PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Órgão Especial
| Processo: DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE n. 8013251-60.2025.8.05.0000 |
| Órgão Julgador: Órgão Especial |
| AUTOR: MOAB NASCIMENTO DE SANTANA |
| Advogado(s): JOEL CAETANO DA SILVA NETO |
| REU: RIACHAO DAS NEVES CAMARA DE VEREADORES |
| Advogado(s): TIAGO ASSIS SILVA |
| RELATOR: DES. NILSON CASTELO BRANCO |
Cuida-se de Ação Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito Municipal de Riachão das Neves, Moab Nascimento de Santana, em face da Lei local n° 733, de 05/12/2024, que dá nova redação à Lei n° 523/2011 de 28 de dezembro de 2011, que institui a Gratificação de Incentivo à Arrecadação Fazendária – GIAF.
Sustenta a Parte Autora a inconstitucionalidade formal da Lei Municipal 733, de 05/12/2024, uma vez que, ao alterar a fórmula de cálculo da GIAF, criou uma nova despesa obrigatória para o Município de Riachão das Neves, implicando em aumento de despesa com pessoal, sem prévio estudo do impacto financeiro e orçamentário, com ofensa aos artigos 62 e 162, I da Constituição Estadual, combinado com o artigo 113 do ADCT da CF.
Além disso, alega a contrariedade ao art. 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal, por se tratar da criação de despesa, nos últimos 180 (cento e oitenta) dias do mandato, com parcelas a serem adimplidas em período posterior ao final da gestão.
Como prova da hipótese fática sustentada, promoveu a juntada de extratos da “Apuração de Produtividade” de auditores fiscais, relativos, unicamente, ao mês de fevereiro de 2025 (IDs 78909866, 78909867, 78913876 e 78913877), bem como colacionou o teor dos textos normativos em discussão (IDs 78913868 a 78913873).
Em contraposição ao sentido do que foi narrado pela Parte Autora, a Câmara Municipal de Riachão das Neves sustentou, na manifestação de ID 80199467, a constitucionalidade da lei impugnada.
Aduziu, a esse respeito, que o art. 3° da Lei Municipal n° 773/2024 condiciona o pagamento da gratificação à efetiva arrecadação do respectivo tributo, evidenciando a previsão explícita da fonte de custeio, de modo que eventual aumento da despesa será proporcional ao quanto arrecadado.
Não foram apresentadas informações nem documentos concretos sobre o processo legislativo da Lei Municipal impugnada.
A respeito da matéria versada verifica-se, em face do cenário delineado, que, a despeito das impugnações vertidas pela Parte Autora, não foi apresentada prova sobre existência, ou não, de prévio estudo sobre o impacto financeiro e orçamentário do aumento de despesas com pessoal no curso do processo legislativo que deu ensejo à da Lei municipal n° 773/2024.
A documentação acostada aos autos tampouco é afiançadora da efetiva ocorrência de aumento de despesa, como consequência direta da vigência da norma questionada, porquanto não foi apresentado nenhum parâmetro de comparação acerca da evolução dos gastos com pessoal.
A dúvida se mostra relevante, pois a narrativa apresentada pela Parte Autora, na petição inicial, diz respeito a processo legislativo desenvolvido no curso do mandato do anterior gestor municipal.
Nessa trilha, cabe cogitar a possibilidade fática alternativa de que o projeto de lei tenha sido apresentado com estudos elaborados, à época, pelo Chefe do Poder Executivo, com explicações sobre a manutenção do equilíbrio das despesas com pessoal.
Destarte, verifica-se que existe verdadeira controvérsia sobre como se deu o processo legislativo que resultou na edição da Lei Municipal n° 773/2024, restando, por isso, duvidosa e não esclarecida a existência, ou não, de prévio estudo sobre o impacto financeiro e orçamentário do suposto aumento das despesas com pessoal.
Há de se ponderar, portanto, que a hipótese fática sustentada pela Parte Autora não deve ser transformada em presunção sobre a provável inconstitucionalidade formal da lei impugnada, de modo a fragilizar, sem respaldo concreto, o ato normativo que rege a vida dos cidadãos que, como trabalhadores, se encontram a serviço do Município de Riachão das Neves.
Com esteio na balizada jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, é cediço que “vigora no direito brasileiro o postulado da presunção de constitucionalidade das leis e atos normativos do Poder Público, o que implica plena validade das normas enquanto não houver declaração formal em contrário” (ARE 1438668 ED-AgR, Relator(a): ANDRÉ MENDONÇA, Segunda Turma, julgado em 23-09-2024, DJE DIVULG 15-10-2024, PUBLIC 16-10-2024).
A esse respeito convém explicitar, com esteio na doutrina, que:
É sabido que uma das características do Estado Federal é a descentralização política, ou repartição constitucional de competências, que compreende, inclusive, a faculdade de editar leis, imprimindo à coletividade metas a serem atingidas e os caminhos que serão trilhados para esse fim.
