PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quinta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8003083-59.2025.8.05.0271 |
| Órgão Julgador: Quinta Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE VALENCA |
| Advogado(s): MANUELA FARIAS DE SANTANA MONTEIRO, EDUARDO MONTEIRO TAVARES DOS SANTOS |
| APELADO: MARCELO TELES DE BRITO |
| Advogado(s): MARISTELA VIEIRA SILVA registrado(a) civilmente como MARISTELA VIEIRA SILVA, FRANCISCO SILVA PEREIRA |
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL E REMESSA NECESSÁRIA. DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. GUARDA CIVIL. PROMOÇÃO FUNCIONAL. REVOGAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO. AUTOTUTELA. NECESSIDADE DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. SENTENÇA CONCESSIVA DA SEGURANÇA. MANUTENÇÃO. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
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Trata-se de apelação interposta pelo Município de Valença contra sentença que, em Mandado de Segurança, concedeu a ordem para anular a Portaria nº 017/2025, que havia revogado a promoção do Impetrante, ora Apelado, ao cargo de Inspetor da Guarda Civil Municipal. A decisão de primeiro grau determinou o restabelecimento da promoção, com todos os efeitos funcionais e financeiros retroativos à data da concessão original (Portaria nº 347/2024), por entender que a revogação do ato administrativo, que já havia produzido efeitos na esfera jurídica do servidor, ocorreu sem a instauração do devido processo administrativo, violando o contraditório e a ampla defesa.
II. Questão em discussão
2. As questões centrais a serem dirimidas consistem em verificar:
a) o cabimento do Mandado de Segurança para a proteção do direito alegado, analisando a existência de direito líquido e certo;
b) a legalidade do ato administrativo que revogou a promoção do servidor, especificamente quanto à necessidade de instauração de prévio processo administrativo, em observância aos princípios do contraditório e da ampla defesa, mesmo diante do poder de autotutela da Administração;
c) a correta interpretação dos requisitos para a promoção ao cargo de Inspetor, previstos no artigo 34, VI, da Lei Complementar Municipal nº 005/2017, notadamente se a exigência de "exercício de três anos na função de Líder" se refere ao enquadramento formal na carreira ou ao desempenho fático das atribuições correspondentes.
III. Razões de decidir
3. O Mandado de Segurança revela-se a via adequada, uma vez que a controvérsia não exige dilação probatória, mas sim a análise de prova pré-constituída e a interpretação de normas de direito municipal. A documentação acostada à inicial é suficiente para demonstrar a concessão da promoção e sua posterior revogação sem o devido processo legal, configurando o direito líquido e certo do servidor de não ter sua esfera jurídica afetada por ato administrativo desprovido das garantias constitucionais.
4. O poder de autotutela da Administração Pública, consagrado na Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal, não é absoluto. Conforme tese firmada em repercussão geral (Tema 138), quando o ato administrativo, ainda que reputado ilegal, já gerou efeitos concretos na esfera de direitos do administrado, seu desfazimento deve ser obrigatoriamente precedido de regular processo administrativo, no qual se assegurem o contraditório e a ampla defesa. A revogação unilateral da promoção do Apelado, sem qualquer oportunidade de manifestação, constitui flagrante violação a essa garantia constitucional.
5. A interpretação conferida pela sentença ao artigo 34, VI, da Lei Complementar Municipal nº 005/2017 mostra-se consentânea com os princípios da razoabilidade e da primazia da realidade. A norma exige o "efetivo exercício" da função de liderança, e não o mero enquadramento formal em determinado nível da tabela remuneratória. Os documentos dos autos, incluindo declarações da própria chefia da Guarda Civil Municipal e portarias de designação para funções de comando, evidenciam que o Apelado de fato desempenhou atribuições de liderança pelo período legalmente exigido, o que, somado à comprovação da pontuação em cursos de capacitação, legitima a promoção originalmente concedida. A interpretação restritiva defendida pelo Município Apelante criaria um obstáculo intransponível à progressão na carreira, contrariando a finalidade da norma.
IV. Dispositivo e tese
6. Recurso de Apelação conhecido e desprovido. Sentença mantida em sua integralidade, inclusive em sede de Remessa Necessária.
