PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Segunda Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8032410-59.2020.8.05.0001 |
| Órgão Julgador: Segunda Câmara Cível |
| APELANTE: DEFENSORIA PUBLICA DO ESTADO DA BAHIA e outro |
| Advogado(s): |
| APELADO: EMPRESA BAIANA DE ÁGUAS E SANEAMENTO S/A - EMBASA e outro |
| Advogado(s): FABRICIO NOVAIS SILVA, LUIZ FLAVIO FALCAO SILVA |
Como exposto no relatório, trata-se de recursos de apelação interpostos nos autos da ação civil pública ajuizada pela Defensoria Pública do Estado da Bahia contra a Empresa Baiana de Águas e Saneamento S/A (EMBASA), objetivando o reconhecimento de falha na prestação do serviço de fornecimento de água no município de Salvador e Região Metropolitana, materializada em interrupções reiteradas e sistemáticas no abastecimento, notadamente entre os anos de 2016 e 2020.
Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço de ambos os recursos.
A EMBASA sustenta, preliminarmente, que as situações de desabastecimento narradas na inicial ocorreram de forma pontual e emergencial, restritas ao mês de março de 2020, e que já teriam sido integralmente solucionadas, operando-se a perda superveniente do objeto da demanda.
A tese da perda do objeto pressupõe a cessação completa e definitiva da situação que deu causa à demanda, de modo que qualquer provimento jurisdicional se tornaria inócuo. Não é o que se verifica nos autos.
O quadro fático revela interrupções reiteradas e persistentes no fornecimento de água, que não se limitaram ao mês de março de 2020. A própria contestação da EMBASA relaciona pelo menos seis episódios de desabastecimento somente naquele mês (dias 11, 13, 14, 16, 20, 21, 24, 27 e 30 de março de 2020), conforme suas próprias Notas Técnicas (IDs 89549258, 50440909, 89549061).
Mais relevante: as falhas no serviço não se restringem ao período ali descrito. As reportagens e relatos de assistidos juntados pela Defensoria Pública demonstram que o desabastecimento continuou ocorrendo em 2021 e 2022, em bairros como Suassurana, Liberdade, Capelinha, Boa Vista de São Caetano, entre outros.
Não se trata, portanto, de evento superado. A natureza estrutural e continuada da falha na prestação do serviço afasta, por si só, a alegação de perda do objeto. O provimento jurisdicional mantém-se necessário para assegurar a regularidade do serviço e reparar os danos já causados. Rejeito a preliminar.
Cediço que o serviço de abastecimento de água é classificado como essencial por expressa disposição legal. O art. 10, inciso I, da Lei nº 7.783/89, assim o define ao relacionar as atividades essenciais cuja paralisação pode comprometer a saúde e a vida da população.
Essa essencialidade impõe à concessionária o dever qualificado de prestar o serviço de forma contínua, adequada, eficiente e segura, nos termos do art. 22 do Código de Defesa do Consumidor e do art. 6º, §1º, da Lei nº 8.987/95.
O abastecimento de água não é um serviço qualquer. Sem água potável, não há possibilidade de higiene pessoal, de preparo de alimentos seguros, de funcionamento de serviços de saúde, de manutenção da dignidade humana.
A correlação entre o acesso à água e a proteção do direito fundamental à saúde é direta e inequívoca. No contexto da pandemia de COVID-19, essa essencialidade tornou-se ainda mais evidente: as principais medidas preventivas recomendadas pelas autoridades sanitárias consistiam exatamente na lavagem frequente das mãos e na higienização de superfícies e alimentos. Privar a população de água nesse cenário equivalia a negar-lhe o próprio direito à proteção da vida.
Não se admite que concessionária de serviço público essencial, que opera em regime de exclusividade e aufere tarifas reguladas para tanto, transfira ao usuário os riscos ordinários de sua atividade.
A falha na prestação do serviço é fato incontroverso. A própria EMBASA não nega que ocorreram interrupções, mas busca justificá-las.
A concessionária apelante alega que a interrupção de 11/03/2020 foi programada e amplamente divulgada, realizada para execução de 40 intervenções de manutenção preventiva e corretiva. Contudo, o argumento não a exime de responsabilidade.
A manutenção programada de sistemas essenciais é dever inerente à atividade da concessionária e constitui fortuito interno. Se o sistema necessita de interrupções frequentes para manutenção, isso revela deficiência estrutural, não fato excludente.
