PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Primeira Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8005506-26.2022.8.05.0229 |
| Órgão Julgador: Primeira Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE SANTO ANTONIO DE JESUS |
| Advogado(s): EDMILSON LOBO MAIA FILHO |
| APELADO: VERBO COMUNICACAO LTDA |
| Advogado(s): MAURICIO NEUMANN, MARCIO ANTONIO COSTA |
Presentes os pressupostos de admissibilidade, conheço do recurso.
A controvérsia recursal cinge-se a verificar se a ausência de nota de empenho e de termo formal de aceite é suficiente para afastar a obrigação do Município de pagar pelos serviços de publicidade cuja execução foi reconhecida na sentença.
De acordo com o art. 373, I, do Código de Processo Civil, incumbe à parte autora demonstrar os fatos constitutivos de seu direito, notadamente a existência da relação contratual, a efetiva prestação dos serviços e a ausência de pagamento.
In casu, a contratação encontra-se comprovada pelo Contrato nº 053/2018, celebrado após a realização da Concorrência Pública nº 007/2017, cujo objeto consistia na prestação de serviços especializados de publicidade destinados aos órgãos da Prefeitura Municipal de Santo Antônio de Jesus. A vigência da avença foi sucessivamente prorrogada por seis termos aditivos, alcançando o exercício de 2020 (ID’s 104474116 e 104473391).
A execução contratual, por sua vez, foi demonstrada pelas notas fiscais emitidas contra o Município, o Fundo Municipal de Saúde e o Fundo Municipal de Assistência Social, acompanhadas dos respectivos dossiês de comprovação, compostos por Autorizações de Trabalho — AT, Pedidos de Produção — PP, Autorizações de Veiculação — AV, orçamentos de terceiros e comprovantes de produção e divulgação das peças publicitárias (ID’s 104473400, 104473397, 104473401 e 104473394).
Os documentos apresentados não se limitam, portanto, a relatórios unilateralmente elaborados pela empresa ou à simples emissão de notas fiscais. Há registros das solicitações, da produção e da veiculação dos materiais publicitários, abrangendo divulgações em rádio, outdoors e carros de som, além da confecção de jingles, spots, banners, panfletos, fachadas, cartões, crachás e certificados.
A prova documental é corroborada pelo depoimento da testemunha Franklin Pereira da Silva, ouvida na audiência realizada em 19/03/2025 (ID 104474117). Segundo consignado pelo magistrado a quo na sentença, a referida testemunha “confirmou em depoimento que a autora executou os serviços no período em que trabalhou para a Ré”.
Diante desse conjunto probatório, não se sustenta a alegação de inexistência de solicitação ou aprovação dos serviços.
De outro lado, o Município não apresentou comprovantes de pagamento nem produziu elementos capazes de infirmar os documentos juntados pela apelada. Tampouco demonstrou que os materiais publicitários não foram produzidos, divulgados ou utilizados pela Administração, deixando de comprovar fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito reconhecido na sentença, conforme lhe incumbia pelo art. 373, II, do Código de Processo Civil.
Por outro lado, a ausência de nota de empenho não afasta, por si só, o dever de pagamento pelos serviços efetivamente prestados.
Nos termos do art. 58 da Lei nº 4.320/1964, o empenho constitui ato emanado da autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento, pendente ou não do implemento de condição. Trata-se, portanto, de providência inserida no âmbito de atuação da própria Administração Pública.
A omissão do Município em observar as formalidades orçamentárias e financeiras legalmente exigidas não pode ser utilizada para prejudicar o particular que, amparado em contrato administrativo precedido de licitação, executou de boa-fé os serviços solicitados.
Admitir conclusão diversa permitiria que o ente público se beneficiasse de sua própria irregularidade e incorporasse ao patrimônio público o resultado dos serviços prestados sem a correspondente contraprestação, em afronta aos princípios da moralidade, da boa-fé objetiva e da vedação ao enriquecimento sem causa.