Tese de julgamento: "1. A revogação de ato administrativo de promoção de servidor público que já produziu efeitos concretos em sua esfera jurídica exige a prévia instauração de processo administrativo, assegurando-se o contraditório e a ampla defesa, sob pena de nulidade. 2. A exigência de exercício em função específica como requisito para promoção na carreira, contida em lei municipal, deve ser interpretada à luz do princípio da primazia da realidade, considerando-se o efetivo desempenho das atribuições, e não apenas o enquadramento formal do servidor em determinada classe ou nível remuneratório."
Dispositivos relevantes citados: Constituição Federal, art. 5º, LV; Lei nº 12.016/2009, art. 1º; Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal; Tese de Repercussão Geral Tema 138 do STF.
VOTO
O recurso de apelação é cabível, conforme o artigo 14, § 1º, da Lei nº 12.016/2009, e foi interposto tempestivamente, considerando os prazos processuais aplicáveis à Fazenda Pública. Estão presentes, portanto, os pressupostos de admissibilidade, razão pela qual conheço do recurso voluntário. Conheço, igualmente, da Remessa Necessária, por força do mesmo dispositivo legal.
O Apelante inicia sua argumentação questionando o cabimento do Mandado de Segurança, sob a alegação de ausência de direito líquido e certo e da necessidade de dilação probatória para aferir o cumprimento dos requisitos para a promoção.
Contudo, a argumentação não prospera.
O direito líquido e certo, para fins de impetração do mandado de segurança, é aquele cuja existência pode ser comprovada de plano, por meio de prova documental pré-constituída, sem a necessidade de instrução probatória complexa. A controvérsia, para ser dirimida nesta via, deve ser eminentemente de direito, ou, sendo de fato, que este esteja inequivocamente demonstrado pelos documentos que acompanham a petição inicial.
No caso em análise, a discussão central não reside em fatos controversos que demandem a produção de prova testemunhal ou pericial. Ao contrário, a matéria é estritamente de direito: a) a legalidade do procedimento adotado pela Administração para revogar um ato que concedeu uma promoção; e b) a interpretação do alcance do artigo 34, VI, da Lei Complementar Municipal nº 005/2017.
O Apelado instruiu sua petição inicial com a integralidade da prova documental necessária para a análise de sua pretensão: a Portaria nº 347/2024, que lhe concedeu a promoção (ID 91978815); a Portaria nº 017/2025, que a revogou (ID 91979672); o Parecer Jurídico nº 20/2025 que fundamentou a revogação (ID 91979671); seus contracheques, demonstrando a produção de efeitos financeiros do ato (ID 91978806); e diversos outros documentos, como declarações e portarias de designação, que atestam o exercício de funções de liderança ao longo de sua carreira (IDs 91978809, 91978810, 91978816, entre outros).
A análise de tais documentos é suficiente para que o Poder Judiciário verifique se o ato de revogação foi precedido do devido processo administrativo e se a interpretação da lei municipal adotada pela Administração se sustenta. Não há, portanto, que se falar em inadequação da via eleita. O que se discute é a proteção contra um ato administrativo que, prima facie, violou garantias constitucionais do administrado, cenário clássico para a utilização do remédio heróico.
Dessa forma, a preliminar de inadequação da via eleita, por se confundir com o próprio mérito da causa — a existência ou não do direito à manutenção da promoção —, deve ser com ele analisada.
Superada a questão preliminar, passo à análise do mérito do recurso, que cinge-se a verificar a legalidade da Portaria nº 017/2025, que revogou a promoção do Apelado.
O ponto fulcral da controvérsia reside na forma como a Administração Pública Municipal de Valença procedeu à invalidação de um ato administrativo que já havia conferido um direito e gerado efeitos concretos na esfera jurídica de um servidor.
O Município Apelante defende ter agido no legítimo exercício de seu poder de autotutela, consagrado na Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal, que dispõe:
"A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial."
De fato, o poder-dever de a Administração rever seus próprios atos é um pilar do Direito Administrativo, permitindo a correção de ilegalidades sem a necessidade de provocação do Judiciário. Contudo, esse poder não é absoluto e encontra limites intransponíveis nas garantias fundamentais asseguradas pela Constituição Federal de 1988, especialmente o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa (art. 5º, LV).
