PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA
Quarta Câmara Cível
| Processo: APELAÇÃO CÍVEL n. 0004328-27.2011.8.05.0113 |
| Órgão Julgador: Quarta Câmara Cível |
| APELANTE: MUNICIPIO DE ITABUNA |
| Advogado(s): MATEUS WILDBERGER SANTANA LISBOA |
| APELADO: EDSON ALVES MOREIRA e outros |
| Advogado(s): RENATA VIEIRA BORGES MOREIRA |
Presentes os pressupostos processuais de admissibilidade, conheço do apelo.
A questão central do presente recurso reside na definição da legitimidade passiva para responder por obrigações decorrentes de contrato administrativo celebrado pela Câmara Municipal de Itabuna, e na análise da possibilidade de autorização judicial para retenção de parcelas duodecimais no limite do eventual pagamento, caso seja mantida a condenação.
O apelante sustenta sua ilegitimidade passiva, argumentando que o contrato foi firmado exclusivamente pela Câmara Municipal, órgão que teria atuado de forma autônoma na contratação dos serviços.
A controvérsia demanda análise da jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça acerca da natureza jurídica das Câmaras Municipais e de sua capacidade processual.
O Superior Tribunal de Justiça pacificou o entendimento sobre a matéria através da Súmula 525, que estabelece: "a Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais."
Este entendimento sumular encontra respaldo em recente julgado da Corte Superior:
“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. RECURSO ESPECIAL. MANDADO DE SEGURANÇA. VIOLAÇÃO AO ART. 489, § 1º, IV, E 1.022, II E PARÁGRAFO ÚNICO, II, DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. SERVIDOR PÚBLICO. RELAÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. CONSONÂNCIA DO ACÓRDÃO COM JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. 1. Não há ofensa aos arts. 489, § 1º, e 1.022 do CPC/2015 quando o Tribunal de origem se manifesta de modo fundamentado acerca das questões que lhe foram submetidas, apreciando integralmente a controvérsia posta nos autos, porquanto julgamento desfavorável ao interesse da parte não se confunde com negativa ou ausência de prestação jurisdicional. 2. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que se aplica, no âmbito do Direito Administrativo, a Teoria do Órgão ou da Imputação, segundo a qual o agente que manifesta a vontade do Estado o faz por determinação legal. As ações praticadas pelos agentes públicos são atribuídas à pessoa jurídica a qual vinculados, sendo esta que detém personalidade jurídica para titularizar direitos e assumir obrigações (AgInt no AREsp n. 1.430.628/BA, rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, DJe de 25.11.2022.). 3. A orientação desta Corte pacificou-se no sentido de que "a Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, apenas personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais" (Súmula 525/STJ). 4. Quanto à alegação de decadência do direito à utilização da via mandamental, esta Corte Superior consolidou o entendimento segundo o qual o prazo decadencial de Mandado de Segurança que ataca ato consistente na redução da remuneração de servidor público é renovado mensalmente por envolver relação de trato sucessivo. Na mesma linha: AgInt no RMS 65.906/GO, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 13.10.2021; e AgInt no AREsp 1.601.680/PB, Rel. Ministra Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 16.9.2020. 5. Agravo Interno não provido. (AgInt no AREsp n. 2.547.831/BA, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 10/6/2024, DJe de 17/6/2024.)” (destaque aposto)
No mesmo julgado, o STJ reforçou a aplicação da Teoria do Órgão ou da Imputação no âmbito do Direito Administrativo, "segundo a qual o agente que manifesta a vontade do Estado o faz por determinação legal. As ações praticadas pelos agentes públicos são atribuídas à pessoa jurídica a qual vinculados, sendo esta que detém personalidade jurídica para titularizar direitos e assumir obrigações."
A distinção estabelecida pela jurisprudência superior é fundamental: os direitos institucionais referem-se àqueles relacionados ao funcionamento, autonomia e independência do órgão legislativo, não abrangendo obrigações patrimoniais decorrentes de contratos administrativos comuns.
No caso dos autos, verifica-se que a pretensão se refere exclusivamente à cobrança de valores decorrentes de prestação de serviços de recepção e portaria, tratando-se de típica obrigação patrimonial, sem qualquer vinculação aos direitos institucionais da Câmara Municipal.
Sendo assim, pela Súmula 525/STJ, a Câmara Municipal de Itabuna não possui legitimidade para figurar no polo passivo desta demanda, uma vez que a cobrança não se refere à defesa de seus direitos institucionais, mas sim a obrigação patrimonial comum.
Por outro lado, a questão da legitimidade do Município demanda análise específica da Teoria do Órgão, amplamente aplicada pelo STJ em casos similares.
Conforme consolidado na jurisprudência superior, pela Teoria do Órgão, as ações praticadas pelos agentes públicos são automaticamente atribuídas à pessoa jurídica de direito público à qual estão vinculados. No caso das Câmaras Municipais, por não possuírem personalidade jurídica própria, suas ações e obrigações são imputadas ao Município.
No caso concreto, o contrato foi celebrado pela Câmara Municipal de Itabuna para prestação de serviços em suas dependências, utilizando-se da estrutura administrativa municipal. Ainda que tenha atuado com certa autonomia administrativa, tal autonomia não lhe confere personalidade jurídica própria capaz de afastar a responsabilidade do ente municipal.