O Superior Tribunal de Justiça possui entendimento consolidado no sentido de que a Administração não pode recusar o pagamento de serviços efetivamente prestados com fundamento em irregularidades formais que lhe sejam imputáveis, desde que não demonstrada a má-fé do contratado. Nesse sentido:
“ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE COBRANÇA. CONTRATOS. PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. PAGAMENTO. NÃO OCORRÊNCIA. ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. PROTEÇÃO DA PROPRIEDADE PRIVADA. VEDAÇÃO DO CONFISCO. PROTEÇÃO DA CONFIANÇA DOS ADMINISTRADOS. PRESUNÇÃO DA LEGITIMIDADE DAS CONTRATAÇÕES ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIO DA MORALIDADE. 1. Conforme a moldura fática delineada pela corte de origem, não obstante a invalidade do contrato, a recorrida prestou integralmente os serviços contratados (pavimentação de vias e drenagem pluvial em ruas no exercício de 1999), mas o pagamento não foi efetuado nas épocas previstas nos contratos. 2. A ninguém é dado beneficiar-se da própria torpeza. O Direito não pode servir de proteção àquele que após empenhar uma despesa, e firmar o contrato de aquisição de serviço, e receber a devida e integral prestação deste, deixa de atestar a correta realização da despesa e proceder à liquidação para finalmente efetuar o pagamento, sobretudo diante da proteção da confiança dos administrados, da presunção da legitimidade das contratações administrativas, do princípio da moralidade, do parágrafo único do artigo 59 da Lei n. 8.666/1993 (segundo o qual a nulidade do contrato administrativo "não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que este houver executado até a data em que ela for declarada e por outros prejuízos regularmente comprovados, contato que não lhe seja imputável") e dos artigos 36 a 38 da Lei n. 4.320/1964, que nunca instituíram o enriquecimento indevido. 3. Tal inadimplemento também fere o princípio da vedação do locupletamento ilícito, a proteção à propriedade privada e a vedação ao confisco, uma vez que a Administração, que teve um incremento patrimonial sem justa causa, deixará de pagar ao contratado pelos serviços regularmente prestados e pela mercadoria devidamente entregue. Precedentes. 4. A nulidade do contrato administrativo, quando sequer se pôs em questão a boa-fé do particular, pode até autorizar a responsabilidade por ato de improbidade administrativa, mas não permite deixar a descoberto o adimplente quanto às despesas realizadas, com o cancelamento da nota de empenho. 5. Recurso especial não provido. (REsp n. 1.366.694/MG, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 11/4/2013, DJe de 17/4/2013.) – Grifos do Relator
No mesmo sentido, este Tribunal de Justiça, em julgamento recente da Terceira Câmara Cível, assentou que a ausência de nota de empenho não exime a Administração do pagamento, sendo o empenho responsabilidade exclusiva do ente público, cuja omissão não pode prejudicar o contratado, senão veja-se:
"DIREITO ADMINISTRATIVO. REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO DE COBRANÇA. CONCORRÊNCIA PÚBLICA. CONTRATO DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS FIRMADO ENTRE O MUNICÍPIO DE IBIRATAIA E A EMPRESA AUTORA PARA SERVIÇOS DE LIMPEZA PÚBLICA. AUSÊNCIA DE EMPENHO FORMAL. APRESENTAÇÃO DE NOTAS FISCAIS. INADIMPLEMENTO. EFETIVA EXECUÇÃO CONTRATUAL. ENRIQUECIMENTO SEM CAUSA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. SENTENÇA CONFIRMADA EM SEDE DE REEXAME NECESSÁRIO. I. CASO EM EXAME 1. Remessa necessária de sentença proferida nos autos da ação de cobrança ajuizada por A&S Construtora e Serviços Ltda – ME, em desfavor do Município de Ibirataia, visando o recebimento de R$ 827.240,93, referentes a serviços efetivamente prestados de coleta e transporte de resíduos sólidos, contratados por meio do Processo de Concorrência Pública n.º 001/2017, mas não adimplidos pelo ente público. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. A questão em discussão consiste em determinar se a ausência de nota de empenho com despacho comprobatório de liquidação é suficiente para afastar a obrigação de pagamento por serviços comprovadamente prestados à Administração Pública. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. A efetiva prestação dos serviços pela empresa autora está demonstrada por notas fiscais acompanhadas de documentos firmados por servidores municipais e subempenhos assinados pela Prefeita, evidenciando o conhecimento e aproveitamento do serviço pelo Município. 4. A ausência de nota de empenho não exime a Administração do pagamento, nos termos do art. 58, da Lei n.º 4.320/1964, sendo o empenho responsabilidade exclusiva do ente público, cuja omissão não pode prejudicar o contratado. 5. O não pagamento, diante da comprovação da prestação dos serviços, configura enriquecimento sem causa da Administração Pública. 6. O ônus de provar fato impeditivo, modificativo ou extintivo do direito do autor recai sobre o réu (CPC, art. 373, II), e o Município não comprovou a quitação dos valores cobrados. IV. DISPOSITIVO E TESE 7. Remessa desprovida. Tese de julgamento: 1. A Administração Pública não pode se eximir do dever de pagar por serviços efetivamente prestados com base na ausência de nota de empenho, sob pena de enriquecimento sem causa. 2. A ausência de formalização contratual ou de empenho não afasta a responsabilidade do ente público diante da evidência de que se beneficiou da prestação. Dispositivos relevantes citados: CPC, arts. 373, II; Lei nº 4.320/1964, art. 58. Jurisprudência relevante citada: STJ, AgRg no AREsp 542.215/PE, Rel. Min. Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 09.03.2016; STJ, REsp 1.148.463/MG, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 06.12.2013; TJ-BA, APL 8000201-52.2017.8.05.0224, Rel. Des. Pilar Célia Tobio de Claro, j. 18.11.2020; TJ-BA, APL 0304296-77.2013.8.05.0080, Rel. Des. Maria de Lourdes Pinho Medauar, j. 18.08.2022." (Apelação/Reexame Necessário 8000412-50.2018.8.05.0096, Rel(a). Des(a). Antonio Maron Agle Filho, Terceira Câmara Cível, Publicado em 27/10/2025) – Grifos do Relator
Também não prospera a alegação de que a falta do documento denominado “Termo de Aceite”, previsto na cláusula nona, § 1º, inciso V, do contrato, impediria o reconhecimento da obrigação.