Além disso, uma parada que afeta grande parte do sistema que atende Salvador e Região Metropolitana, no curso de uma pandemia, deveria ter sido acompanhada de medidas de contingência proporcionais à essencialidade do serviço e ao momento crítico que se avizinhava.
Quanto aos demais episódios, a EMBASA invoca fatores como rompimento de subadutora em Lauro de Freitas (13/03/2020), rompimento por obra da Prefeitura no bairro Dendezeiros (14/03/2020), falta de energia elétrica nas estações de tratamento (20 e 21/03/2020), travamento de válvula no reservatório Ilha Amarela (24/03/2020), vazamento na adutora principal (27/03/2020) e entrada de ar na subadutora do reservatório R10 (30/03/2020). São, como se vê, nove episódios em um único mês.
Essas ocorrências podem ser classificadas como fortuito interno ou fato de terceiro que não exclui a responsabilidade. O rompimento de adutora por obra de terceiro poderia, em tese, configurar fortuito externo, mas a frequência com que ocorre e a previsibilidade de que obras públicas em vias urbanas possam danificar tubulações indicam que a concessionária deve dispor de planos de contingência e equipes de pronta resposta para minimizar o tempo de interrupção. Se o restabelecimento levou dias (em Lauro de Freitas, por exemplo, o serviço foi normalizado em 16/03, três dias após o rompimento), isso denota falha na resposta.
A falta de energia elétrica é fortuito interno por excelência. Concessionárias de água devem prever e contornar esse tipo de interrupção, seja por geradores próprios, seja por convênios com a concessionária de energia para tratamento prioritário. A dependência exclusiva da rede elétrica, sem qualquer redundância ou plano de contingência para queda de energia, revela deficiência na gestão do risco da atividade.
A conclusão é inescapável: as interrupções são recorrentes, previsíveis e decorrentes da gestão operacional da concessionária, que não demonstrou ter adotado as medidas necessárias para garantir a continuidade do serviço, especialmente em um período crítico como a pandemia.
A EMBASA tenta atribuir a responsabilidade pelo desabastecimento à ausência de urbanização adequada dos bairros (a cargo da Prefeitura) e à falta de reservatórios internos nos imóveis (a cargo dos moradores). Esses argumentos são juridicamente insustentáveis.
A falta de urbanização regular em bairros periféricos é um problema histórico de Salvador, mas não exonera a concessionária do dever de prestar o serviço nos locais onde efetivamente assumiu a concessão.
A EMBASA cobra tarifas e opera redes de distribuição nesses bairros. Se a rede existe e é operada, a concessionária responde por sua eficiência. Não pode aceitar a delegação do serviço e, diante das falhas, atribuir a responsabilidade ao poder público municipal. O argumento, levado às últimas consequências, significaria que a concessionária só seria responsável por bairros plenamente urbanizados, o que esvaziaria o princípio da universalização do acesso ao saneamento (art. 2º, I, da Lei nº 11.445/2007).
Quanto à falta de reservatórios internos, o argumento ignora que a obrigação de reservação domiciliar (caixas d'água) visa atender a necessidades rotineiras, e não a suprir falhas reiteradas e de longa duração no fornecimento.
A NBR 5.626/98 estabelece que a reservação deve ser dimensionada para, no mínimo, 24 horas de consumo. Se a interrupção se prolonga por dias (como os relatos de até oito dias sem água), nenhuma caixa d'água residencial é suficiente. Além disso, a defesa ignora que o problema atinge bairros inteiros, não imóveis isolados, o que indica falha na rede de distribuição, não na instalação interna.
A apelante não se desincumbiu do ônus probatório previsto no art. 373, II, do CPC, de demonstrar fatos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito autoral. Não produziu prova da inadequação generalizada das instalações internas nem da insuficiência de urbanização como causa eficiente das interrupções.
A EMBASA invoca, ainda, o art. 6º, §3º, da Lei nº 8.987/95 e o art. 40 da Lei nº 11.445/2007 para justificar as interrupções como hipóteses legais de descontinuidade do serviço.
De fato, o ordenamento admite interrupções em situações de emergência ou após prévio aviso, por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações. Contudo, essa permissão legal não pode ser interpretada como carta branca para interrupções reiteradas. O princípio da continuidade (art. 22 do CDC e art. 6º, §3º, I, da Lei nº 8.987/95) exige que tais interrupções sejam excepcionais e não rotineiras, o que não ocorre quando há dezenas de episódios em um único mês, bem como sejam de curta duração e com restabelecimento célere, o que igualmente não se verifica quando o serviço demora dias para ser normalizado.