Nessa medida, havendo descentralização política, há capacidade legislativa atribuída a vários núcleos, não por delegação do poder central, mas por expressa disposição constitucional, que atribui a cada ente a competência para legislar sobre certas matérias. Assim, incumbe ao Poder Legislativo, nas três esferas de governo, elaborar as leis, de acordo com a repartição de competências procedida pela Constituição Federal.
Ora, no exercício de tal atribuição, o legislador está subordinado a todos os princípios contidos na Constituição, quer expressa ou implicitamente, devendo pautar sua atividade pelo conteúdo deles extraído – este é seu dever de ofício. Nessa medida, milita em favor da lei a presunção de sua constitucionalidade, por não se poder admitir que o legislador tenha, intencionalmente, atuado contrariamente ao disposto no Texto Maior.
Atribui-se à Constituição uma posição de supremacia, posto que é fonte da produção normativa (superlegalidade formal) e possuidora de valor normativo hierarquicamente superior, que conforma materialmente todos os atos estatais (parametricidade material). Da conjunção destas duas dimensões deriva o princípio da presunção de constitucionalidade das leis. Esta é a regra.
No entanto, esta presunção tem caráter juris tantum, vale dizer, é relativa, podendo ser desfeita pela apresentação de provas em contrário.
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Carlos Alberto Lúcio Bittencourt já ensinava que toda presunção é pela constitucionalidade da lei. Logo, a presunção é pela constitucionalidade – every reasonable doubt must be resolved in favor of the statute, not against it, motivo pelo qual não devem os tribunais considerar inconstitucional um ato, a menos que a contrariedade à Constituição seja clara completa e inequívoca (clear, complete and unmistakable).
Pontue-se, no particular, que a inconstitucionalidade suscitada está lastreada na alegação de descumprimento de formalidade essencial do processo legislativo, notadamente em contrariedade ao disposto no art. 113 do ADCT da CF/88 e no art. 162 da CE, os quais estatuem diretrizes claras e objetivas para a aprovação e promulgação de leis que versem sobre aumento de despesas com pessoal:
Nessa direção, sem menosprezar a relevante preocupação da Douta Procuradoria-Geral de Justiça, no pronunciamento de ID 81786834, com a regularidade da gestão pública municipal, entende-se imprescindível, para a aferição do vício no processo legislativo da lei questionada, a apresentação de dados objetivos, devidamente documentados e isentos de controvérsia, que revelem o desatendimento das preditas exigências, o que não se deu no presente caso.
Com razão, a esse respeito, o pronunciamento da Procuradoria Geral do Estado da Bahia ao sinalizar que: “A documentação acostada com a petição inicial apenas retrata a apuração da produtividade e o relatório de produtividade em mês posterior à implementação da lei, não sendo possível aferir ter havido ou não aumento de despesa. (...) Como se não bastasse, o Autor também não se desincumbiu de trazer aos autos o processo legislativo que resultou na aprovação da lei impugnada, obstando que seja verificado se houve ou não estudo de impacto orçamentário e financeiro e, por isso, também, frustrando a pretensão deduzida.” (ID 85176039).
De igual forma, oportuna a ponderação da PGE sobre a relação entre despesa e arrecadação para o cálculo da gratificação em discussão: “o aumento de despesa que decorre do aumento de arrecadação, pela forma de cálculo e pela natureza da gratificação, que é de incentivo, é relativo e não absoluto, de modo que não se encontra condicionado às exigências constitucionais. Assim, se o valor aumenta de um mês para outro pelo aumento da arrecadação, não há, efetivamente, aumento de despesa, por seguir, proporcionalmente, o aumento de arrecadação. Tais circunstâncias induzem à conclusão de que a modificação implementada, por estar relacionada ao aumento de arrecadação, não implica em aumento de despesa que se sujeita aos condicionamentos constitucionais para sua legitimidade. (...) Observe-se, inclusive, que se, porventura, sobrevier redução da arrecadação, sucederá redução do valor da gratificação, o que frustra a fundamentação da petição inicial acerca da inconstitucionalidade da lei por causar aumento de despesa.” (ID 85176039).
Com a referida perspectiva, em observância ao princípio da presunção de constitucionalidade das leis e dos atos normativos do Poder Público, assim como em respeito ao correlativo postulado interpretativo de que não devem os tribunais considerar inconstitucional um ato, a menos que a contrariedade à Constituição seja clara, completa e inequívoca, conclui-se que não restou demonstrada, no presente caso, de forma segura e incontestável, a inconstitucionalidade formal das leis municipais impugnadas.
Nesse sentido já se posicionou este Órgão Julgador, no recente julgamento, à unanimidade, da ADI 8029676-02.2024.8.05.0000, de minha Relatoria:
EMENTA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS MUNICIPAIS DE ITAMBÉ. ALEGAÇÃO DE VÍCIO FORMAL NO PROCESSO LEGISLATIVO. AUMENTO DE DESPESA COM PESSOAL SEM PRÉVIO ESTUDO DE IMPACTO ORÇAMENTÁRIO. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 25, § 1º, CF/88, AO ART. 113, ADCT, DA CF/88 E AOS ARTS. 11, 55 E 162 DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DA BAHIA. NÃO ACOLHIMENTO. AUSÊNCIA DE PROVA OBJETIVA E INEQUÍVOCA DO VÍCIO APONTADO. PRESUNÇÃO DE CONSTITUCIONALIDADE DAS LEIS. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE.