Embora o referido documento constitua mecanismo formal de controle e fiscalização da execução contratual, sua ausência não prevalece sobre o conjunto probatório que demonstra a solicitação, a realização, o recebimento e o aproveitamento dos serviços pela Administração.
No caso concreto, a execução foi comprovada pelas notas fiscais, Autorizações de Trabalho, Pedidos de Produção, Autorizações de Veiculação, orçamentos, comprovantes de produção e divulgação das peças publicitárias e pela prova testemunhal produzida em audiência.
Assim, ainda que o agente público responsável tenha deixado de emitir o documento específico previsto no contrato, essa omissão administrativa não pode ser oposta à empresa contratada quando existem outros elementos idôneos e convergentes que comprovam a execução da obrigação.
A propósito, o art. 149 da Lei nº 14.133/2021 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos), aplicável à contratação em exame, estabelece que mesmo a nulidade do contrato administrativo não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que houver executado, desde que a irregularidade não lhe seja imputável.
Com maior razão, a ausência de uma formalidade relacionada ao recebimento dos serviços não pode afastar o pagamento quando a relação contratual é incontroversa e a execução se encontra comprovada por documentação produzida no próprio curso da avença.
Por outro lado, o art. 884 do Código Civil impõe àquele que, sem justa causa, se enriquecer à custa de outrem o dever de restituir o indevidamente auferido.
Na hipótese, o Município se beneficiou dos serviços de publicidade prestados durante a vigência do contrato, utilizando-os na divulgação de ações institucionais, campanhas de saúde, eventos e demais atividades administrativas. Não se mostra juridicamente admissível que, após aproveitar os resultados da contratação, recuse a contraprestação sob o argumento de que seus próprios agentes deixaram de cumprir determinadas formalidades.
A Administração Pública está submetida aos deveres de lealdade, boa-fé e coerência, não lhe sendo permitido adotar comportamento contraditório ou obter vantagem patrimonial decorrente de falha administrativa que ela própria ocasionou.
Desse modo, comprovada a efetiva prestação dos serviços e não demonstrado o respectivo pagamento, deve ser mantida a condenação imposta na sentença.
Quanto aos consectários legais, a sentença merece reforma nesse ponto de ofício, pois foi omissa em relação aos respectivos marcos iniciais e índices de incidência.
Tratando-se de condenação imposta à Fazenda Pública, até 08/12/2021, os juros de mora devem observar o índice aplicável à caderneta de poupança, enquanto a correção monetária deve ser calculada pelo IPCA-E, conforme orientação firmada pelo STF no julgamento do RE 870.947/SE (Tema 810).
De 09/12/2021, data da publicação da Emenda Constitucional nº 113/2021, até a expedição do requisitório, incidirá, uma única vez, a taxa SELIC, acumulada mensalmente, englobando tanto a atualização monetária quanto os juros moratórios, nos termos do art. 3º da referida Emenda e Tema 1.419 do STF.
Após a expedição do requisitório até o efetivo pagamento, observar-se-á o disposto no art. 97, §§ 16 e 16-A, do ADCT, com a redação conferida pela EC nº 136/2025, mediante atualização pelo IPCA e juros simples de 2% ao ano, substituídos pela taxa SELIC caso a aplicação conjunta daqueles encargos resulte em valor superior, vedada, em qualquer hipótese, a cumulação indevida de índices.
Os juros de mora incidem desde a citação válida (Súmula 204 do STJ), enquanto a correção monetária deve ser aplicada desde o momento do efetivo prejuízo, correspondente ao vencimento de cada parcela ou fatura inadimplida.
Ante o exposto, o voto é no sentido de conhecer e negar provimento ao recurso, adequando-se, de ofício, os encargos legais.
Em razão do trabalho adicional realizado em grau recursal, majoro os honorários advocatícios de 15% para 20% sobre o valor atualizado da condenação, com fundamento no art. 85, § 11, do Código de Processo Civil.
Sala das Sessões, em (data registrada no sistema no momento da prática do ato).
Zandra Anunciação Alvarez Parada
Juíza Substituta de 2º Grau - Relatora
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