inexiste qualquer violação às normas do art. 169, § 1º, incisos I e II da CF (que vedam a criação, majoração ou extensão de novos benefícios sem a existência de fonte de custeio anterior), vez que o impetrante apenas visa a implementação da garantia do direito à paridade de vencimento, outorgado pela própria Constituição Federal.
No tocante a alegação de ausência de prévia dotação orçamentária e autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, observe-se que a Lei de responsabilidade Fiscal (LC 101/2000) estabelece:
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:
I - União: 50% (cinqüenta por cento);
II - Estados: 60% (sessenta por cento);
III - Municípios: 60% (sessenta por cento).
§ 1o Na verificação do atendimento dos limites definidos neste artigo, não serão computadas as despesas:
[...]
IV - decorrentes de decisão judicial e da competência de período anterior ao da apuração a que se refere o § 2o do art. 18;
Nesse sentido, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça entende que “os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, no que se refere às despesas com pessoal do ente público, não podem servir de fundamento para o não cumprimento de direitos subjetivos do servidor, sobretudo na hipótese de despesas provenientes de decisão judicial.” (AgInt no AREsp 1186584/DF, Rel. Ministro OG FERNANDES, 2ª Turma, julgado em 12/06/2018).
Assentado que o Impetrante faz jus à percepção da gratificação no patamar almejado, registro que a ordem judicial aqui proferida não alcança pagamentos referentes a parcelas anteriores ao ajuizamento da ação, “os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judicial própria” (Súmulas n. 269 e 271 do STF). [MS 26.740, rel. min. Ayres Britto, 2ª T, j. 7-2-2012, DJE 36 de 22-2-2012.], pois que “o mandado de segurança não se presta aos fins de ação de cobrança, de forma que a concessão da segurança não produz efeitos patrimoniais em relação ao período anterior à impetração.” [MS 27.565, Rel. Min. Gilmar Mendes, 2ª T, j. 18-10-2011].
Quanto aos índices a serem aplicados, a incidência de juros de mora e correção monetária deve ser feita – até 08/12/2021 - de acordo com os parâmetros estabelecidos pelo Superior Tribunal de Justiça no julgamento do REsp 1.495.144 /RS (Tema 905) e, a partir de 09/12/2021, haverá a incidência, uma única vez, até o efetivo pagamento, do índice da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic), acumulado mensalmente, nos termos do art. 3º da Emenda Constitucional 113/2021.
Por fim, registre-se que do valor devido devem ser abatidas eventuais parcelas já pagas na via administrativa a esse título antecipadamente.
Em caso de eventuais cobranças na via própria, observe-se a prescrição quinquenal.
Ante o exposto, voto no sentido de rejeitar as preliminares e, no mérito, CONCEDER PARCIALMENTE A SEGURANÇA vindicada, para reconhecer ao impetrante o direito à GAP III, IV e V, em substituição à Gratificação de Função Policial Militar – GFPM, observando-se o lapso temporal de permanência mínima de 12 (doze) meses em cada referência, conforme previsto na Lei nº 12.566/2012, com retroação dos efeitos patrimoniais à data do ajuizamento desta ação mandamental, na mesma forma e percentual contemplados aos policiais em atividade.
Sem condenação em custas processuais e honorários advocatícios, por expressa vedação legal (LMS, art. 25).