PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Terceira Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 8003409-87.2023.8.05.0271 |
| Órgão Julgador: Terceira Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE PRESIDENTE TANCREDO NEVES |
| Advogado(s): |
| APELADO: CLESSIA TAILES SILVA GALVAO |
| Advogado(s): ELIANE SANTOS DA SILVA |
I - ADMISSIBILIDADE E DIALETICIDADE RECURSAL
Inicialmente, impõe-se a análise dos pressupostos de admissibilidade do recurso voluntário manifestado pela municipalidade.
Constata-se que a apelação cível é tempestiva, observando-se o prazo em dobro de que goza o ente público, bem como está dispensada de preparo financeiro nos termos do artigo 1.007, § 1º, do Código de Processo Civil, tratando-se de representação em juízo de pessoa jurídica de direito público interno.
No tocante à regularidade formal, releva notar uma grave falha argumentativa de redação constante do apelo interposto pelo Município.
Embora o recurso do ente público municipal tenha incidido em manifesto equívoco técnico ao direcionar suas críticas a um instituto estranho à demanda, verifica-se que o apelo externou o inconformismo geral da municipalidade contra a condenação de implementação de vantagem funcional.
À luz do princípio da cooperação processual, da ampla defesa e do postulado da primazia do julgamento de mérito que orientam o ordenamento processual civil contemporâneo, conhece-se da insurgência, passando-se ao exame das questões de fundo.
II - DIREITO SUBJETIVO À PROGRESSÃO VERTICAL POR TITULAÇÃO
No mérito, a controvérsia jurídica reside em aferir se a servidora apelada, ocupante do cargo público de Auxiliar Governamental Administrativo do Município de Presidente Tancredo Neves, preencheu os requisitos previstos na legislação municipal para obter a progressão vertical do Nível I para o Nível II de sua carreira, e se a Administração Pública municipal possui a prerrogativa discricionária de obstar a concessão de tal direito funcional.
Verifica-se que as razões de apelação apresentadas pela municipalidade mostram-se dissociadas do objeto real da presente demanda judicial. O apelante estruturou toda a sua insurgência recursal sob a tese de que a servidora ocupante de cargo do quadro administrativo geral não teria direito ao benefício de promoção horizontal, invocando as regras restritivas do artigo 8º da Lei Complementar Municipal nº 016 de 2007, as quais são de fato aplicáveis tão somente aos profissionais do magistério local.
Contudo, ao se examinar a petição inicial e o próprio comando dispositivo da sentença recorrida, resta claro que a pretensão autoral acolhida em primeiro grau não guarda qualquer relação com o instituto da promoção horizontal ou com as carreiras de docentes do município.
A lide versa especificamente sobre a progressão vertical por titulação escolar, regulamentada nos artigos 9º e 10 da referida lei municipal, a qual assegura a mudança de nível de habilitação funcional para os servidores administrativos gerais que alcancem nova formação educacional formal.
No caso em análise, a servidora Cléssia Tailes Silva Galvão postulou o direito à transição do Nível I para o Nível II de sua carreira, correspondente à comprovação de sua conclusão de ensino médio.
O Plano de Cargos, Vencimentos e Carreira da Prefeitura Municipal de Presidente Tancredo Neves, instituído pela Lei Complementar Municipal nº 016 de 2007, prevê duas espécies distintas de evolução funcional para os servidores de seus quadros gerais, a saber, a promoção horizontal e a progressão vertical. Enquanto a promoção horizontal cuida da evolução funcional do servidor fundada no critério de merecimento e de tempo de efetivo serviço, aferida em avaliações de desempenho periódicas, a progressão vertical representa a ascensão funcional do servidor de um nível para outro de habilitação, em decorrência do alcance de maior nível de titulação escolar ou de capacitação profissional formal.
A redação do artigo 9º da Lei Complementar Municipal nº 016 de 2007 estabelece que a promoção vertical consiste na passagem do servidor enquadrado na referida lei de um nível para outro imediatamente superior dentro da mesma carreira, atendendo-se aos requisitos da formação educacional formal ou da qualificação profissional correspondente.
Por seu turno, o artigo 10, inciso IV, da referida lei local prevê, de modo expresso, os níveis de habilitação específicos para os cargos cujo requisito de provimento original é o ensino fundamental completo, asseverando que o Nível I corresponde ao ensino fundamental completo, o Nível II equivale à obtenção do ensino médio completo, e o Nível III é destinado aos portadores de diploma de ensino superior completo.
O acervo probatório reunido nos autos pela demandante comprova todos os requisitos exigidos pela legislação local para a progressão funcional postulada. Os documentos revelam que a servidora ocupa o cargo público de Auxiliar Governamental Administrativo desde janeiro de 2013, função cujo ingresso exige a comprovação de ensino fundamental completo, estando enquadrada originariamente no Nível I de vencimentos.