A própria Súmula 473 foi reinterpretada pelo Supremo Tribunal Federal à luz da nova ordem constitucional. No julgamento do Recurso Extraordinário nº 594.296, com repercussão geral reconhecida (Tema 138), a Corte Suprema firmou a seguinte tese:
EMENTA RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DIREITO ADMINISTRATIVO. EXERCÍCIO DO PODER DE AUTOTUTELA ESTATAL. REVISÃO DE CONTAGEM DE TEMPO DE SERVIÇO E DE QUINQUÊNIOS DE SERVIDORA PÚBLICA. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. 1. Ao Estado é facultada a revogação de atos que repute ilegalmente praticados; porém, se de tais atos já decorreram efeitos concretos, seu desfazimento deve ser precedido de regular processo administrativo. 2 . Ordem de revisão de contagem de tempo de serviço, de cancelamento de quinquênios e de devolução de valores tidos por indevidamente recebidos apenas pode ser imposta ao servidor depois de submetida a questão ao devido processo administrativo, em que se mostra de obrigatória observância o respeito ao princípio do contraditório e da ampla defesa. 3. Recurso extraordinário a que se nega provimento.
(STF - RE: 594296 MG, Relator.: DIAS TOFFOLI, Data de Julgamento: 21/09/2011, Tribunal Pleno, Data de Publicação: 13/02/2012)
Essa tese é de aplicação obrigatória e pacifica a questão: a autotutela administrativa, quando implicar o desfazimento de atos que repercutiram positivamente na esfera de direitos dos administrados, não pode ser exercida de forma unilateral e sumária. É imperativa a instauração de um processo administrativo formal, no qual o servidor afetado tenha a oportunidade de se manifestar, apresentar suas razões, produzir provas e, enfim, exercer plenamente seu direito de defesa antes que a decisão de anulação seja tomada.
No caso dos autos, é fato incontroverso que a promoção do Apelado, concedida pela Portaria nº 347/2024, produziu efeitos concretos. O servidor foi formalmente promovido ao cargo de Inspetor, e tal alteração refletiu em sua remuneração, como prova o contracheque de janeiro de 2025 (ID 91978806). A promoção, portanto, integrou-se ao seu patrimônio jurídico, gerando uma legítima expectativa de estabilidade daquela situação funcional.
A despeito disso, a Administração Municipal editou a Portaria nº 017/2025 (ID 91979672) e simplesmente "revogou" a promoção, sem notificar previamente o servidor, sem lhe conceder prazo para defesa, sem instaurar um processo administrativo individualizado para apurar a suposta ilegalidade. O ato foi abrupto, genérico e desprovido das garantias mínimas do devido processo legal.
A justificativa de que a decisão se baseou no Parecer Jurídico nº 20/2025 (ID 91979671) não sana o vício. Um parecer, por sua natureza, é um ato opinativo, que serve para subsidiar a decisão da autoridade competente, mas não substitui a necessidade do procedimento administrativo contraditório.
Portanto, a conduta da Administração Municipal violou frontalmente o disposto no art. 5º, LV, da Constituição Federal e a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal. O ato de revogação, por vício insanável de forma, é nulo de pleno direito, o que, por si só, já seria suficiente para a manutenção da sentença e a concessão da segurança.
Ainda que se pudesse superar a manifesta nulidade formal do ato de revogação, o que se admite apenas para argumentar, a análise do mérito da questão de fundo também favorece o Apelado.
O Apelante insiste na tese de que o servidor não cumpria o requisito do artigo 34, VI, da Lei Complementar Municipal nº 005/2017, que dispõe sobre as condições para promoção ao cargo de Inspetor. A redação do dispositivo, conforme se depreende da discussão nos autos, exige, entre outros critérios, "03 (três) anos de efetivo exercício no nível de Monitor (subinspetor)" (ou Líder, conforme a terminologia usada nas peças processuais).
A controvérsia hermenêutica reside em definir o que a lei municipal entende por "efetivo exercício no nível". Para o Município, trata-se de um requisito formal: o servidor precisaria estar enquadrado na classe/nível "Líder" ou "Monitor" na sua ficha funcional e tabela remuneratória por três anos. Para o Apelado e para o juízo de primeiro grau, trata-se de um requisito material: o que importa é o desempenho fático e contínuo das atribuições inerentes à função de liderança.
A interpretação mais adequada é, sem dúvida, a segunda.
Primeiramente, a expressão "efetivo exercício" remete à prática, à realidade das funções desempenhadas, e não a uma mera anotação cadastral. Se a intenção do legislador municipal fosse exigir um enquadramento formal, teria utilizado termos como "após cumprir três anos na classe/nível de Líder" ou outra redação de natureza estritamente formal. Ao optar por "efetivo exercício", a lei valorizou a experiência prática adquirida pelo servidor no desempenho de tarefas de maior complexidade e responsabilidade.