Ainda, exige-se a comunicação com a devida antecedência, o que no caso dos autos se deu apenas parcialmente, e sem a devida amplidão para toda a população afetada, e sejam acompanhadas de medidas de contingência efetivas, o que não se comprovou nos autos, sendo insuficiente a ampliação da frota de carros-pipa.
A invocação genérica do art. 40 da Lei nº 11.445/2007 não socorre a apelante. O dispositivo autoriza interrupções para reparos ou melhorias, mas exige que tais interrupções respeitem "os padrões de qualidade e continuidade estabelecidos pela regulação do serviço" (redação dada pela Lei nº 14.026/2020).
A Resolução AGERSA nº 02/2017, em seu art. 131, §1º, prevê que a interrupção por manutenção não caracteriza descontinuidade, mas em seu art. 132 estabelece o direito de ressarcimento dos usuários pelos danos causados. A norma regulatória reconhece que, mesmo em interrupções autorizadas e programadas, danos podem ocorrer e devem ser reparados.
A apelante insurge-se contra o capítulo da sentença que determinou à EMBASA que proceda ao abatimento proporcional das tarifas de consumo hídrico nas localidades afetadas pela falta de água, com fundamento no art. 132 da Resolução AGERSA nº 02/2017, sustentando que o referido dispositivo não prevê abatimento proporcional e que não houve cobrança indevida, pois a tarifa reflete o consumo medido pelo hidrômetro.
O art. 98, II, da Resolução AGERSA nº 02/2017, prevê o cancelamento ou alteração da fatura quando houver falta de abastecimento por período superior a 15 dias contínuos ou 25 dias alternados e o consumo não ultrapassar 50% do mínimo estabelecido. Esse prazo, contudo, foi pensado para situações de normalidade. No contexto de pandemia, quando a água se tornou insumo essencial às medidas sanitárias de prevenção, e diante de interrupções repetitivas, o abatimento proporcional é medida que se impõe para evitar enriquecimento sem causa da concessionária.
O fundamento jurídico não é apenas o art. 132 da Resolução AGERSA, mas também os princípios da boa-fé objetiva (art. 422 do Código Civil), do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos e da vedação ao enriquecimento sem causa (art. 884 do Código Civil).
A EMBASA não pode cobrar pelo serviço que deixou de prestar adequadamente. O pagamento da tarifa tem como contrapartida a efetiva disponibilidade do serviço, e não a mera possibilidade de consumo futuro.
Ademais, registre-se que a cobrança de tarifa mínima durante períodos de interrupção agrava a situação dos consumidores de baixa renda, que pagam por um serviço que não recebem em quantidade ou qualidade satisfatórias. O abatimento deve ser proporcional ao tempo de interrupção efetiva, apurado por localidade, e não por consumidor individual.
A apelante sustenta que não há dano moral coletivo a ser reparado, por ausência de prova de sofrimento ou lesão concreta à coletividade, e que o valor arbitrado é desproporcional.
O entendimento consolidado do Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que o dano moral coletivo constitui categoria jurídica autônoma, independente do dano moral individual, e se configura in re ipsa quando demonstrada a conduta ilícita que, de maneira intolerável, viola direitos extrapatrimoniais de uma coletividade, dispensando a prova de sofrimento psíquico individual.
No caso concreto, a conduta ilícita está amplamente demonstrada: a EMBASA, concessionária de serviço público essencial, interrompeu reiteradamente o fornecimento de água para uma população de mais de 3 milhões de habitantes, no ápice da pandemia de COVID-19, quando as medidas de higiene eram a principal barreira contra o vírus.
As interrupções atingiram dezenas de bairros, a maioria em regiões de alta vulnerabilidade social, onde a ausência de água potável compromete a dignidade, a saúde e a própria vida.
A gravidade da conduta é exacerbada em razão da previsibilidade dos eventos, uma vez que a EMBASA já havia sido notificada extrajudicialmente pela Defensoria Pública (Ofício DPE Ações Sanitárias COVID-19 nº 002/2020, de 18/03/2020) e, ainda assim, continuou a apresentar falhas no serviço nos dias subsequentes (20, 21, 24, 27 e 30 de março), bem como pela omissão no planejamento e a recorrência dos episódios, que revela ausência de investimentos adequados em manutenção preventiva, redundância de sistemas e planos de contingência proporcionais à essencialidade do serviço.