A demandante anexou ao processo o certificado de conclusão de ensino médio, demonstrando haver preenchido o requisito objetivo fixado na norma municipal para ascender ao Nível II de sua respectiva carreira funcional.
Diferentemente do que ocorre com outras formas de evolução funcional que dependem de critérios subjetivos e de dotação orçamentária prévia, a progressão vertical por titulação consubstancia-se em ato administrativo de natureza estritamente vinculada. Uma vez demonstrado pelo servidor público o preenchimento do requisito de escolaridade exigido em lei e preenchidos os lapsos funcionais devidos, esvazia-se qualquer margem de discricionariedade ou de juízo de conveniência e oportunidade por parte do administrador público municipal, o qual se encontra obrigado a conceder e a implantar a respectiva mudança de nível funcional.
Sobre o tema, este Egrégio Tribunal de Justiça do Estado da Bahia possui entendimento pacificado quanto à obrigatoriedade da concessão de progressão funcional na hipótese em que o servidor preenche as condicionantes legais, tratando-se de direito subjetivo que não se sujeita ao arbítrio da gestão administrativa. O posicionamento desta Terceira Câmara Cível foi consolidado no julgamento de caso idêntico envolvendo o mesmo Município de Presidente Tancredo Neves e a referida Lei Complementar Municipal nº 016 de 2007:
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE COBRANÇA C/C OBRIGAÇÃO DE FAZER. MUNICÍPIO DE PRESIDENTE TANCREDO NEVES. SERVIDOR PÚBLICO. AUXILIAR DE SERVIÇOS GERAIS. PROGRESSÃO VERTICAL DO NÍVEL I PARA O NÍVEL II. LEI COMPLEMENTAR Nº 16/2007. REQUISITOS PREENCHIDOS. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO.
1. O cerne da controvérsia gira em torno do dever do Município de Tancredo Neves em proceder à progressão de carreira do Apelado, servidor público, do Nível I para o Nível II do Plano de Cargos, Vencimentos e Carreira – PCVC da Prefeitura Municipal de Presidente Tancredo Neves.
2. A Lei Complementar nº 16/2007 estabelece a progressão vertical em três níveis, sendo que para alcançar o nível II é necessário que o profissional cumpra o requisito da formação em nível médio completo.
3. Ao observar a documentação anexada aos autos, percebe-se que o Apelado comprovou os requisitos estabelecidos pela legislação municipal, tendo em vista que colacionou certificado de conclusão de ensino médio no ano de 2021.
4. A progressão vertical pretendida se trata de ato vinculado (art. 10, § 2º, da LC 16/2007), ou seja, a lei não dá margem de escolha à Administração Pública, de modo que se o servidor preenche os requisitos legais deve ser concedido o benefício, cabendo, portanto, ao Judiciário coibir atos de ilegalidade cometido pelo ente.
5. No que diz respeito à alegação de impossibilidade de implementação da progressão funcional em virtude de possuir obstáculos contidos na Lei Complementar nº 101/2000, é cediço que os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, no que se refere às despesas com pessoal do ente público, não podem servir de subterfúgio para o não cumprimento de direitos subjetivos do servidor amparados em lei, mormente porque despesas decorrentes de decisão judicial são excluídas do limite de 60% (sessenta por cento) dos gastos com pessoal fixado para os Municípios, nos termos do art. 19, § 1º, IV, da Lei Complementar nº 101/2000.
6. Apelo conhecido e desprovido. Sentença mantida na íntegra (Apelação, Número do Processo: 8003404-02.2022.8.05.0271,Relator(a): ROSITA FALCAO DE ALMEIDA MAIA, Publicado em: 11/12/2024).
Assim, evidenciado o cumprimento dos requisitos estipulados na legislação do Município de Presidente Tancredo Neves pela servidora, e considerando a natureza vinculada do ato, resta escorreita a decisão judicial de primeiro grau que impõe à municipalidade a obrigação de proceder à sua progressão vertical para o Nível II de carreira, com a imediata aplicação do coeficiente remuneratório correspondente de 1,20.
III - INÉRCIA ADMINISTRATIVA E OS LIMITES DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
Não prospera a tese recursal da municipalidade no sentido de que a concessão da progressão funcional encontra óbice na ausência de prévio processo administrativo ou na necessidade de avaliações complementares de desempenho por parte dos órgãos do Poder Executivo.
O acervo de documentos colacionado ao feito revela que a servidora administrativa realizou o devido protocolo de seu requerimento de direitos e vantagens na esfera administrativa em 09 de agosto de 2022, apresentando o respectivo certificado de conclusão do ensino médio perante o setor de recursos humanos municipal.