A cláusula segunda do contrato (id 77869286), que prevê a utilização de recursos orçamentários da Câmara Municipal, não tem o condão de afastar a responsabilidade municipal, uma vez que tais recursos integram o orçamento público municipal, gerido pelo Poder Executivo através do repasse do duodécimo constitucionalmente previsto.
O argumento do apelante de que não participou diretamente da contratação não prospera, pois a Teoria do Órgão prescinde da participação direta do ente público, bastando que o órgão a ele vinculado tenha praticado o ato no exercício de suas funções.
Destaque-se que a autonomia administrativa da Câmara Municipal, prevista no artigo 29-A da Constituição Federal, refere-se à gestão de seus recursos e organização interna, mas não lhe confere personalidade jurídica autônoma capaz de afastar a responsabilidade do ente municipal por suas obrigações contratuais.
O entendimento contrário levaria ao esvaziamento da responsabilidade pública e à criação de situação jurídica insustentável, na qual obrigações contraídas por órgãos públicos ficariam sem titular responsável pelo adimplemento.
Quanto ao pedido subsidiário de autorização para retenção de parcelas duodecimais, formulado pelo apelante, este merece análise específica à luz dos princípios constitucionais que regem as relações entre os Poderes.
O artigo 168 da Constituição Federal estabelece que "os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º."
O repasse do duodécimo constitui obrigação constitucional do Poder Executivo, essencial para garantir a autonomia e independência dos demais Poderes, não podendo ser condicionado ou limitado por questões de natureza patrimonial.
Nesse sentido:
“APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PROPOSTA PELO MUNICÍPIO DE ITABORAÍ. PEDIDO DE RETENÇÃO DE QUANTIA DO MONTANTE MENSAL DO DUODÉCIMO. AUSENCIA DE REPASSE PELA CAMARA MUNICIPAL DAS CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS AO INSS QUE PROVOCOU O DEBITADO DE VALORES DO FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS - FPM. RESSARCIMENTO QUE DEVE SER OBJETO DE AÇÃO DE COBRANÇA. IMPOSSIBILIDADE DE RETENÇÃO DE PARCELA DO DUODÉCIMO. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. São destinadas aos órgãos públicos, que não possuem receitas próprias, parcelas mensais, com base na Lei Orçamentária Anual. A finalidade da norma ao prever a obrigatoriedade do repasse de tais valores é evitar que os Poderes Legislativo e Judiciário fiquem submetidos financeiramente ao Poder Executivo, situação que atingiria a própria independência dos demais poderes. Inegável que a dedução no repasse dos duodécimos para ressarcimento de débito da Câmara Municipal representaria afronta ao princípio da independência dos poderes tratada no artigo 2º da CRFB. O pedido deduzido pelo Município de retenção de quantia do montante mensal da parcela relativa ao duodécimo não tem embasamento legal. A ausência de repasse ou o repasse a menor são passíveis de configurar crime de responsabilidade do Prefeito, nos termos art. 29-A da CRFB. Conhecimento e desprovimento do recurso. (0029075-15.2020.8.19.0023 - APELAÇÃO. Des(a). ROGÉRIO DE OLIVEIRA SOUZA - Julgamento: 24/07/2024 - TERCEIRA CAMARA DE DIREITO PUBLICO (ANTIGA 6ª CÂMARA CÍVEL))” (destaque aposto)
A autorização para retenção das parcelas duodecimais, ainda que limitada ao valor da condenação, representaria grave violação ao princípio da separação dos poderes e à autonomia constitucional da Câmara Municipal, podendo comprometer o regular funcionamento do Poder Legislativo municipal.
Ademais, a satisfação do crédito reconhecido em favor da empresa apelada deve seguir os meios executivos próprios previstos no ordenamento jurídico, não sendo admissível a criação de mecanismo de compensação que possa afetar o funcionamento de órgão essencial à democracia local.
Desta forma, forçoso concluir que não assiste razão ao Município apelante no pedido subsidiário de autorização para retenção de parcelas duodecimais, por incompatibilidade com os princípios constitucionais da separação dos poderes e da autonomia dos órgãos legislativos.
Aplicando-se a consolidada jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, especialmente a Súmula 525 e a Teoria do Órgão, conclui-se que o Município de Itabuna possui legitimidade passiva para responder pelas obrigações contraídas pela Câmara Municipal em sua atividade administrativa.
A sentença recorrida, ao reconhecer a legitimidade passiva do Município e julgar procedente o pedido de cobrança, está em perfeita consonância com a jurisprudência superior, merecendo ser mantida.
Diante do exposto, voto no sentido de conhecer e negar provimento ao apelo, mantendo integralmente a sentença recorrida e rejeitando o pedido subsidiário de autorização para retenção de parcelas duodecimais.
Em razão do quanto decidido, considerando o trabalho adicional realizado em grau recursal, nos termos do art. 85, § 11 do CPC, majoro os honorários arbitrados ao advogado da Ré para 15% (quinze por cento) sobre o valor da condenação.
Por fim, advirto a parte de que a reiteração das razões já expressamente analisadas implicará o reconhecimento de comportamento protelatório, passível de aplicação de multa, na forma do art. 1.026, § 2º, do Código de Processo Civil.
Salvador/BA, data registrada eletronicamente no sistema.
Des. Marcelo Silva Britto
Relator