A privação de água potável afeta bens jurídicos fundamentais da coletividade: a saúde (art. 196 da CF), a dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, da CF) e o meio ambiente sadio (art. 225 da CF).
Não há ofensa mais grave à moralidade coletiva do que a incapacidade do poder concedido de fornecer o insumo básico para a proteção da vida em meio a uma pandemia.
O dano moral coletivo está, portanto, configurado. A lesão é objetiva, grave e intolerável. Prescinde de prova de sofrimento individual, pois aferível pela própria gravidade da conduta e pela essencialidade do bem jurídico violado.
Enquanto a ré insurge-se pugnando pela exclusão ou redução da indenização por danos morais, a Defensoria Pública, em recurso adesivo, requereu a majoração da indenização de R$ 100.000,00 para R$ 500.000,00. O Ministério Público, em parecer, manifestou-se pelo provimento do recurso adesivo.
O valor arbitrado na sentença (R$ 100.000,00) é insuficiente para cumprir as funções compensatória, punitiva e pedagógica da indenização por dano moral coletivo, diante das circunstâncias do caso.
A quantificação do dano moral deve observar o método bifásico adotado pelo STJ (REsp 1.152.541/RS e REsp 1.473.393/RS), que estabelece a fixação de valor-base a partir do interesse jurídico lesado, com referência a precedentes análogos, e o ajuste pelas circunstâncias concretas do caso.
Na primeira fase, o interesse jurídico lesado é a continuidade do serviço essencial de abastecimento de água, direito difuso de máxima relevância constitucional.
Precedentes deste Tribunal em ACP semelhante contra a própria EMBASA fixaram indenização em R$100.000,00 para interrupção prolongada em um único município (TJBA, Apelação 8000040-52.2021.8.05.0046).
O caso presente, contudo, é de magnitude muito superior: atinge a capital do Estado e diversos municípios da Região Metropolitana, população de mais de 3 milhões de habitantes, e ocorre no contexto de pandemia.
Na segunda fase, as circunstâncias concretas que impõem a majoração são a extensão do dano decorrente do desabastecimento que atingiu dezenas de bairros de Salvador e Região Metropolitana, afetando milhares de famílias, em sua maioria de baixa renda, assim como a gravidade da conduta em razão das interrupções reiteradas no momento mais crítico da maior crise sanitária do século, e ainda a capacidade econômica do ofensor, sociedade de economia mista estadual que opera em 367 municípios baianos, com faturamento anual de bilhões de reais, sendo o valor de R$ 100.000,00 insignificante diante de seu porte econômico, incapaz de gerar o necessário desestímulo à reiteração da conduta.
Acrescente-se a isso a necessidade da função pedagógica que deve gerar a condenação, em nível suficiente para que a concessionária e as demais prestadoras de serviços essenciais compreendam que a interrupção reiterada de serviço vital em contexto de emergência sanitária é conduta grave e intolerável.
Assim, considerando o método bifásico e os critérios objetivos consolidados na jurisprudência, entendo que o valor de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) é adequado, razoável e proporcional, alinhado aos parâmetros adotados pelo STJ e por este Tribunal em casos similares que deverá ser destinado ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos, nos termos do art. 13 da Lei nº 7.347/85.
Por fim, a sentença fixou honorários advocatícios em 10% sobre o valor da condenação. A EMBASA, em seu apelo, impugnou especificamente esse ponto, invocando o princípio da simetria e o art. 18 da Lei nº 7.347/85. Assiste-lhe razão.
O art. 18 da Lei nº 7.347/85 estabelece que "nas ações de que trata esta lei, não haverá adiantamento de custas, emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da associação autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e despesas processuais." Nesse sentido:
DIREITO PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS SUCUMBENCIAIS. PRINCÍPIO DA SIMETRIA. AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ. AGRAVO INTERNO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Agravo interno interposto contra decisão monocrática que, em sede de recurso especial, manteve o afastamento da condenação da parte ré ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais, em obediência ao princípio da simetria.