Constata-se que a Administração Pública municipal omitiu-se por completo em analisar o pleito, deixando de proferir qualquer decisão ou manifestação de indeferimento por anos, até o ajuizamento da vertente ação de cobrança pelo rito comum.
A inércia injustificada da Administração Pública em processar e apreciar os pleitos de progressão de seus servidores estáveis constitui comportamento ilícito, violando de forma clara os princípios constitucionais da legalidade, da eficiência e da boa-fé objetiva, consagrados no artigo 37, caput, da Constituição Federal de 1988.
Não se admite que a própria inação da máquina administrativa seja invocada pelo ente municipal como fato impeditivo para obstaculizar a concretização de direitos subjetivos de seus servidores públicos. A mora administrativa em concluir os procedimentos de sua incumbência atrai a intervenção corretiva do Poder Judiciário, com o escopo de sanar a ilegalidade e assegurar o recebimento da vantagem financeira garantida por determinação legal.
Nesse sentido, a jurisprudência deste Egrégio Tribunal de Justiça do Estado da Bahia assentou o entendimento de que a inércia estatal na realização de trâmites administrativos não obsta o direito à progressão do servidor:
REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. SERVIDOR PÚBLICO MUNICIPAL. MUNICÍPIO DE PRESIDENTE TANCREDO NEVES. PLANO DE CARGOS E CARREIRAS (LEI MUNICIPAL Nº 016/2007). PROGRESSÃO VERTICAL POR TITULAÇÃO. MUDANÇA DE NÍVEL. CONCLUSÃO DE CURSO SUPERIOR. INÉRCIA ADMINISTRATIVA. DIREITO SUBJETIVO. EFEITOS FINANCEIROS RETROATIVOS. TERMO INICIAL. DATA DO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. SENTENÇA CONFIRMADA EM REEXAME NECESSÁRIO.
I. CASO EM EXAME
Remessa Necessária de sentença que julgou procedente a Ação de Obrigação de Fazer c/c Cobrança, determinando a progressão vertical da Autora (Técnica de Enfermagem, Nível I) para o Nível II de sua carreira, em razão da obtenção de diploma de ensino superior (Bacharelado em Enfermagem), e condenando o Município de Presidente Tancredo Neves ao pagamento das diferenças remuneratórias retroativas desde o requerimento administrativo (26/10/2021).
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
Há 3 (três) questões em discussão no presente reexame: (i) definir se a progressão vertical prevista na Lei Municipal nº 016/2007 é direito subjetivo automático (Art. 10, § 2º) ou ato complexo condicionado a requisitos procedimentais (Art. 9º, § 1º - vaga, parecer, processo admin.); (ii) analisar se a inércia da Administração em processar o pedido obsta o direito da servidora; (iii) determinar o termo inicial dos efeitos financeiros (data do requerimento ou data do deferimento/exercício seguinte).
III. RAZÕES DE DECIDIR
Não há violação à Súmula Vinculante nº 43 do STF, pois o pleito não consiste em "transposição" (provimento em cargo diverso), mas em "progressão vertical" (promoção por titulação) dentro da mesma carreira, mecanismo expressamente previsto no Plano de Cargos local (Lei Municipal nº 016/2007). A Lei Municipal (Art. 10, III) estabelece o ensino superior (Nível II) como evolução na carreira para o Nível I (ensino médio). O Art. 10, § 2º, da mesma lei, prevê a passagem "automática" ao atender ao requisito exigido (diploma). Os requisitos procedimentais elencados no Art. 9º, § 1º (existência de vaga, processo administrativo, parecer) são de incumbência da Administração Pública. A inércia administrativa, que deixou de analisar o pleito protocolado em 2021, não pode penalizar o servidor nem obstar seu direito subjetivo, sob pena de violação aos princípios da legalidade e eficiência. Precedente desta Segunda Câmara Cível. O termo inicial dos efeitos financeiros deve retroagir à data do requerimento administrativo (26/10/2021), momento em que a servidora comprovou o preenchimento dos requisitos e constituiu a Administração em mora. Entendimento pacífico do STJ.
IV. DISPOSITIVO E TESE
Sentença confirmada em Remessa Necessária.