I. CASO EM EXAME:
1.Ação Direta de Inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral de Justiça do Ministério Público do Estado da Bahia em face de 13 (treze) leis municipais de Itambé que implicaram em aumento de despesa com pessoal, alegando ofensa aos arts. 25, §1º, e 113, do ADCT da CF/88, bem como aos artigos 11, 55 e 162, da Constituição Estadual. A Parte Autora sustenta inconstitucionalidade formal por modificação do regime remuneratório de servidores sem prévia avaliação do impacto orçamentário. A Câmara Municipal de Itambé sustentou a higidez do processo legislativo e manifestou-se pela constitucionalidade formal das leis, alegando que observou sua função institucional de tramitar e votar a matéria enviada pelo então Prefeito. A Procuradoria Geral do Estado sugeriu a necessidade de apresentação de dados objetivos para comprovação da inconstitucionalidade formal das leis impugnadas e se posicionou no sentido da improcedência da ação proposta, na medida em que não houve demonstração cabal do vício formal apontado.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO: 2. A questão em discussão consiste em determinar se restou demonstrado vício formal no processo legislativo das 13 (treze) leis municipais que resultaram em aumento de despesa com pessoal, por ausência de prévio estudo de impacto orçamentário e financeiro.
III. RAZÕES DE DECIDIR: 3. A pretensão de declaração de inconstitucionalidade formal baseia-se essencialmente na afirmação unilateral do atual Chefe do Poder Executivo sobre supostos vícios ocorridos na gestão do Prefeito anterior, constituindo perspectiva unilateral que subsidiou a documentação apresentada como lastro da demanda. 4. Existe verdadeira controvérsia sobre como se deu o processo legislativo, restando duvidosa e não esclarecida a existência de prévio estudo sobre o impacto financeiro e orçamentário do aumento das despesas com pessoal, especialmente considerando que os documentos da tramitação não foram localizados. 5. A narrativa apresentada como meio de prova é passível de questionamento, pois não se afigura verossímil a descrição isolada sobre fatos ocorridos na gestão de outro Prefeito, principalmente quando extraviados os documentos que conteriam a memória dos acontecimentos. 6. Vigora no direito brasileiro o postulado da presunção de constitucionalidade das leis e atos normativos do Poder Público, o que implica plena validade das normas enquanto não houver declaração formal em contrário. 7. Para aferição do vício no processo legislativo é imprescindível a apresentação de dados objetivos, devidamente documentados e isentos de controvérsia, que revelem o desatendimento das exigências constitucionais, o que não ocorreu no presente caso. 8. Os tribunais não devem considerar inconstitucional um ato, a menos que a contrariedade à Constituição seja clara, completa e inequívoca, não restando demonstrada de forma segura e incontestável a inconstitucionalidade formal das leis municipais impugnadas.
IV. DISPOSITIVO E TESE: 9. Pedido improcedente. Tese de julgamento: "1. A declaração de inconstitucionalidade formal de leis por vício no processo legislativo exige prova objetiva, documentada e isenta de controvérsia do desatendimento às exigências constitucionais. 2. A afirmação unilateral de gestor público sobre vícios ocorridos em gestão anterior, sem comprovação documental adequada, não constitui prova suficiente para afastar a presunção de constitucionalidade das leis."
(TJBA – ADI 8029676-02.2024.8.05.0000 – Órgão Especial – Rel. Nilson Castelo Branco - Data do julgamento: De 14/07/2025 a 21/07/2025 - Improcedente Por Unanimidade).
Acrescente-se, por fim, a inviabilidade do acolhimento da pretensão com esteio na alegada contrariedade ao art. 21 da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), uma vez que a predita normativa infraconstitucional não se apresenta como paradigma válido para o exercício do controle de constitucionalidade. Tanto mais porque não se mostra possível o manejo da ação direta de inconstitucionalidade quando a alegada contrariedade depender do prévio confronto entre diplomas normativos de índole infraconstitucional.
A Procuradoria Geral do Estado da Bahia também se manifestou a esse respeito, indicando que “ao contrário do que alegado, em sede de Ação Direta de Inconstitucionalidade, eventual descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal não pode ser conhecido, posto carecer de estatura constitucional e, consequentemente, não integrar o parâmetro de controle de constitucionalidade”. (ID 85176039).
CONCLUSÃO
Ante o exposto, voto pela improcedência da Ação Direta de Inconstitucionalidade, por entender que não restou demonstrado o vício apontado no processo legislativo da lei municipal impugnada.
É como voto.
Des. Nilson Castelo Branco – Órgão Especial
Relator