2. Na origem, o Sindicato dos Servidores Públicos Municipais da Região da Foz do Rio Itajaí (SINDIFOZ) propôs ação civil pública para corrigir o cálculo dos proventos de aposentadoria proporcional dos professores municipais, alegando que o Instituto de Previdência de Itajaí (IPI) não aplicava o redutor de tempo de contribuição previsto no § 5º do art. 40 da Constituição Federal, resultando em valores de benefícios inferiores ao devido. O sindicato buscava a revisão dos cálculos, a condenação do IPI ao pagamento das diferenças devidas e a isenção de custas processuais conforme o art. 18 da Lei n. 7.347/1985.
3. No primeiro grau, os pedidos foram julgados procedentes. Em sede de apelação, o Tribunal de Justiça de Santa Catarina negou provimento à apelação do SINDIFOZ, mantendo a decisão que não condenou o IPI ao pagamento de honorários advocatícios, com base no princípio da simetria e no art. 18 da Lei n. 7.347/1985, que isenta a parte ré de tal condenação em ações civis públicas, salvo má-fé.
II. Questão em discussão
4. A questão em discussão consiste em saber se, nos termos do art. 18 da Lei n. 7.347/1985 e em obediência ao princípio da simetria, é possível afastar a condenação da parte ré ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais em ações civis públicas, na ausência de comprovação de má-fé.
III. Razões de decidir
5. A jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça orienta-se no sentido de que o princípio da simetria em ações civis públicas se aplica tanto ao autor quanto ao réu, afastando a condenação em honorários sucumbenciais quando não há comprovação de má-fé.
6. O art. 18 da Lei n. 7.347/1985 deve ser interpretado de forma ampla, em consonância com o microssistema processual coletivo, garantindo a isenção de honorários advocatícios sucumbenciais para ambas as partes, salvo má-fé.
7. A decisão recorrida está em conformidade com a orientação jurisprudencial pacificada do Superior Tribunal de Justiça, atraindo a incidência do óbice previsto na Súmula n. 83/STJ.
IV. Dispositivo e tese
8. Resultado do Julgamento: Agravo interno não provido.
Tese de julgamento:
1. O princípio da simetria previsto no art. 18 da Lei n. 7.347/1985 aplica-se tanto ao autor quanto ao réu em ações civis públicas, afastando a condenação em honorários sucumbenciais na ausência de má-fé.
2. A interpretação do art. 18 da Lei n. 7.347/1985 deve ser realizada em conformidade com o microssistema processual coletivo, garantindo a isenção de honorários advocatícios sucumbenciais para ambas as partes, salvo má-fé.
Dispositivos relevantes citados:
Lei n. 7.347/1985, art. 18; CPC, art. 1.021; CPC, art. 932.
Jurisprudência relevante citada:
STJ, AgInt no REsp n. 2.010.444/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 13.12.2022.
(AgInt no REsp n. 2.213.484/SC, relator Ministro Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, julgado em 4/3/2026, DJEN de 9/3/2026.)
Assim, afasto a condenação da EMBASA ao pagamento de honorários advocatícios de sucumbência, reformando a sentença neste ponto.
Por fim, as obrigações de fazer impostas na sentença (regularização do fornecimento, ampliação do sistema hídrico, garantia de abastecimento alternativo por carros-pipa e apresentação de documentos e planos) são adequadas, proporcionais e necessárias à proteção do direito difuso à continuidade do serviço essencial. Não há qualquer demonstração de impossibilidade técnica ou financeira de cumprimento, e o descumprimento poderá ser sancionado com multa na fase de execução, se necessário.
Mantenho integralmente as obrigações de fazer, determinando que a EMBASA as cumpra no prazo de 90 dias, contados da publicação deste acórdão, sob pena de multa diária a ser fixada pelo juízo da execução.
Ante o exposto, REJEITO A PRELIMINAR de perda superveniente de interesse, CONHEÇO de ambos os recursos de apelação e, no mérito, DOU PROVIMENTO PARCIAL ao recurso da EMPRESA BAIANA DE ÁGUAS E SANEAMENTO S/A (EMBASA), apenas para AFASTAR a condenação ao pagamento de honorários advocatícios de sucumbência, e DOU PROVIMENTO ao recurso adesivo da DEFENSORIA PÚBLICA DO ESTADO DA BAHIA para majorar o valor da indenização por danos morais coletivos para R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), com juros de mora de 1% ao mês desde o evento danoso (Súmula 54/STJ) e correção monetária pelo INPC a partir da data do arbitramento (Súmula 362/STJ), mantendo os demais termos da sentença recorrida.
Salvador/BA, de 2026.
Desa. Lisbete Maria Teixeira Almeida Cézar Santos
Relatora
14