Em segundo lugar, a interpretação formalista defendida pelo Apelante levaria a uma situação de flagrante injustiça e, potencialmente, a um obstáculo intransponível à progressão funcional, o que seria contrário à própria finalidade da lei, que é criar uma carreira estruturada. Isso porque o enquadramento formal de um servidor em determinada classe ou nível é um ato de competência da própria Administração. Se a Administração, por qualquer motivo, designa um servidor para exercer, na prática e por anos a fio, funções de liderança, mas não formaliza seu enquadramento na classe correspondente, não pode, posteriormente, utilizar sua própria inércia para negar ao servidor o direito à promoção. Tal comportamento violaria o princípio da boa-fé objetiva e a proibição do venire contra factum proprium (comportamento contraditório).
Os documentos juntados pelo Apelado demonstram de forma robusta o desempenho de funções de liderança por período superior ao exigido. A Declaração de Exercício de Função (ID 91978810) atesta que o servidor exerceu a função de SUBINSPETOR entre 14/01/2013 e 18/01/2016. O Requerimento de Juntada de Documento (ID 91978816) menciona sua nomeação como Assessor Jurídico da GCM em 2021, atuando em cargo de chefia. A Declaração de Atesto de Função (ID 91978809) e o Ofício nº 0112/2022 (ID 91978813) reforçam o exercício de cargos na instituição.
A própria Administração, ao editar a Portaria nº 347/2024, reconheceu que, àquela altura, o servidor cumpria todos os requisitos legais. A promoção foi um ato administrativo que goza de presunção de legitimidade, e que só poderia ser desconstituído mediante prova cabal de sua ilegalidade, o que não ocorreu. A tese do Município se baseia numa interpretação equivocada e excessivamente formalista da legislação local, que não se coaduna com os princípios da razoabilidade e da primazia da realidade, que também devem nortear a atuação administrativa.
Portanto, mesmo no mérito, não se vislumbra a ilegalidade no ato de promoção que justificasse o exercício do poder de autotutela.
Por fim, o argumento de que a sentença teria violado o princípio da separação dos poderes não se sustenta.
O controle jurisdicional dos atos administrativos é uma das funções essenciais do Poder Judiciário em um Estado de Direito. Não se trata de uma indevida interferência no mérito administrativo — ou seja, na análise de conveniência e oportunidade do ato —, mas sim de um controle de legalidade.
No caso, o Judiciário não "concedeu" uma promoção ao servidor, substituindo-se à Administração. O que o Judiciário fez foi anular um segundo ato administrativo (a Portaria nº 017/2025) que foi praticado com grave vício de forma e com fundamento em uma interpretação ilegal da norma de regência. Ao anular o ato de revogação, o efeito lógico e natural é o restabelecimento do ato anterior, que era a promoção.
Trata-se, portanto, de clássico exercício da função jurisdicional de controle da legalidade dos atos do Poder Público, plenamente amparado pela Constituição Federal. A manutenção da sentença não representa nenhuma afronta à separação dos poderes, mas sim a reafirmação de que nenhum poder está acima da Constituição e das garantias fundamentais que ela assegura a todos os cidadãos, incluindo os servidores públicos.
Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO ao Recurso de Apelação e, em sede de REMESSA NECESSÁRIA, MANTENHO INTEGRALMENTE a sentença proferida pelo juízo de primeiro grau, que concedeu a segurança para declarar a nulidade da Portaria nº 017/2025 e, consequentemente, restabelecer a promoção do Apelado MARCELO TELES DE BRITO ao cargo de Inspetor da Guarda Civil Municipal de Valença, com efeitos funcionais e financeiros retroativos à data da edição da Portaria nº 347/2024.
Deixo de majorar os honorários advocatícios em grau recursal, por serem incabíveis na espécie, nos termos do artigo 25 da Lei nº 12.016/2009 e das Súmulas 512/STF e 105/STJ.
Advirto as partes de que a interposição de eventuais recursos manifestamente protelatórios poderá ensejar a aplicação de multa, nos termos do artigo 1.026, § 2º, e do artigo 1.021, § 4º, ambos do Código de Processo Civil, sem prejuízo de outras sanções legais cabíveis.
É como voto.
Salvador, datado e assinado eletronicamente.
Des. Cláudio Césare Braga Pereira
Relator
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