Tese(s) de julgamento: 1. A progressão vertical por titulação prevista na Lei Municipal nº 016/2007 (Presidente Tancredo Neves) é direito subjetivo do servidor que comprova o requisito educacional (diploma), não configurando transposição vedada pela Súmula Vinculante nº 43. 2. A inércia da Administração Pública em analisar o requerimento e cumprir os trâmites procedimentais (Art. 9º, § 1º) não impede a concessão do direito, cujos efeitos financeiros devem retroagir à data do protocolo administrativo. Dispositivos legais relevantes citados: Constituição Federal, art. 37. CPC, art. 496, I. Súmula Vinculante nº 43, STF. Súmula nº 490, STJ. Lei Municipal nº 016/2007 (Presidente Tancredo Neves), Arts. 9º e 10. Jurisprudência relevante citada: TJBA, Ap. 8000796-50.2019.8.05.0040, Rel. Des. Paulo Alberto Nunes Chenaud, j. em 22/05/2023, REsp n. 1.995.528/RN, relator Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 18/4/2023, DJe de 20/4/2023 (Reexame Necessário, Número do Processo: 8003596-95.2023.8.05.0271, Relator(a): RAIMUNDO NONATO BORGES BRAGA, Publicado em: 16/12/2025).
Do mesmo modo, falece razão ao Município apelante ao alegar de forma genérica que a concessão da progressão funcional à servidora pública administrativa esbarra nas restrições orçamentárias e fiscais contidas na Lei de Responsabilidade Fiscal, em especial quanto à superação de limites com despesas de pessoal funcional do ente político municipal.
A jurisprudência das Cortes Superiores pacificou-se no sentido de que os limites prudenciais de despesas com pessoal previstos na Lei Complementar Federal nº 101 de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) não servem de justificativa jurídica idônea para que o poder público se exima de cumprir direitos funcionais subjetivos assegurados por lei prévia. A implementação de progressões e promoções funcionais decorre de expressa determinação legislativa anterior, estando albergada na exceção contida no artigo 22, parágrafo único, inciso I, da referida Lei de Responsabilidade Fiscal, a qual ressalva os direitos oriundos de determinação legal e de sentenças judiciais.
O Superior Tribunal de Justiça, ao julgar a matéria sob a sistemática qualificada dos recursos repetitivos, fixou tese jurídica vinculante que afasta de maneira categórica a pretensão recursal da municipalidade, consolidando o entendimento no Tema Repetitivo 1075:
É ilegal o ato de não concessão de progressão funcional de servidor público, quando atendidos todos os requisitos legais, a despeito de superados os limites orçamentários previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal, referentes a gastos com pessoal de ente público, tendo em vista que a progressão é direito subjetivo do servidor público, decorrente de determinação legal, estando compreendida na exceção prevista no inciso I do parágrafo único do art. 22 da Lei Complementar 101/2000. — Paradigma: REsp 1878849/TO (STJ - Tema Repetitivo 1075)
A majoração de vencimentos decorrente da progressão vertical decorre de evolução natural na carreira do servidor público estável e não se confunde com concessão de vantagem arbitrária, reajuste geral, aumento real de vencimentos ou readequação de remuneração a qualquer título, atos estes que de fato se sujeitariam às vedações temporárias da Lei de Responsabilidade Fiscal em casos de excesso de gastos com pessoal.
Por conseguinte, a escusa fiscal e orçamentária invocada de forma genérica e desacompanhada de qualquer comprovação analítica de impacto financeiro real não pode prevalecer sobre o direito subjetivo da apelada, restando correta a fundamentação adotada pelo magistrado de primeiro grau ao afastar tais objeções fazendárias e julgar procedente o pleito autoral.
IV - DISPOSITIVO
Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO ao recurso.
Em relação aos encargos moratórios incidentes sobre a condenação de pagamento imposta à Fazenda Pública, o cálculo dos juros de mora e da correção monetária dar-se-á mediante aplicação de índice único, correspondente à taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (SELIC), acumulada mensalmente, a incidir uma única vez a partir do vencimento de cada prestação devida até o efetivo pagamento, em observância ao comando do artigo 3º da Emenda Constitucional nº 113 de 2021, que unificou os critérios de atualização nas condenações judiciais contra a Fazenda Pública.
No tocante aos honorários advocatícios sucumbenciais, constata-se que a sentença singular restou proferida de forma ilíquida, motivo pelo qual a definição do percentual da verba honorária dar-se-á quando da liquidação do julgado, na forma do artigo 85, § 4º, inciso II, do Código de Processo Civil.
Improvido o apelo, majora-se a verba honorária sucumbencial em 2% (dois por cento), a teor do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil. Desse modo, por ocasião da oportuna liquidação do julgado e fixação do percentual cabível na fase de execução, o juízo de origem deverá acrescer o percentual de 2% (dois por cento) sobre o valor total da condenação apurada em benefício da procuradora da recorrida, de modo a remunerar condignamente o trabalho advocatício.
É como voto.
Sala de Sessões, data da assinatura eletrônica.
José Reginaldo Costa Rodrigues Nogueira
Desembargador Relator
JR09